Wortlaut

Avec une réserve monétaire que l'on peut estimer à quelque 50 milliards de francs et dont le propriétaire est le peuple suisse, la Banque Nationale Suisse (BNS) gère l'essentiel de la fortune collective suisse qui n'est pas immobilisée à très long terme et qui est de ce fait mobilisable à court terme.

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux cinq questions suivantes :

1. Est-ce que la loi sur la Banque nationale (LBN), qui porte encore beaucoup de traces remontant à l'origine de la fondation de l'Institut d'émission (1907), est toujours adaptée aux circonstances actuelles, notamment en matière de constitution et de gestion des réserves monétaires ?'

2. Dans le même ordre d'idées, le Conseil fédéral juge-t-il encore adéquat qu'il y ait, dans les réserves monétaires, une si forte proportion d'or, qui dépasse très largement les exigences légales, ceci à une époque où beaucoup de banques centrales de pays à balance des paiements excédentaires ou équilibrées semblent vendre de l'or au profit d'avoirs plus rémunérateurs ?

3. Le Conseil fédéral n'estime-t-il pas que l'accumulation de réserves monétaires par la BNS (notamment sous forme d'or) est aujourd'hui disproportionnée par rapport aux besoins réels liés à la couverture de l'émission de monnaie fiduciaire légale ? Une réduction de ces avoirs largement improductifs ne pourrait-elle pas être envisagée, notamment en vue du financement direct ou indirect de travaux d'infrastructures productifs, tels les NLFA ?

4. L'article 14 chiffre 3 LBN, qui empêche cette dernière de procéder à des placements en monnaies étrangères à un terme dépassant douze mois, n'est-il pas source de graves inconvénients en matière de gestion avertie des réserves monétaires détenues en devises et ne devrait-il pas être révisé en priorité ?

5. Les importantes pertes de changes enregistrées durant les exercices 1994/95 (plus de 6 milliards de francs suisses) n'incitent-elles pas le Conseil fédéral à diagnostiquer un surinvestissement en dollars des États-Unis, et comment explique-t-il que des banques commerciales et des opérateurs de cartes de crédit qui maintiennent également de très importants avoirs en dollars, échappent à de telles pertes ou réalisent au contraire, en escomptant les mouvements de changes, de substantiels profits ?

Begründung

Pour échapper à une réponse standard en langue de bois, l'interpellateur prie l'administration et la BNS de se référer, pour rédiger leur réponse, au récent travail du professeur Thomas von Ungern, de l'Université de Lausanne ("The Swiss National Bank and Seigniorage", qui peut être obtenu aux HEC).

Von Ungern arrive entre autres à la conclusion que la BNS aurait pu gagner en dix ans environ 6 milliards de francs en plaçant à long terme ses réserves en deutschemarks et en francs suisses plutôt qu'en dollars des États-Unis.

Il est vrai que la loi actuelle restreint sévèrement de tels placements et qu'elle empêche la BNS de gérer ses réserves à la manière d'institutions prouvées telles les grandes banques. Vu les montants en jeu, l'on se doit d'évaluer les aspects anachroniques de cette loi.

Il est aussi loisible de se demander pourquoi la BNS stocke 259 tonnes d'or, alors qu'au prix du marché actuel, même compte tenu d'une confortable marge de sécurité, 100 tonnes suffiraient largement pour respecter les exigences légales. Ce surinvestissement en or improductif entraîne une perte de rendement supérieure à 1 milliard de francs pas an.

S'ajoute à ces considérations internes le fait que des banques centrales d'économies émergentes (telle la Malaisie) spéculent désormais sur le franc suisse, ce qui porte préjudice à nos intérêts nationaux.

Par cette interpellation, son auteur espère susciter un débat qui est devenu indispensable devant les profondes mutations intervenues dans le contexte économique, financier et monétaire mondial. Ce débat est aussi indispensable en raison de l'état catastrophique des finances publiques.

La philosophie dont s'inspire l'interpellateur peut se résumer de la manière suivante : notre politique en matière de réserves monétaires est trop mercantiliste. Le franc suisse est et restera fort tant que nos finances seront relativement meilleures que celles du reste du monde et que notre économie restera compétitive. Le pécule formé de notre réserve monétaire, aussi imposant qu'il soit, est dans ce contexte relativement éphémère. Il importe donc de mettre une partie de cette réserve au service du financement d'investissements publics susceptibles d'augmenter la puissance de l'économie suisse, et ceci dans la durée. C'est pour cette raison que l'interpellateur estime le moment venu de réorienter la politique de constitution et de gestion de la réserve monétaire.

Stellungnahme des Bundesrates

Un groupe de travail commun institué par l'Administration fédérale des finances et la Banque nationale suisse (BNS) s'est penché sur la politique de placement de la BNS. Comme des réponses plus détaillées aux questions posées dépasseraient le cadre de la présente intervention, l'auteur de l'interpellation est renvoyé au rapport dudit groupe de travail (rapport du groupe de travail "Politique de placement et distribution des bénéfices de la BNS", Zurich et Berne, 18 novembre 1996).

1./4. De fait, la loi sur la Banque nationale (LBN) limite inutilement les possibilités de placement de la BNS. La révision de la LBN entreprise en ce moment tient compte de cette situation. Grâce à cette révision, la BNS pourrait, en matière de placement des réserves de devises, opérer de manière plus souple et mettre à profit les innovations apparaissant sur les marchés financiers. Elle serait ainsi en mesure d'améliorer la rentabilité de ses placements. Il est toutefois tenu compte du fait que la BNS ne peut pas gérer ses réserves de devises comme une banque commerciale, en se limitant à des critères de rendement et de risque. Elle doit veiller à ce que ces réserves soient liquides afin de pouvoir les utiliser efficacement pour gérer la masse monétaire et pour intervenir sur le marché des changes. Du point de vue monétaire, une durée moyenne des placements de deux à trois ans serait suffisante. Actuellement, la LBN limite cependant cette durée à une année. La suppression de la limitation de la durée des placements négociables permettrait d'accroître nettement le rendement des réserves de devises, étant donné que les placements à long terme sont en moyenne pluriannuelle plus rémunérateurs que ceux à court terme. Des durées plus longues facilitent en outre la diversification des réserves de devises selon les monnaies. L'utilisation des produits dérivés dans le but de gérer les risques de marché pesant sur les réserves de devises ainsi qu'une gestion active des réserves d'or, au moyen d'opérations de pension, contribueraient à améliorer les rendements. Les adaptations proposées au niveau des opérations de la BNS (art. 14 LBN) devraient permettre à l'institut d'émission de dégager quelque 400 millions de francs de revenus supplémentaires par année. Afin que la Confédération et les cantons puissent profiter aussi rapidement que possible de ces rendements supérieurs, cette première révision de la LBN qui, outre la modification de l'article 14 LBN, adapte également aux nouvelles conditions les dispositions de l'article 19 LBN relatives à la couverture, par de l'or et par des avoirs à court terme, des billets de banque émis et exempte la BNS de l'impôt fédéral direct, s'appuie sur la constitution actuelle. Le message concernant ces modifications sera terminé pour la session de printemps 1997 et pourra être examiné par le Conseil qui traitera l'affaire en priorité lors de la session spéciale de fin avril.

2./3. La constitution (art. 38 et 39) et la loi définissent strictement la manière dont la BNS doit gérer ses réserves d'or. Il existe cependant une fracture importante entre le régime monétaire légal et ce qui est réellement appliqué. Nul ne conteste donc la nécessité de réformer les dispositions constitutionnelles relatives à la monnaie et de séparer, sur le plan juridique, le franc et l'or. Une sous-commission de la CER-N, qui se fonde sur l'initiative parlementaire CER-N intitulée "Constitution fédérale. Révision des articles concernant la politique monétaire", prépare en ce moment un projet d'articles constitutionnels sur la monnaie qui devrait être terminé avant la session d'été 1997. Parallèlement, un groupe de travail formé de représentants du DFF et de la BNS commence à adapter la LBN et la loi fédérale sur la monnaie aux nouvelles dispositions constitutionnelles. Ces travaux seront l'occasion d'aborder différentes questions de principe telles que la suppression de la couverture-or ou le niveau optimal et la composition des réserves de devises de la BNS.

Indépendamment de ces questions, on peut se demander s'il est judicieux de se défaire des stocks d'or de la BNS, prévus comme réserves de secours, pour un projet d'infrastructure tel que les NLFA. Une telle démarche équivaudrait à dilapider le patrimoine national et pourrait saper la gestion rigoureuse des dépenses dont on a un urgent besoin pour mettre un terme aux déficits structurels. On ne voit pas non plus pourquoi les réserves d'or de la BNS devraient précisément servir à financer les NLFA et on peut dès lors craindre que d'autres projets de financement grâce à l'or de la BNS voient le jour. À cela s'ajoute que le marché international de l'or étant relativement restreint, les ventes auxquelles il faudrait procéder pour financer les NLFA feraient chuter le prix de l'or. L'exemple des ventes d'or opérées récemment par la banque centrale des Pays-Bas dans l'optique de l'Union monétaire a clairement montré la sensibilité du prix de l'or. Si les NLFA sont rentables, le trafic doit être davantage transféré de la route au rail. En finançant les NLFA avec nos réserves d'or, on supprimerait en outre l'effet d'incitation que pourrait produire une hausse des droits d'entrée sur les carburants ou la taxe poids lourds.

5. En vertu de l'article 39 de la constitution, la BNS a pour tâche principale de servir en Suisse de régulateur du marché de l'argent, de faciliter les opérations de paiement et de pratiquer, dans les limites de la législation fédérale, une politique de crédit et une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays. L'obtention d'un bénéfice maximum ne figure pas au premier plan, mais peut être considéré comme un phénomène accessoire. La BNS ne peut donc pas gérer son portefeuille de devises comme une banque commerciale. Alors que celles-ci fixent la composition de leurs actifs uniquement selon des critères de rendement et de risque, la BNS remplit un mandat monétaire. La répartition par monnaie de ses réserves découle principalement de ce mandat. Ces dernières années, la BNS s'est cependant efforcée d'accroître progressivement la part du deutschemark dans ses réserves de devises. Elle a en outre converti en yen japonais une petite partie de ces réserves. Au travers de cette diversification, elle a cherché à réduire les fluctuations du produit de ses réserves de devises.

Du point de vue monétaire, une part élevée des réserves de devises de la BNS devrait à l'avenir rester libellée en dollars américains. Ce dernier demeure la principale monnaie de réserve. Les réserves de devises de la plupart des banques centrales se composent surtout de dollars. Le dollar est également la principale monnaie d'intervention. Normalement, les banques centrales achètent ou vendent leur propre monnaie contre des dollars pour intervenir sur le marché des changes étant donné que des transactions en dollars peuvent être effectuées sans solliciter l'accord des autorités monétaires américaines.

Dans son entreprise de diversification de ses réserves de devises, la BNS devra également tenir compte de la situation qui découlera de la disparition de devises importantes - telles que le deutschemark - inhérente à la création de l'Union économique et monétaire. Si l'on supprime la limitation légale de la durée des placements, il sera plus facile d'adapter la politique de placement de la BNS à une situation monétaire européenne en pleine mutation.

Des recettes supplémentaires portant sur des milliards ne seraient possibles que si la BNS cherchait à spéculer sur les fortes variations du dollar pour obtenir des gains de cours. En spéculant sur le marché des changes, la BNS risquerait toutefois d'offrir au public des pertes se chiffrant elles aussi par milliards, en lieu et place des gains escomptés.

Réponse du Conseil fédéral.