Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de soumettre aux Chambres fédérales, dans les deux ans suivant la transmission de la présente motion, un projet alignant la croissance des dépenses de la Confédération sur la croissance du PIB.

Les principes sur lesquels se fondera le projet sont les suivants :

1. On limitera la progression des dépenses de la Confédération, en pourcentage, à la croissance moyenne du PIB des quatre années précédentes.

2. Si les dépenses prévues au budget dépassent la limite fixée au point 1, on les ramènera à cette limite, sous réserve du point 4.

3. Le Conseil fédéral adaptera les dispositions fixant le montant de certaines dépenses afin de ne pas dépasser les prévisions budgétaires.

4. On ne réduira pas, dans le cas prévu au point 2 :

4a. les engagements impératifs de la Confédération (intérêts, etc.);

4b. les contributions aux assurances sociales (AVS/AI, assurance-chômage, assurance-maladie sociale), s'il doit en résulter une diminution des fonds de réserve ou une augmentation des cotisations ;

4c. la part versée aux cantons sur les recettes de la Confédération ;

4d. les frais de personnel, s'il n'excèdent pas les dépenses du budget précédent.

5. Si, à la clôture du compte, les dépenses effectives excèdent la limite fixée au point 1, on compensera l'excès de dépenses en déduisant un montant équivalant lorsqu'on calculera le volume maximal des dépenses des années suivantes ; on le répartira toutefois sur quatre ans.

6. Si la Confédération est amenée à remplir de nouvelles tâches, elle pourra, pourvu qu'elle perçoive au même moment de nouvelles recettes, décider par un arrêté fédéral de portée générale d'autoriser ponctuellement une plus grande croissance des dépenses.

Begründung

Cette motion vise à nous permettre de maîtriser la croissance des dépenses de la Confédération afin que le déficit budgétaire ne devienne pas permanent. Les dépenses ne doivent pas augmenter plus vite que le PIB. Cette motion a donc les mêmes objectifs que la motion ad89.064 de la Commission des finances du Conseil des États, intitulée "Budget de la Confédération. Dépenses", qui a été transmise le 12 décembre 1989 par le Conseil national.

Elle s'en distingue toutefois par deux points essentiels :

a. Il ne s'agit pas de donner au Conseil fédéral un mandat sur la façon d'établir le budget ; il faut au contraire obliger et le Conseil fédéral et le Parlement, par une disposition légale, à ne pas dépasser un certain seuil de dépenses.

b. La motion prévoit des mécanismes de correction afin de réduire les dépenses superflues.

L'idée essentielle de la motion est la limite de dépenses à ne pas dépasser. Si cette limite l'est néanmoins, des réductions entrent rapidement en vigueur, sans qu'il soit nécessaire de suivre la procédure normale de législation. Contrairement aux tentatives de restrictions faites jusqu'à présent, on ne commence pas par chercher quelles dépenses particulières pourraient être réduites, mais on fixe a priori un objectif en matière de dépenses (et donc d'économies) qu'il faut atteindre, faute de quoi des réductions immédiates entreront en vigueur. On évite ainsi que les efforts en la matière n'échouent comme d'habitude en raison des référendums ou des menaces de référendums des groupement d'intérêts.

Ces coupes sombres immédiates doivent être comprises comme l'ultima ratio. Il est bien sûr toujours souhaitable que les dépenses soient réduites en fonction d'objectifs précis et par la procédure normale de législation. Mais aujourd'hui, ce n'est apparemment pas possible ou du moins c'est insuffisant. Des réductions par une procédure accélérée pourraient en outre constituer une menace suffisante pour imposer des réductions ciblées par la procédure normale.

Voici un commentaire des différents points de la motion.

1. Principe de la motion

2. Si les dépenses prévues au budget dépassent la limite, elles sont réduites en conséquence, non pas qu'un budget équilibré entraîne des comptes équilibrés (ce qui est faux), mais parce l'établissement du budget est le moment propice pour intervenir. Reste à savoir si l'on devra procéder à des coupes linéaires ou non.

3. L'établissement du budget est aujourd'hui un moyen tout à fait inefficace de contrôler les dépenses. En effet, d'une part, il n'est pas possible de modifier dans le budget des dispositions juridiques contraignantes qui prescrivent des dépenses. D'autre part, une modification du budget n'a à ce jour guère d'effet, car des crédits supplémentaires suivent forcément. Il faut donc donner au Conseil fédéral la compétence d'adapter provisoirement les dispositions juridiques au budget.

4. Les réductions par une procédure accélérée ne doivent pas toucher certains types de dépenses, ce qui ne veut pas dire qu'elles ne seront pas possibles par la voie normale.

4a. Il est évident que certaines dépenses sont absolument inévitables, par exemple les intérêts.

4b. Selon la définition que l'on en donne au niveau international, les contributions aux assurances sociales mentionnées sont assimilables aux impôts et aux taxes. Les augmenter reviendrait donc à augmenter les impôts. Or, la motion vise à limiter les dépenses et non pas à accroître les taxes. Si l'on épuisait les fonds de réserve, il serait nécessaire, au bout d'un certain temps, de relever les contributions, ou bien la sécurité des oeuvres sociales serait menacée. Pour toutes ces raisons, les contributions de la Confédération aux oeuvres sociales ne doivent pas pouvoir être réduites selon une procédure accélérée.

4c. La part des cantons aux recettes fédérales sont des sources financières directes que leur garantit le fédéralisme (c'est en quoi elle se distingue des subventions). Réduire ces contributions n'entre donc pas en ligne de compte : cela reviendrait à exiger que la Confédération puisse réclamer des taxes aux cantons par une procédure accélérée, pour couvrir le déficit des caisses fédérales.

4d. Il ne faut pas en venir à ce que le traitement du personnel de la Confédération régresse d'une année sur l'autre. Il serait par contre possible de supprimer les augmentations en termes réels et la compensation du renchérissement.

5. Le but de la motion est de lier les dépenses effectives (et non pas uniquement les dépenses portées au budget) à la croissance du PIB. Il faut donc compenser les surcroîts de dépenses par rapport à la limite fixée au point 1 en les déduisant les années suivantes. On limite ainsi la marge de manoeuvre dont on disposera les années suivantes pour engager des dépenses.

6. Lorsque des compétences passent des cantons à la Confédération en entraînant une variation des recettes, il faut que les dépenses puissent être augmentées en conséquence. En effet, soit les cantons soit les communes ont une charge en moins, si bien que la part totale des dépenses publiques reste la même.

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral considère comme inacceptables des finances fédérales constamment déficitaires. A de nombreuses reprises, il a confirmé son intention de combler les déficits structurels et d'aligner, dans des conditions économiques normales, la croissance des dépenses sur celle de l'économie afin de stabiliser la quote-part de la Confédération.

Cette intention, que le Conseil fédéral a exprimée dans le rapport sur le programme de la législature 1991--1995, imprègne non seulement les programmes d'assainissement 1992 et 1993, mais également le message concernant les mesures d'assainissement 1994 en préparation. Le Parlement, en acceptant la motion de la Commission des finances du Conseil des États qui demande de mettre un frein aux dépenses, a également clairement fait comprendre qu'il considérait comme indispensable la mise en place d'autres mesures d'assainissement. Le Conseil fédéral approuve l'orientation générale de la motion.

Il faut toutefois préciser qu'une limitation de la croissance des dépenses, et par là même une quote-part de la Confédération plus ou moins stable, est une condition nécessaire, mais non pas suffisante, pour réduire le déficit budgétaire. En effet, la quote-part de la Confédération se réfère uniquement aux dépenses ; elle ne précise pas dans quelle mesure ces dépenses seront financées par des recettes ou par l'endettement. Les déficits persisteront aussi longtemps que la quote-part des dépenses de la Confédération dépassera la quote-part des recettes.

En outre, la planification financière actuelle démontre que les finances fédérales, malgré une troisième série de mesures d'économies, se trouveront toujours en mauvaise posture dans les années à venir. Le Conseil fédéral a donc l'intention de proposer au Parlement diverses augmentations d'impôts par le biais du message concernant les mesures d'assainissement 1994.

Diverses mesures mentionnées dans la motion ne se révèlent pas très judicieuses, et ce, sur deux points notamment :

1. La motion contredit sous certains aspects les exigences d'une politique budgétaire anticyclique. Dans le cas de cycles conjoncturels de longue durée surtout, une politique budgétaire, comme celle exigée par la motion, risque de favoriser la surchauffe ou d'aggraver la récession. En présence de cycles de courte durée, un effet anticyclique pourrait au contraire se manifester. La disposition citée sous le point 5 de la motion et qui concerne le dépassement de la limite maximale fixée en matière de dépenses peut également faire obstacle à une politique financière conforme aux impératifs de la conjoncture.

2. Le texte de la motion énumère différents types de dépenses qui ne doivent pas être réduites lorsque le total des dépenses prévues au budget dépasse la limite fixée. Le Conseil fédéral partage l'avis du motionnaire sur le point suivant : certaines dépenses (nous pensons à celles que l'on ne peut pas directement infléchir, comme les intérêts ou la part des cantons aux recettes fédérales) ne doivent en règle générale pas être touchées par les mesures de réduction. Par contre, le Conseil fédéral pense qu'il n'est pas judicieux de prévoir un régime particulier pour les contributions aux assurances sociales. En effet, étant donné l'importance financière de ces transferts, il faudrait alors réaliser des économies d'autant plus grandes dans d'autres domaines, ce qui n'est pas très réaliste. De même, il ne semble pas indiqué d'exclure des mesures d'amputation les dépenses de personnel - qui selon la motion devraient être contenues dans les limites du budget précédent - surtout en cas de fortes poussées inflationnistes.

En résumé, le Conseil fédéral, bien qu'approuvant l'objectif de la motion - mettre fin au déficit budgétaire -, estime que les mesures avancées sont inappropriées à la réalisation de cet objectif et se révéleraient coûteuses. Il soumettra ses propositions au Parlement dans le message concernant les mesures d'assainissement 1994, message qui contiendra également des mesures légales relatives à la limitation du déficit et de l'endettement.