Wortlaut

De très nombreux articles de presse parus ces derniers jours font état de crise, de dissensions et de conflits au sein de la CRA (Commission suisse de recours en matière d'asile). Je prie le Conseil fédéral de bien vouloir répondre aux questions suivantes :

1. Rapport sur "Le Reengineering dans l'administration fédérale".

a. Dans le document précité, la direction de la CRA semble regretter "que la mise en oeuvre concrète des principes de reengineering dans l'administration se heurte à une inertie considérable trouvant son origine dans le principe de la légalité selon lequel toute décision administrative doit se fonder sur une base légale".

Le titre "Reengineering dans l'administration fédérale" permet apparemment de conclure que ledit rapport a été confectionné avec l'appui de plusieurs offices et/ou départements fédéraux. Est-ce véritablement le cas et si oui, le Conseil fédéral partage-t-il de telles conceptions de l'activité judiciaire ?

b. Quel est le montant des sommes déboursées par la CRA en faveur de la société de consultants Innotech ?

2. Traduction des 200 décisions des chambres de recours suisses alémaniques

a. Quel a été la somme totale versée par la CRA en vue d'assurer les traductions susmentionnées ?

b. Quelle est le nom de l'entreprise de traduction mandatée par la CRA ?

c. Le choix de cette société de traduction a-t-il été précédé d'une soumission publique ?

d. La qualité des traductions effectuées a-t-elle fait l'objet d'une évaluation par une instance indépendante ? Si oui, quels en ont été les résultats ?

e. Pour quelle raison la direction de la CRA a-t-elle préféré l'engagement de traducteurs plutôt que celui de juristes francophones supplémentaires alors même que la Suisse romande se trouve durement frappée par le chômage ?

f. L'administration fédérale envisage-t-elle à l'avenir de supprimer les postes de collaborateurs romands en recourant systématiquement aux services d'entreprises de traduction ?

3. Décisions à trois juges

Depuis un certain temps déjà, les décisions à trois juges des chambres francophones de la CRA laissent entrevoir que les groupes de juges adoptant de telles décisions sont composés d'une majorité de deux juges alémaniques.

a. Au vu de ce qui précède, nous prions le Conseil fédéral d'indiquer si l'ensemble des décisions à trois juges des chambres romandes impliquent obligatoirement la présence de deux juges alémaniques lors de la prise de telles décisions par les chambres francophones ;

b. En cas de réponse affirmative à la question ci-dessus, n'y aurait-il pas lieu pour le Conseil fédéral de corriger une telle situation en augmentant par exemple les effectifs des juges francophones de la CRA ?

4. Plans de réorganisation de la CRA

a. La direction de la CRA peut-elle expliquer par quelles méthodes les juristes de la commission vont-ils doubler à court terme leur taux actuel de Ô,4 décision par jour de travail ? Le Conseil fédéral estime-t-il que les méthodes de travail des chambres de recours VI et VII doivent également être suivies par les cinq premières chambres de recours ?

b. Quel est le nombre de demandes d'asile annuelles (25 000, 30 000 ?) et de recours auprès de la commission escompté par la direction de la CRA et le Conseil fédéral pour les prochaines années, et sur quelles bases se fondent de telles prévisions ?

5. Projets de révision de la constitution et de réforme de l'organisation de l'administration.

a. La restriction des voies d'accès au Tribunal fédéral prévue par le projet de modification de la Constitution fédérale implique nécessairement la création d'un certain nombre de commissions fédérales de recours supplémentaires aptes à prendre en charge une partie des recours présentement interjetés auprès du Tribunal fédéral. Le Conseil fédéral est-il déjà en mesure de donner quelques indications sur les structures de ces futures commissions : de telles instances comporteront-elles la même organisation et les mêmes principes de gestion que ceux existant à l'intérieur de la CRA ?

b. Les méthodes du "New public management" actuellement testées sur la CRA seront-elles appliquées de la même manière dans tous les autres secteurs de l'administration fédérale en cas d'acceptation par le peuple du projet de loi portant sur la réforme de l'administration fédérale ? En cas de réponse positive à cette question, les forces de progrès que nous représentons s'opposeront vigoureusement au dépeçage de la justice et du service public prôné par les tenants de l'ultralibéralisme et de "la pensée unique".

6. Questions complémentaires

a. Quels sont les effectifs actuels de l'ODR et de la CRA exprimés en postes et non pas en nombre de collaborateurs ? Concernant la CRA, je demande au Conseil fédéral d'indiquer le nombre de postes pour chacune des catégories suivantes de personnel, réparties en fonction de leur langue maternelle officielle :

- les juges ;

- les secrétaires-juristes ;

- les autres catégories du personnel.

b. Les requérants d'asile habitant la Suisse romande (et la partie francophone d'un canton bilingue) ont-ils l'assurance, conformément au principe constitutionnel de la territorialité des langues, de recevoir à l'avenir et dans tous les cas, une décision de l'ODR notifiée et intégralement rédigée dans la langue française ?

c. L'application de l'article 24 OCRA risque-t-elle d'entraîner l'attribution à des magistrats germanophones de recours interjetés en français contre des décisions de l'ODR elle-même notifiées en langue française ?

Stellungnahme des Bundesrates

1a. Le rapport "Processus de changement à la Commission suisse de recours en matière d'asile", paru en juillet 1995 sous le titre principal "Reengineering dans l'administration fédérale", rend compte des expériences faites lors de la réorganisation du Service des recours du DFJP, respectivement de la mise sur pied de la Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA) et il en évalue les résultats. La seule chose qui y soit dite (p. 31) quant au principe de la légalité, c'est que celui-ci pourrait rendre plus difficiles les tentatives d'augmenter l'efficacité de l'administration publique. Il y est aussi indiqué que, dans le secteur privé, qui ne connaît pas de telles restrictions à ses activités, les processus de changement peuvent être mis en oeuvre plus vite et plus simplement. Cette seule raison suffit déjà à imposer la plus grande prudence dans toute comparaison entre les secteurs privé et public. Il ne faut toutefois pas oublier que l'amélioration et la simplification des procédures ainsi que la garantie d'une administration étatique efficace comptent parmi les objectifs essentiels d'un État de droit. Par ailleurs, il va de soi que le principe de la légalité qui régit l'activité administrative - plus ou moins fortement selon les domaines - doit être respecté. On ne saurait mettre en doute le fait que la CRA soit attachée à ce principe, sans restriction aucune.

Le rapport en question expose uniquement le point de vue de ses auteurs.

1b. Lors de la création de la CRA, une organisation du projet avait été mise sur pied, avec la collaboration d'un conseiller de l'entreprise Innotech Consulting AG. Ladite brochure tient lieu de rapport final et de compte rendu, émanant des responsables du projet. Pour la préparation de ce rapport, l'entreprise consultante a reçu un montant de 4500 francs environ.

2. La CRA avait prévu, à titre d'essai, de transférer aux chambres alémaniques 200 dossiers de langue française, prêts pour décision (projet intitulé "Essai 200"). La page de garde et le dispositif devaient être rédigés en français, alors que l'état de fait et les considérants de droit l'auraient été en allemand. Les recourants qui n'auraient pas été en mesure de prendre connaissance de l'exposé des motifs auraient pu en demander une traduction, aux frais de la Confédération. Suite à des réticences de politique linguistique (interventions parlementaires des conseillers nationaux Leuba et de Dardel), la CRA a décidé de modifier son projet dans le sens que les décisions, préalablement traduites, devaient être notifiées en français.

Le projet a été entre-temps clôturé et évalué ; il ne sera pas poursuivi.

2a. Les frais de traduction inhérents au projet "Essai 200" ont été d'environ 47 000 francs.

2b. Des mandats de traduction ont été confiés à six bureaux de traduction différents.

2c. On a choisi et mandaté des bureaux de traduction ayant déjà effectué des travaux pour l'administration fédérale (art. 7 de l'ordonnance sur la traduction au sein de l'administration générale de la Confédération) et qui disposaient à court temps des moyens nécessaires. Il n'a pas été procédé par voie de soumission publique. La loi fédérale sur les marchés publics (art. 6 al. 1er let. b) n'est applicable aux services que si la valeur estimée du marché public à adjuger atteint le seuil de 263 000 francs (sans la TVA).

2d. La qualité des traductions effectuées n'a pas fait l'objet d'un contrôle par une instance indépendante. Toutefois, conformément au projet "Essai 200", toutes les traductions de décisions de la CRA ont été soumises de manière interne à un contrôle de qualité (sous l'angle de la traduction). Au début, la qualité laissait parfois à désirer dans certains cas. On a, dans l'intervalle, remédié à ces insuffisances, si bien que la qualité des traductions a répondu par la suite entièrement aux exigences fixées.

2e. Le projet "Essai 200" constituait une mesure à court terme devant permettre une diminution du nombre des dossiers en suspens dans les chambres latines. Le recrutement de personnel supplémentaire n'entrait pas en ligne de compte, cette mesure ne permettant d'atteindre le résultat désiré en raison du temps de mise au courant assez long pour les nouveaux collaborateurs.

2f. Le projet "Essai 200" était une mesure exceptionnelle destiné à surmonter une situation particulière. Une reprise systématique de ce procédé dans l'administration fédérale ne saurait donc entrer en ligne de compte. De plus, comme mentionné ci-dessus (cf. pt. 2), ledit projet ne sera pas poursuivi.

3a et 3b. La commission administrative de la CRA a examiné diverses mesures susceptibles de remédier à la surcharge de travail des chambres latines, due en grande partie à des raisons d'ordre structurel. Entre autres recommandations, elle a proposé que les chambres latines désignent deux juges de langue allemande afin de prendre des décisions par voie de circulation. Un tel procédé n'aurait pas pu être imposé de manière contraignante, étant donné que la compétence pour désigner les deux autres juges qui participent à la décision revient aux présidents de chambres (art. 25 al. 5 de l'ordonnance concernant la Commission suisse de recours en matière d'asile, OCRA). On attend bien évidemment que la mesure proposée soit appliquée à bon escient.

Cette recommandation découle en outre d'une proposition présentée lors d'une séance de la commission administrative à laquelle participaient tous les juges des chambres latines.

4a. Le projet de la CRA reposait sur un rendement quotidien d'un projet de décision par secrétaire-juriste. Mais l'expérience de ces dernières années a montré que cet objectif ne pouvait pas être atteint d'une manière générale. Il convient également de mentionner qu'il est difficile de fixer des objectifs de rendement quantitatifs, car ceux-ci dépendent dans une large mesure du genre de recours à traiter. Suivant le degré de difficulté des dossiers, les prestations quantitatives des diverses chambres et de la commission dans son ensemble peuvent varier considérablement. Il faut tenir compte à ce stade des anciens cas dont le traitement demande un temps considérable. Il s'ensuit que la durée de traitement des dossiers va de nouveau diminuer au fur et à mesure que ces anciens cas auront été liquidés. Il n'est pas possible de prévoir avec certitude si cette tendance aura des effets pendant l'année en cours et dans quelle mesure.

Pour 1996, la CRA s'est fixé comme objectif quantitatif de réduire le nombre des recours en suspens pour n'avoir plus qu'un fonds de roulement (= volume correspondant à 3 mois de travail). Pour attendre cet objectif, il faut augmenter le rendement individuel par jour et par secrétaire-juriste. L'objectif de rendement fixé, à savoir 0,75 projet de décision, s'entend à ce titre comme une valeur indicative qu'il convient de s'efforcer d'atteindre pour réduire le nombre de dossiers en suspens au niveau souhaité. Il s'agit donc d'un effort supplémentaire qui doit être fourni sans que l'on puisse y consacrer des ressources supplémentaires d'ordre personnel ou matériel. Toutes les collaboratrices et tous les collaborateurs doivent examiner leur façon de travailler en vue de chercher à gagner encore plus de temps. Ces exigences supplémentaires ne changent toutefois rien au fait que, dans chaque cas en particulier, le but premier de la procédure est et reste la qualité des décisions rendues, dans le sens d'une jurisprudence cohérente et conforme à la loi.

4b. L'expérience dans le domaine de l'asile a montré qu'il est impossible d'établir des pronostics sérieux quant à l'évolution à long terme du nombre de demandes d'asile. Toutes les prévisions sont fondées sur les analyses de situation du moment. Dans le cadre du potentiel stratégique des autorités en matière d'asile (SLB), décidé par le Conseil fédéral le 17 août 1994, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) s'attend à environ 17 000 demandes d'asile (personnes) par année pour 1996 et 1997. La charge de travail qui devrait en découler pour la CRA serait au maximum de 5500 recours (soit environ 9000 personnes) par an. Dès le milieu de 1997, le volume de travail devrait diminuer, suite à la liquidation des anciens cas en suspens.

5a. Le projet de réforme de la justice prévoit de généraliser les autorités judiciaires inférieures, cantonales et fédérales, notamment dans le domaine du droit administratif. C'est ainsi que, selon l'art. 164, al. 1er, let. b, du projet, le Tribunal fédéral ne devrait plus connaître, à l'avenir, que des recours contre des décisions des autorités judiciaires inférieures de la Confédération. Actuellement, plusieurs domaines du droit administratif fédéral échappent à la compétence des Commissions fédérales de recours. C'est pourquoi l'art. 165, al. 2, du projet impose à la Confédération de créer "d'autres autorités judiciaires pour connaître des recours contre des actes de l'administration fédérale".

Cependant, le projet de réforme de la constitution se borne à établir ces principes et laisse au législateur le soin de décider de l'organisation, de la procédure et des compétences de ces futures autorités judiciaires. Il pourra donc s'agir soit de commissions de recours spécialisées, soit d'un seul ou de plusieurs tribunaux administratifs fédéraux à compétence générale. En l'état actuel de ses travaux, la commission d'experts pour la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale n'a pas encore pris une position définitive sur ce point. Dans son rapport intermédiaire de mars 1995 (p. 18), elle exprime toutefois sa préférence pour un tribunal administratif fédéral centralisé, tout en laissant ouverte la possibilité de maintenir certaines commissions de recours spéciales, telle notamment celle en matière d'asile. Pour l'heure, il n'est donc pas possible de donner plus de précisions sur la structure de la juridiction administrative fédérale ni, à plus forte raison, sur l'organisation et le fonctionnement des commissions fédérales de recours qui pourraient subsister.

5b. Le Conseil fédéral souhaite améliorer la façon dont l'administration remplit ses tâches. La nouvelle science administrative montre une nette tendance vers une gestion administrative axée sur l'efficacité. Sous l'appellation "New Public Management" (NPM), on a développé des modèles qui visent clairement à organiser l'activité administrative en fonction des buts visés et, partant, en fonction des besoins du public, qui est confronté à l'administration en tant que client.

Le Conseil fédéral est persuadé que le NPM est une grande chance pour l'administration. Ce système oblige à plus d'économie et d'efficacité, entraînant de ce fait une modernisation des fonctions de l'État. C'est pourquoi, déjà dans le programme de législature 1991-1995, le Conseil fédéral s'était prononcé en faveur d'une modernisation de l'administration, s'inscrivant dans le cadre d'une vaste réforme des institutions. De même, il ressort des grandes lignes de la politique gouvernementale et du plan financier de la législature 1995-1999 que la réforme de l'administration et la gestion administrative axée sur l'efficacité sont des objectifs importants.

On peut toutefois se demander dans quelle mesure l'organisation et l'activité de la CRA sont conciliables avec le "New Public Management". Les restrictions qu'imposent les principes de l'égalité et de légitimité aux objectifs économiques sont notoirement bien plus fortes pour un tribunal administratif spécial tel que la CRA que pour un service administratif.

6a. Au 31 juillet 1996, l'ODR avait un effectif de 431,55 postes. 318,75 (73,9 %) de ceux-ci étaient occupés par des germanophones, 96 (22,2 %) par des francophones, 15,8 (3,7 %) par des italophones et 1 (0,2 %) par une personne de langue rhéto-romane.

Au 31 juillet 1996, les effectifs de la CRA se montaient à 139,2 unités. 93,1 (67 %) de langue allemande, 40,7 (29 %) de langue française et 5,4 (4 %) de langue italienne.

Dans le détail, le personnel est subdivisé comme suit :

- 27,7 postes sont occupés par les membres de la commission, dont 18,9 (68 %) par des juges de langue allemande, 7,8 (28 %) par des juges de langue française et 1 poste (4 %) par un juge de langue italienne.

- 63,2 postes reviennent aux secrétaires-juristes. 40,2 (64 %) sont de langue allemande, 21,0 (33 %) de langue française et 2 (3 %) de langue italienne.

Les 48,3 postes restants englobent le reste du personnel. 34,0 (70 %) postes sont occupés par des germanophones, 11,9 (25 %) par des francophones et 2,4 (5 %) par des italophones.

6b. Dans sa réponse du 28 février 1996 à l'interpellation de Dardel (95.3582 "Asile et respect des langues officielles minoritaires", le Conseil fédéral a mentionné que l'application par l'ODR de l'article 37 PÀ qui précise que les autorités fédérales notifient leurs décisions dans la langue officielle en laquelle les parties ont pris ou prendraient leurs conclusions, se fait dans le respect de la loi et en conformité avec la jurisprudence du Tribunal fédéral. Ainsi, l'ODR pourrait notamment être amené à traiter en allemand ou en italien les demandes des requérants qui, bien que séjournant en Suisse romande ou dans la partie francophone d'un canton bilingue, maîtrisent l'allemand ou l'italien.

6c. L'article 24 OCRA énonce la règle selon laquelle la procédure de recours se déroule dans la langue officielle en laquelle le recours est rédigé. La pratique de la CRA est conforme à cette prescription. Elle n'y déroge que dans certains cas précis, savoir ceux où le recourant a été attribué à un canton de langue allemande, quand bien même la décision attaquée avait été rendue en français ou en italien. Pour le surplus, il n'existe aucun projet visant à transférer à des chambres alémaniques des recours en français dirigés contre des décisions rendues en français.

Réponse du Conseil fédéral.