Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de tout entreprendre pour que les demandeurs d'asile mineurs bénéficient eux aussi des droits de l'enfant garantis par le CCS, d'annuler la circulaire No 2 de l'ODR (sur le traitement des demandes d'asile déposées par des mineurs non accompagnés) et d'édicter de nouvelles instructions qui seront conformes au CCS et non contraires au message sur l'adhésion de la Suisse à la Convention de 1989 relative aux droits de l'enfant.

Begründung

La réponse du Conseil fédéral à mon interpellation "Requérants d'asile mineurs non accompagnés" (95.3187) doit être considérée de façon critique, notamment dans le contexte suivant :

L'accélération de la procédure applicable aux demandes d'asile déposées par des mineurs non accompagnés ne répond aux besoins des personnes concernées que si les mesures de protection nécessaires sont déjà appliquées au stade de la procédure le plus décisif, avant que l'ODR prenne une première décision. Vouloir se borner à accélérer la procédure sans ordonner les mesures d'accompagnement nécessaires pour protéger l'enfant est inacceptable. Lors de cette phase cruciale pour la décision ont lieu les auditions sur les motifs de la demande. Pendant cette période délicate, les mineurs non accompagnés sont souvent fortement marqués pas les événements qui les ont obligés à fuir leur pays. Ils sont livrés à eux-mêmes, séparés de leur entourage et plongés dans une culture étrangère, et ils ne parlent ou ne comprennent en général aucune de nos langues nationales. C'est pourquoi il convient d'ordonner les mesures de protection nécessaires dès l'attribution des mineurs aux cantons. Cette façon de procéder s'impose aussi sous l'angle de l'égalité de traitement, puisque les mesures de protection des enfants ont notamment pour but de mettre les mineurs sur un pied d'égalité avec les adultes pour ce qui est de la procédure. En cas de conflit d'intérêts entre la protection des mineurs et l'accélération de la procédure, c'est la protection des mineurs qui doit l'emporter dans tous les cas.

Le Code civil prévoit expressément que, dans le cadre des mesures visant à protéger les enfants, il convient d'assigner un représentant légal aux mineurs non accompagnés. La circulaire de l'ODR se satisfait par contre du principe selon lequel des mineurs non accompagnés peuvent être interrogés seuls, en présence d'un représentant légal désigné, le cas échéant - les autorités n'étant pas tenues, pour la poursuite de la procédure, d'attendre que l'autorité tutélaire ait pris une décision à ce sujet - ou en présence d'un représentant qu'ils ont eux-mêmes choisi.

Les mineurs non accompagnés, qui ne savent pas nos langues nationales et qui sont dépourvus de moyens financiers sont, en raison de leur jeune âge, nécessairement désavantagés par rapport aux adultes. Ainsi, il est sans aucun doute extrêmement difficile pour eux de porter devant la Commission suisse de recours en matière d'asile une décision négative de l'ODR. Il est établi que, dans certains cas, les autorités cantonales n'ont nommé ni tuteur ni curateur à ce stade et que l'ODR n'a nullement tenu compte de l'âge dans sa décision quant à l'opportunité, ce qui est pourtant contraire à sa circulaire ; une contestation devient alors impossible de facto, faute de conseil juridique officiel.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. notamment ATF 119 Ia 264 ss), le droit à une assistance juridique découlant de l'article 4 de la Constitution fédérale s'applique tant à la procédure de recours administrative qu'à la procédure administrative non contentieuse. Dans le cas des mineurs non accompagnés, qui sont presque toujours dans le besoin et qui ne peuvent pas recourir aux services d'un représentant de leur choix, l'office doit désigner un tuteur officiel, et cela d'autant plus lorsque les autorités cantonales n'ont pas encore donné suite, avant l'audition, à leur obligation de nommer un tuteur ou un curateur. La circulaire doit être modifiée dans ce sens.

Ainsi que je l'ai suffisamment expliqué, l'accélération de la procédure ne constitue qu'un élément des mesures d'accompagnement qui doivent être appliquées lors des auditions de mineurs non accompagnés. Pour des raisons humanitaires, il convient d'exiger qu'une assistance juridique soit fournie à ces personnes. Afin que l'accélération de la procédure n'ait pas d'effets contraires, il faut y renoncer, dans l'intérêt de l'enfant, tant qu'on n'ordonne pas en même temps les mesures de protection prévues par la loi.

Le message du Conseil fédéral sur l'adhésion de la Suisse à la Convention de 1989 relative aux droits de l'enfant précise : "Le canton compétent auquel l'enfant a été attribué doit en outre prendre les mesures de tutelle nécessaires. Un requérant d'asile mineur non accompagné devrait en règle générale être pourvu d'un tuteur au sens de l'article 368 CC, dans la mesure où ses parents absents ne peuvent exercer correctement leur autorité parentale. Un problème se pose cependant en l'absence de possibilité d'entendre également les parents. Dans certains cas, le mineur non accompagné sera simplement pourvu d'un curateur, en application de l'art. 308, al. 2, CC. Il est décidé de manière prioritaire sur les demandes d'asile déposées par des mineurs."

En l'occurrence, le Conseil fédéral a établi un lien beaucoup plus étroit entre la procédure d'asile et les mesures tutélaires que ne le font la circulaire de l'ODR ou la réponse du Conseil fédéral à mon interpellation. La volonté de traiter en priorité les demandes d'asile déposées par des mineurs présupposait l'application des mesures tutélaires nécessaires. Si les autorités cantonales négligent de les ordonner tout en accélérant la procédure, elles désavantagent le mineur non accompagné par rapport à un demandeur d'asile adulte, puisque les mesures légales de protection de l'enfant ont pour but de compenser les inconvénients dus à l'âge. Il est donc souhaitable que la priorité absolue leur soit accordée. Ce n'est que lorsqu'elles ont été prises qu'une accélération de la procédure est justifiée et qu'elle est dans l'intérêt de l'enfant.

Dans la pratique, le problème majeur est que les autorités tutélaires omettent d'ordonner les mesures de protection nécessaires. Malgré la loi, il est rare qu'elles remplissent leurs obligations à cet égard. Depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle circulaire, cette situation inacceptable n'a pas évolué. Au contraire, ce document sert de prétexte pour renoncer aux mesures de protection dans le cas des demandes d'asile déposées par des mineurs non accompagnés.

En vertu des faits invoqués (notamment pour ce qui est de leurs incidences sur l'exécution par les cantons), l'ODR doit retirer sa 2e circulaire concernant le traitement des demandes d'asile déposées par des mineurs non accompagnés et la corriger de manière à ce que les instructions données se fondent sur l'article 368 CC et répondent non seulement aux besoins de protection des enfants de réfugiés, mais aussi à ceux des "enfants réfugiés" au sens de la Convention sur les droits de l'enfant (cf. notamment art. 22, al. 2).

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral se réfère à sa réponse du 31 mai 1995 sur la même question concernant l'interpellation Bäumlin (95.3187 ; 2e lettre circulaire de l'ODR sur le traitement des demandes d'asile déposées par des mineurs non accompagnés) et y ajoute les remarques suivantes :

1 .Le Conseil fédéral constate que l'exécution des mesures prévues aux articles 368 et suivants CC est l'affaire des cantons et des communes et que l'ODR n'a aucun pouvoir de contrôle en l'espèce. Par sa lettre circulaire du 15 février 1995, l'ODR a cependant attiré l'attention des offices cantonaux compétents sur la situation particulière des requérants d'asile mineurs non accompagnés et sur les tâches qui leur incombent dans ce contexte. De la sorte, il devrait être possible de coordonner les mesures à prendre durant la procédure pour préserver le mieux possible les intérêts des mineurs non accompagnés.

2.Dans le cadre de la procédure d'asile, l'audition a pour but d'établir les faits déterminants sur la base desquels sera prise la décision. Seul le requérant d'asile connaît ces faits et lui seul peut exposer les raisons de sa fuite aux autorités. Un requérant d'asile mineur, non accompagné et capable de discernement est en mesure de le faire sans avoir besoin pour cela d'un représentant légal. En outre, il faut signaler que chaque audition a lieu en présence d'un représentant d'une oeuvre d'entraide, observateur indépendant et garant d'une procédure équitable. Cette règle assure un respect optimal de l'intérêt bien compris de l'enfant. Ainsi, une audition sur les motifs d'asile peut avoir licitement lieu si le canton n'a pas (encore) ordonné de mesures de protection des mineurs au sens de l'article 368 ss. CC. Si l'exécution d'une audition dépendait de la désignation par le canton d'un représentant légal, la durée de la procédure d'asile serait obligatoirement prolongée. Or, un tel retard dans la prise de décision ne serait pas dans l'intérêt de l'enfant, comme le Conseil fédéral l'a précisé dans sa réponse du 31 mai 1995 à l'interpellation de Madame Bäumlin, Conseillère nationale, sur cette même question. La situation se présente différemment lors de la notification de la décision d'asile. Là, il est effectivement nécessaire qu'un requérant d'asile mineur non accompagné soit représenté car, même s'il est capable de discernement, il ne sera guère en mesure de se rendre compte de la portée des droits et obligations découlant de ladite décision. Dans ces circonstances, les autorités cantonales sont tenues de veiller à ce qu'une mesure appropriée au sens du CC soit prise, afin de pouvoir procéder, dans un tel cas, à la notification de la décision conformément au droit. Cette réglementation répond aussi bien aux recommandations du HCR concernant les requérants d'asile mineurs non accompagnés qu'à la décision prise les 20 et 21 juin 1995 par le ,Conseil justice et affaires intérieures" de l'UE, au sujet des garanties minimales en matière de procédure d'asile.

3.La PA ne prévoit en principe l'assistance judiciaire gratuite que pour les questions relevant du droit administratif. Il n'existe pas de droit à une assistance judiciaire gratuite simplement du fait que le requérant est un mineur non accompagné. Au contraire, pour qu'une personne puisse faire valoir ce droit, il faut que les critères définis dans la jurisprudence y relative soient remplis, à savoir l'indigence, la nécessité objective et le fait que les conclusions de la procédure ne paraissent pas d'emblée vouées à l'échec.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.