Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de présenter un rapport aux Chambres et de leur soumettre des propositions destinées à décharger le Tribunal fédéral de suffisamment de recours liés au droit des étrangers, recours qui seront traités par la "Commission suisse de recours en matière d'asile" qu'il s'agira alors de rebaptiser.

Begründung

Le Tribunal fédéral est surchargé de travail. Or, il faudra attendre encore des années avant que les dispositions réorganisant compétences et voies de droit n'entrent en vigueur. Il est donc indispensable de prendre des mesures immédiates, d'autant plus que ledit Tribunal se verra confier de nouvelles tâches au cours des années à venir.

La commission suisse de recours en matière d'asile, qui statue en dernier ressort sur les recours formés contre les décisions de l'Office fédéral des réfugiés (refus de l'asile et renvois), a été instituée par un arrêté fédéral urgent daté du 22.06.1990. Ce tribunal administratif spécial, dont l'effectif est de 28 juges, est opérationnel depuis le 01.04.1992. On envisage d'en réduire la dotation, vu que le nombre de demandes d'asile - et donc de recours - est en nette diminution.

Dans ces conditions, on peut se demander s'il ne faut pas confier à ladite commission le soin de trancher d'autres questions, portant par exemple sur l'art. 13, let. f, de l'ordonnance limitant le nombre des étrangers ou sur la procédure résultant de l'application de l'article 17 de la loi sur l'asile ou de la loi sur les mesures de contrainte envers les étrangers, ce qui déchargerait du même coup le Tribunal fédéral et maintiendrait en poste des juges compétents. Il faudrait, bien évidemment, maintenir la légalité constitutionnelle de la procédure, la compétence du Tribunal fédéral pouvant se limiter aux questions de principe.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

1.Compétence du Tribunal fédéral selon le droit actuel

La compétence du Tribunal fédéral dans le domaine du droit des étrangers et du droit d'asile est aujourd'hui déjà très limitée. Aux termes de l'art. 100, let. b, de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ, RS 173.110), le recours de droit administratif n'est pas recevable contre le refus, la restriction et l'interdiction d'entrée (ch. 1), les décisions sur l'octroi ou le refus de l'asile (ch. 2), l'octroi ou le refus d'autorisations auxquelles le droit fédéral ne confère pas un droit (ch. 3), l'expulsion en vertu de l'article 70 de la constitution fédérale et le renvoi (ch. 4), ainsi que les décisions concernant l'admission provisoire des étrangers (ch. 5). Contre la décision d'une autorité cantonale refusant une autorisation de police des étrangers à laquelle la loi ne reconnaît pas un droit, c'est donc par la voie du recours de droit public que le Tribunal fédéral peut en principe être saisi. L'étranger ne se voit toutefois reconnaître la qualité pour agir pratiquement que dans les cas où il invoque la violation de garanties de procédure.

Sur la base de la clause générale de l'article 97 OJ, le recours de droit administratif est recevable notamment dans les cas suivants :

a.l'octroi ou le refus d'autorisations auxquelles le droit fédéral (ou un traité) confère un droit (en particulier : art. 7 et 17 LSEE [RS 142.201, art. 8 CEDH [RS 0. 10 1 ]),

b.les décisions sur la mise en détention de phase préparatoire ou en vue du refoulement ainsi que sur le maintien ou la prolongation de celle-ci (art. 13a à 13c LSEE, RO 1995 146),

c.l'interdiction de quitter un territoire assigné ou de pénétrer dans une région déterminée (art. 13e LSEE),

d. les décisions relatives à l'assujettissement d'un étranger à l'ordonnance limitant le nombre des étrangers (en particulier selon l'art. 13 let. f et h OLE, RS 823.21).

Là où l'exécution du droit fédéral incombe aux cantons (let. b et c ainsi que, partiellement, let. a), le contrôle du Tribunal fédéral ne porte que sur la légalité, à l'exclusion des constatations de fait. Cette règle sera d'application générale dès le 15 février 1997, échéance du délai transitoire accordé aux cantons pour instituer des autorités judiciaires statuant en dernière instance cantonale (art. 98a, 105 al. 2 OJ).

2. Limitations (supplémentaires) de la compétence du Tribunal fédéral ?

La surcharge du Tribunal fédéral est un problème fondamental, dont la solution ne saurait être trouvée dans une simple extension du catalogue d'exceptions à l'ouverture du recours de droit administratif (art. 99 à 101 OJ) par l'ajout de quelques cas d'exclusion. Une décharge effective pourrait être obtenue en rendant généralement plus difficile l'accès au Tribunal fédéral (cf. Projet de Constitution 1995 du DFJP, Réforme de la justice, art. 164 al. 2, cf. aussi Rapport intermédiaire de la commission d'experts pour la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, Berne 1995, p. 57). C'est à cet objectif que s'attache présentement la commission d'experts chargée de la révision totale de l'organisation judiciaire, dont l'une des priorités est de concevoir une nouvelle réglementation de l'accès au Tribunal fédéral qui soit juridiquement et politiquement satisfaisante. Traiter séparément le domaine du droit des étrangers n'aurait guère de sens. Qui plus est, il n'est pas possible de distinguer, parmi les cas susceptibles de recours mentionnés plus haut (ch. 1, let. a à c, pour la let.- d, cf. ch. 3 ci-après), l'une ou l'autre catégorie que l'on pourrait soustraire sans plus ample examen à la compétence du Tribunal fédéral au motif qu'elle serait manifestement dénuée d'importance de principe.

3. Recours contre les décisions d'assujettissement selon l'article 13 de l'ordonnance limitant le nombre des étrangers

La révision totale de la loi sur l'asile (RS 142.3 1) qui est en cours prévoit la suppression de la possibilité de délivrer une autorisation de séjour à un requérant avant la clôture définitive de la procédure d'asile (art. 17 al. 2 de la loi sur l'asile en relation avec art. 13 let f OLE) et son remplacement par un élargissement de l'admission provisoire dans les cas de détresse personnelle. Selon les dispositions transitoires du projet de loi, les procédures de l'actuel art. 17, al. 2, pendantes au moment de l'entrée en vigueur du nouveau droit deviendraient sans objet. Il n'y a pas de recours de droit administratif au Tribunal fédéral contre la décision relative à l'admission provisoire (art. 100 let. b ch. 5 OJ).

La modification de l'art. 28, al. 1, er OLE, entrée en vigueur le 1 er janvier 1995 (RO 1994 23 10), doit entraîner elle aussi une décharge du Tribunal fédéral. Selon la nouvelle teneur de cette disposition, la transformation d'une autorisation saisonnière en autorisation à l'année n'est plus possible pour les ressortissants de l'exYougoslavie. Il en résultera une sensible diminution du nombre des recours contre des décisions d'assujettissement fondées sur l'art. 13, let. h, OLE.

4. Élargissement de la compétence de la Commission de recours en matière d'asile tendant à en faire une autorité judiciaire inférieure du Tribunal fédéral

La question de savoir si et dans quelle mesure une juridiction inférieure au Tribunal fédéral doit pouvoir, à l'avenir, statuer définitivement en matière de droit des étrangers doit être examinée dans le cadre de la révision totale de l'OJ (cf ch. 2 ci-dessus). Cela étant, on pourrait concevoir d'instituer, sans attendre cette révision, une commission fédérale de recours en tant qu'autorité judiciaire inférieure du Tribunal fédéral, laquelle statuerait - mais pas définitivement - sur les recours contre des décisions d'offices fédéraux en matière de police des étrangers lorsque la voie du recours de droit administratif est ouverte. Le Tribunal fédéral serait alors libéré, dans ces cas également, du contrôle des constatations de fait (art. 105 al. 2 OJ). Dans son rapport intermédiaire (p. 18 et 57), la commission d'experts pour la révision totale de l'organisation judiciaire propose expressément que les recours contre les décisions d'autorités administratives de la Confédération soient tranchés par une autorité judiciaire, avant que de pouvoir être éventuellement adressés au Tribunal fédéral.

Le Conseil fédéral est prêt à examiner cette solution à l'occasion d'une prochaine révision de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE). Cependant, il ne faut pas surestimer la décharge qui pourrait en résulter pour le Tribunal fédéral. En effet, la majeure partie des procédures qui se déroulent aujourd'hui devant cette instance est le fait de recours contre des décisions cantonales ou alors disparaîtra à la suite des modifications législatives mentionnées sous chiffre 3. Quant à savoir si la commission de recours en matière d'asile doit devenir une commission de recours en matière de droit des étrangers et d'asile, ou s'il ne conviendrait pas plutôt d'attribuer le contentieux en matière de police des étrangers à une autre autorité judiciaire de la Confédération, ce sont là des questions qu'il y aura également lieu d'examiner.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.