Wortlaut

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Le Conseil fédéral admet-il qu'une circulaire de l'ODR fasse des entorses aussi graves à la procédure d'asile (procédure appliquée aux requérants d'asile mineurs) et remette ainsi en cause les garanties fixées par la loi en matière de procédure ?

2. L'ODR n'outrepasse-t-il pas de façon flagrante les compétences dévolues aux cantons en matière de tutelle ?

3. Vu la façon dont les requérants mineurs sont traités, n'y a-t-il pas lieu de craindre que les demandes d'asile qu'ils présentent ne soient systématiquement rejetées pour invraisemblance, cet argument si souvent opposé aux demandeurs d'asile, en raison de leurs déclarations contradictoires ?

4. En quoi l'accélération de la procédure - puisque tel est, de toute évidence, le but de la circulaire - peut-elle servir le bien de l'enfant tel qu'il est défini par le Conseil fédéral dans le message sur l'adhésion de la Suisse à la Convention de 1989 relative aux droits de l'enfant, sous le chapitre "Protection et assistance de l'enfant réfugié (art. 22)" (p. 51), message qui se fonde sur la première circulaire du DAR, émise en 1989 ?

5. La circulaire de l'ODR va-t-elle dans le sens de la réponse apportée par le Conseil fédéral à la question posée (le 13 mars 1995) par M. Brügger Cyrill au sujet de la disparition de demandeurs d'asile mineurs ? Dans cette réponse, le Conseil fédéral renvoie aux recommandations émises au sujet des requérants d'asile mineurs non accompagnés et interprète le "traitement prioritaire" comme un moyen de permettre aux cantons d'adopter au plus vite les mesures voulues dans les domaines de l'éducation et de la formation professionnelle.

Begründung

La première circulaire de l'ODR, émise le 30 octobre 1989, dissociait déjà les deux conditions - majorité et capacité de discernement - auxquelles l'article 13 CC subordonne l'exercice des droits civils des personnes physiques, une dissociation juridiquement contestable. La même circulaire exigeait que les requérants d'asile mineurs soient jugés capables de discernement par une autorité qui n'était pas définie expressément, de sorte que les requérants d'asile mineurs pouvaient être partie prenante à la procédure d'asile sans avoir été mis sous curatelle.

Par conséquent, le bien de l'enfant se mesurait au seul fait de savoir s'il était à même, en sa qualité de mineur, de présenter une demande d'asile ou s'il ne valait pas mieux, dans son intérêt, qu'il soit renvoyé rapidement dans sa famille, c'est-à-dire dans son pays d'origine. Les requérants mineurs devaient donc très souvent subir sans aucune protection une procédure dont ils ne pouvaient comprendre le fonctionnement, et leur prise en charge n'était pas assurée conformément à la loi (absence de scolarisation, logement inadéquat, etc.).

Cette pratique a suscité de vives critiques dans les médias et ce sont ces critiques qui, de toute évidence, ont conduit l'ODR à émettre une nouvelle circulaire (Circulaire du 15 février 1995 relative aux tâches cantonales spécifiquement liées au traitement des demandes d'asile émanant de requérants d'asile mineurs non accompagnés). Le principe-clé de cette circulaire semble être de pourvoir au "déroulement rapide de la procédure" de traitement des requêtes et de faire en sorte que cette procédure ne soit pas "retardée". Certes, l'autorité cantonale compétente est désormais tenue d'"annoncer sans délai à l'autorité tutélaire opérant au domicile du requérant tout cas susceptible d'aboutir à une mise sous tutelle ou sous curatelle". Mais là encore, la mise sous curatelle fait suite à une appréciation de la capacité de discernement ou de la capacité d'ester en justice (!) motivée par des considérations essentiellement psychologiques. De plus, la décision finale appartient à l'ODR, puisque la circulaire précise que cet office n'est pas lié par l'avis des autorités cantonales. Les demandes d'asile émanant de requérants mineurs sont donc traitées différemment selon que la capacité de discernement est établie ou non.

"... Il sied de préciser que toute personne, même mineure, ayant la capacité de discernement, est capable de relater en l'absence d'un représentant des faits qui l'ont touchée personnellement. De même, la suspension de l'instruction d'une demande d'asile pour une durée indéterminée jusqu'à décision de l'autorité tutélaire compétente, voire jusqu'à la majorité du requérant mineur capable de discernement serait susceptible de porter atteinte aux intérêts mêmes de ce dernier dans la mesure où celui-ci, supportant le fardeau de la preuve au sens de l'article 12a LA, verrait ses souvenirs s'estomper avec l'écoulement du temps et serait confronté ultérieurement, lors de l'audition sur les motifs d'asile, à de sérieuses difficultés pour rendre vraisemblables ses déclarations. Une autorité tutélaire ou un représentant ne saurait donc s'opposer au déroulement d'une audition en matière d'asile si l'autorité cantonale ou fédérale estime qu'une telle audition peut être effectuée ou, le cas échéant, doit être tentée, afin d'être en mesure de se prononcer sur la capacité de discernement du requérant mineur."

"Lorsqu'une demande d'asile est rejetée ou fait l'objet d'une non-entrée en matière (p. ex. dans les cas où l'incapacité de discernement a été établie), l'ODR examine d'office la question du renvoi, respectivement de son exécution." Pour éviter les confusions, confusions susceptibles d'entraîner des "blocages" dans la procédure, "l'ODR évaluera à l'avenir les aspects liés à la minorité sous l'angle de l'exigibilité. Partant, cet examen exclut clairement qu'au stade de l'exécution l'autorité cantonale reconsidère ces aspects sous l'angle de la possibilité du renvoi."

Stellungnahme des Bundesrates

1Le reproche essentiel adressé à l'ODR est d'avoir fondé sa circulaire du 15 février 1995 sur le principe d'un déroulement rapide de la procédure d'asile. Or, lors de la révision de la loi sur l'asile intervenue en 1990, le législateur a instauré des mesures d'accélération des procédures que l'ODR se doit de respecter. L'objectif de ces mesures consiste à rendre la décision de première instance dans un délai de trois mois et à clore définitivement la procédure dans les six mois. Ainsi que l'a souligné le Conseil fédéral dans sa réponse à la motion Duvoisin du 16 mars 1994 (No 94.3114), il est préférable, pour des motifs humanitaires, de prévoir une procédure rapide et une aide au retour adéquate également pour régler les problèmes des requérants mineurs déboutés, plutôt que de devoir, le cas échéant, les renvoyer plus tard lorsqu'ils ont déjà une longue période d'intégration et de formation derrière eux.

L'ODR est conscient des implications particulières de la procédure d'asile sur les requérants mineurs non accompagnés. C'est pourquoi, il a élaboré une nouvelle circulaire contenant des recommandations à l'intention des cantons. Cette dernière prend en compte aussi bien les impératifs liés au besoin de protection des requérants d'asile mineurs que ceux découlant d'un traitement rapide et équitable des demandes d'asile.

2. Conformément à la circulaire du 15 février 1995, toute autorité administrative a l'obligation d'annoncer sans délai à l'autorité tutélaire compétente tout cas susceptible d'aboutir à une mise sous tutelle ou sous curatelle (art. 368 CC). Cette circulaire contient également des précisions quant aux relations avec les autorités de tutelle, ceci sans empiéter sur leurs compétences.

Dans le cadre d'une procédure d'asile, il appartient à l'ODR d'examiner en premier lieu les conditions de recevabilité de la demande. Dans ce contexte, il doit apprécier en particulier la capacité de discernement qui constitue la condition essentielle de la capacité d'ester en justice. Pour ce faire, l'ODR peut s'inspirer de l'avis de l'autorité tutélaire, dont la tâche est bien distincte. Les buts de ces deux institutions ne sauraient se confondre. Le droit d'asile est le droit d'un État d'accorder protection et refuge à l'intérieur de ses frontières aux étrangers persécutés pour des raisons politiques, religieuses ou autres, afin de les soustraire à l'emprise d'une puissance étrangère. Quant aux mesures de protection de l'enfant du droit civil suisse, elles ont pour but d'écarter tout danger pour le bien de l'enfant étranger durant son séjour dans notre pays. L'ODR ne saurait intervenir dans la manière d'appliquer les dispositions de droit civil en matière de protection de l'enfant.

De même, l'autorité tutélaire ne saurait entraver le bon déroulement d'une procédure d'asile. Ainsi, la consultation de l'autorité tutélaire constitue l'une des mesures envisageables pour apprécier la capacité de discernement d'un requérant mineur. La possibilité de faire appel à d'autres tiers dans ce contexte est également tout à fait concevable. L'ODR n'est pas lié par le contenu de tels avis. Il ne saurait toutefois s'en écarter sans motifs concluants, au même titre que l'appréciation d'une expertise médicale.

3. Tant pour des raisons d'ordre humain que pour des motifs de procédure, il convient d'entendre les requérants mineurs non accompagnés le plus tôt possible. L'écoulement du temps en cours de procédure peut d'ailleurs avoir de sérieuses répercussions sur la mémoire du mineur et l'exposer à de graves difficultés s'agissant de rendre ses déclarations vraisemblables (art. 12a LA). L'un des soucis majeurs de l'ODR est de tout mettre en oeuvre afin que le mineur soit en mesure de satisfaire aux exigences légales en matière de vraisemblance.

4. La Suisse n'a pas encore ratifié la Convention de 1989 relative aux droits de l'enfant. Cependant, la législation actuelle ainsi que les mesures prévues dans la circulaire du 15 février 1995 sont conformes au devoir de l'État d'assister et de protéger l'enfant qui cherche à obtenir le statut de réfugié ou qui est considéré comme réfugié - devoir figurant à l'article 22 de la Convention -. Elles prennent également en compte l'intérêt supérieur de l'enfant énoncé de manière générale à l'article 3 de la Convention. Un traitement rapide et objectif de la demande d'asile sert les intérêts de l'enfant. Une prise de décision rapide entraîne - en cas d'issue négative de la procédure d'asile - une diminution des problèmes de réintégration dans le pays d'origine (intérêt de l'enfant à une réinsertion rapide dans son environnement familier). Un tel traitement contribue également à éviter un afflux massif de requérants mineurs non accompagnés, pour lesquels la possibilité de rester en Suisse durant une longue période constituerait l'unique motif du départ de leur pays d'origine. De plus, il convient de ne pas sous-estimer l'éventualité d'un trafic d'enfants.

Aux termes de la circulaire du 15 février 1995, l'ODR examine la question de l'encadrement du mineur dans son pays d'origine lors de l'appréciation de la question du renvoi. À cet égard, les autorités fédérales disposent, sur place, de moyens d'information adéquats, en particulier pour déterminer si le mineur non accompagné possède ou non des relations familiales. De telles informations peuvent être obtenues par le biais d'organisations non gouvernementales ou de représentations diplomatiques. Du fait de cette nouvelle pratique, les investigations destinées à rechercher des membres de la famille du mineur peuvent, le cas échéant, être entreprises plus rapidement qu'auparavant, ce qui permettra d'accroître leurs chances de succès. Une telle pratique permet donc d'assurer une meilleure protection des mineurs.

5. La circulaire du 15 février 1995 a essentiellement pour but d'attirer l'attention des autorités cantonales de police des étrangers sur les tâches spécifiques qui leur sont dévolues dans le cadre du déroulement de procédures d'asile touchant des requérants mineurs non accompagnés. Elle rappelle également le devoir d'annoncer à l'autorité compétente tout cas susceptible d'aboutir à une mise sous tutelle ou sous curatelle, ceci afin de s'assurer que la question de l'opportunité de mesures de protection en faveur des mineurs sera examinée sans retard par l'autorité tutélaire. En revanche, cette circulaire n'a pas pour objectif de réglementer le domaine de l'assistance aux requérants d'asile mineurs non accompagnés, voire la question de l'éducation et de la formation professionnelle. La réglementation de ces aspects est du ressort des cantons.

Réponse du Conseil fédéral.