Wortlaut

La Suisse cherche à se faire une place en Europe et s'engage dans les négociations avec l'Union européenne, dans le Conseil de l'Europe et tout particulièrement dans l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), dont elle a actuellement la présidence. Le but principal est l'intégration à l'Europe et, à court terme, la conclusion d'un accord bilatéral avec l'UE, à laquelle d'ailleurs une grande partie de la population suisse est opposée. Le rejet de l'entrée à l'ONU, de l'adhésion à l'EEE et de l'institution d'un corps de casques bleus suisses doivent nous inciter à agir avec circonspection et à intensifier le dialogue.

1. Le Conseil fédéral est-il prêt à fixer ses priorités en matière de politique extérieure de manière à ce que le processus d'intégration ou le resserrement des liens avec l'UE ne soient pas menacés, voire réduits à néant par des objectifs secondaires, tels que l'adhésion au Partenariat pour la paix ?

2. Le Conseil fédéral ne pense-t-il pas que, précisément après l'issue négative de la votation sur les casques bleus, il serait nécessaire que l'adhésion au Partenariat pour la paix soit approuvée par le peuple ?

3. A-t-il lu l'étude des EPF sur la position des Suisses vis-à-vis de la coopération internationale et de la neutralité ("Internationale Kooperationsbereitschaft und Neutralität - Aussen- und sicherheitspolitische Meinungsbildung im Trend", Zurich, 1996)? Quelles conclusions tire-t-il de la remarque - faite à la page 57 de cette étude, et qui s'applique parfaitement au Partenariat pour la paix - selon laquelle des manoeuvres militaires communes, une planification commune de la défense ou une instruction commune sont inimaginables pour environ 60 % de la population ?

4. Le Corps suisse d'aide en cas de catastrophe, la Chaîne suisse de sauvetage et les bons offices sont vis-à-vis du reste du monde des marques sensibles de notre politique de paix, qui s'exprime dans les domaines de l'humanitaire, de la promotion de la paix et de la démocratie. Pourquoi le Conseil fédéral, s'il a l'intention de faire plus, ne renforce-t-il pas ces services civils ou d'autres, comme les oeuvres d'entraide ? Pourquoi songe-t-il à étendre son action traditionnelle au domaine militaire (cf. les objectifs du Partenariat pour la paix de l'OTAN)?

5. Est-il prêt à renoncer à adhérer au Partenariat pour la paix de l'OTAN au profit d'objectifs supérieurs ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le Conseil fédéral a fixé ses priorités en matière de politique étrangère dans le programme de législature 1995-1999, daté du 18 mars 1996. Dans ce programme figurent aussi bien la conclusion de négociations bilatérales avec l'UE (objectif 18) qu'une participation au "Partenariat pour la Paix" (PPP) (objectif 20, R39). D'accord avec l'auteur de l'interpellation, le Conseil fédéral pense que ces deux objectifs ne sont pas de même valeur. Le rapprochement avec l'UE représente un objectif vital et à long terme. C'est pourquoi il convient, dans la mise en oeuvre pratique, de préserver l'ordre des priorités et d'éviter que des objectifs d'importance majeure soient mis en péril par des objectifs dont l'importance est secondaire.

Quant à la matière et quant à la forme, il n'y a aucun rapport entre les négociations bilatérales avec l'UE et une participation au PPP. Dans le cas des négociations bilatérales il s'agit de conclure avec l'UE des accords de droit international qui doivent être soumis au Parlement pour ratification. Le PPP, quant à lui, porte sur la participation à un forum de coopération en matière de politique de sécurité, participation qui découle d'une déclaration d'intention politique. Il n'y a donc pas de conflit entre les deux projets quant aux objectifs visés.

2. Dans sa séance spéciale du 4 septembre 1996, le Conseil fédéral a débattu de la participation de la Suisse au "Partenariat pour la paix" (PPP). Il a chargé le DFAE et le DMF de préparer une proposition portant sur cette participation. Dans l'intervalle, et pour répondre à un voeu de la Commission de politique extérieure du Conseil national, des informations supplémentaires seront communiquées.

L'offre faite par l'OTAN sous cette forme de "Partenariat pour la Paix" est conque comme une initiative politique. Elle ne comporte aucun engagement de droit international public. Aucun parlement - ni dans les 16 États membres de l'OTAN ni dans les 27 États partenaires - n'a été saisi de ce texte pour approbation. Le PPP offre un cadre pour une coopération "à la carte" en matière de politique de sécurité et de politique militaire. Chaque État participant détermine souverainement le contenu et la portée de son engagement. Il peut à tout moment se retirer de certaines parties ou de tout le Partenariat. En outre les activités du PPP n'englobent que la formation, la planification et les exercices ; les engagements n'y sont pas prévus. Chaque État participant du PPP conserve sa liberté complète de décider dans chaque cas particulier s'il peut ou s'il veut participer à certaines opérations. Il n'y a donc pas d'analogie avec le "projet des bérets bleus", qui était clairement désigné comme devant assurer un engagement de maintien de la paix.

Selon la Constitution fédérale le maintien des relations extérieures - et par conséquent l'approbation de décisions relatives à la politique étrangère - est du ressort du Conseil fédéral. L'Assemblée fédérale n'est pas impliquée dans ce domaine car l'article 85, chiffre 5 cst se réfère clairement à l'approbation d'alliances et de traités internationaux, c'est-à-dire à la conclusion d'engagements de nature juridique. En revanche, d'après l'article 47bis a de la loi sur les rapports entre les conseils, le Conseil fédéral informe régulièrement les présidents des chambres ainsi que les commissions de politique extérieure de ses intentions en matière de politique étrangère.

Le référendum facultatif en matière de traités internationaux ne peut être demandé que contre l'adoption de traités internationaux, ceci en vertu de l'article 89, 3e alinéa et 4 cst. Comme l'éventuelle participation de la Suisse au PPP ne consisterait qu'en une déclaration d'intention politique et qu'elle ne comporterait aucune forme d'engagement de droit international public, cette disposition n'est pas applicable dans le cas concret du PPP. Un autre motif pour lequel ce partenariat n'est pas soumis au référendum est le fait que les arrêtés du Conseil fédéral ne sont jamais sujets au référendum.

Même si l'on fait abstraction du fait que la compétence quant aux décisions de politique étrangère relève clairement du Conseil fédéral, l'Assemblée fédérale ne serait impliquée dans la prise de décision que si la participation au PPP devait être concrétisée sur le plan du droit interne par l'adoption d'une loi fédérale ou d'un arrêté fédéral ayant caractère obligatoire. Or une telle démarche entrerait en contradiction avec le caractère politique d'une participation et avec la conception du partenariat qui est d'assurer une flexibilité aussi large que possible sur le plan de la politique de sécurité.

Une autre raison rend superflue l'adoption de normes de droit interne : la loi sur l'organisation militaire du 3 février 1995 crée expressément un cadre pour couvrir les actions de la Suisse au sein du PPP, dans la mesure où une réglementation légale est nécessaire. L'article 66 permet l'engagement de troupes suisses non armées pour des opérations de maintien de la paix dans un cadre international ("service de promotion de la paix"), d'après l'article 69 de cette loi, des troupes, du matériel et des biens d'approvisionnement peuvent être mis à disposition à l'étranger ("service d'assistance"). L'on relèvera que le PPP a aussi dans ce domaine une portée bien moindre et ne prévoit que la formation, la planification et des exercices dans le domaine des actions de maintien de la paix, des opérations humanitaires et des actions de recherche et de sauvetage militaires ; et ceci seulement quand les partenaires eux-mêmes le désirent. La Suisse pourrait donc dans chaque cas décider librement de participer ou non à un programme concret.

3. Le Conseil fédéral a pris connaissance avec intérêt du sondage d'opinion effectué par l'EPF. En répondant à la question ordinaire du Conseiller aux États W. Lorétan il a expliqué que les contributions suisses seraient imaginables dans les domaines suivants : formation en matière de sécurité, formation et planification dans les services de recherches et de sauvetage (aide en cas de catastrophe), cours en vue de mieux diffuser le droit international public, formation d'observateurs militaires et de personnel non armé pour les engagements de maintien de la paix, aide dans l'application du principe du contrôle démocratique des forces armées. Mais il a en même temps fait clairement comprendre que de telles contributions ne sont possibles qu'à la condition expresse qu'aucun soldat suisse ne soit forme pour des engagements armés de maintien de la paix et que la Suisse s'abstienne de participer avec ses propres troupes à des manoeuvres sur le terrain.

4. Une participation de la Suisse au PPP n'amoindrit notre engagement dans le domaine de l'aide humanitaire, les mesures de promotion de la démocratie et de la paix, les bons offices et la chaîne de sauvetage de l'aide suisse en cas de catastrophe. Au contraire, cette participation vient compléter ces prestations. Elle constitue, tout autant que les activités traditionnelles, une contribution à la préservation et à la promotion de la sécurité et de la paix. Le Conseil fédéral n'a aucunement l'intention de négliger les composantes civiles de sa politique de sécurité et de paix.

5. Comme nous l'avons déjà expliqué plus haut, il faut relever, si l'on considère la situation sans préjugés et avec objectivité, qu'une participation de la Suisse au PPP ne barre pas la route à des objectifs d'ordre supérieur. Ce n'est pas en "renonçant" à participer au PPP que nous nous rapprochons de nos objectifs de politique d'intégration. En revanche, il est évident que le Conseil fédéral tiendra compte de motifs de politique intérieure lorsqu'il se déterminera sur le PPP.

Réponse du Conseil fédéral.