Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de présenter un rapport sur les revendications suivantes et de les mettre en oeuvre à la faveur de la prochaine révision de la LPP :

1. En complément de la gestion paritaire des fonds de la prévoyance professionnelle, il convient de créer les dispositions légales qui permettront aux assurés :

a. de faire gérer leur capital, à leur demande, par le gérant de fortunes de leur choix ;

b. d'exercer leur droit de vote en donnant une procuration à l'office fiduciaire qu'ils auront désigné ; ou

c. d'interdire à l'autorité administrative de leur caisse de pension, d'acheter des actions de certaines sociétés ou de sociétés actives dans un secteur déterminé, ou de lui imposer le respect de certains critères (code de conduite).

2. Le Conseil fédéral devrait régler dans la loi les placements de capitaux par des tiers (banques, fonds d'investissements, assurances) de manière que

- lors de l'exercice du droit de vote, on accorde plus d'attention à la prospérité à long terme de l'entreprise qu'au gain boursier à court terme (shareholder value);

- qu'une représentation minimale des salariés soit garantie dans les conseils d'administration des grandes sociétés ouvertes au public, en fonction des actions acquises grâce aux fonds de la prévoyance professionnelle ;

3. La législation doit permettre d'éviter les abus. Il s'agit notamment de combattre :

a. le front running : il faut éviter que les administrateurs de capitaux institutionnels spéculent à titre privé, avec les fonds de prévoyance, sur des opérations parallèles, profitant de leur position d'initiés ;

b. les commissions usuraires, notamment les commissions qui varient en fonction des cours, etc.

c. les manipulations des cours qui se fondent sur la concentration de fonds provenant de la prévoyance professionnelle entre les mains de personnes agissant de manière moins coordonnée.

Begründung

La richesse nationale tend à se concentrer entre les mains des institutions de prévoyance professionnelle (2e pilier). Leur trésor se monte actuellement à plus de 350 milliards de francs et augmente de 20 milliards chaque année. Au cours des 20 prochaines années leur fortune doublera à tout le moins.

Le choix et la gestion des placements sont de plus en plus souvent opérés par des banques, des assurances, des fonds d'investissements et des gérants de fortunes spécialisés. Près de 10 por cent de la fortune des institutions de prévoyance est aujourd'hui placée en actions.

Concernant le point 1 :

Bien que les cotisations versées au titre de la prévoyance professionnelle soient des éléments de salaire et fassent partie des droits en cours de formation des assurés, ceux-ci ne peuvent que rarement exercer réellement leur droit de vote, bien qu'ils soient les légitimes propriétaires de cette fortune. En fait, ce sont bien plus souvent les fiduciaires qui choisissent les placements et décident de l'exercice du droit de vote. Il en résulte que la politique commerciale d'un nombre croissant d'entreprises est dictée par des gens qui ne participent pas avec leurs propres capitaux au destin de ces sociétés. Certaines fondations et institutions, spécialisées dans les placements institutionnels, ont de ce fait conquis un pouvoir qui leur permet de contrôler des entreprises, durablement ou non. Leur pouvoir sur la politique commerciale des sociétés n'est pas toujours exercé dans le respect des droits de tous les intéressés (actionnaires, salariés, clients), ni dans le respect de l'environnement.

Le banquier Martin Ebner a réussi un coup sensationnel en regroupant suffisamment de droits de vote appartenant à des institutions de prévoyance professionnelle pour tenter de prendre le contrôle de l'Union de Banques Suisses (UBS). Cette tentative de putsch, qui a d'ailleurs avorté, a clairement montré que la concentration des droits de vote peut conduire à des opérations nuisibles aux intérêts des assurés, comme de la direction et des salariés des entreprises visées.

Une situation juridique permettant à un opérateur disposant de fonds propres très limités, voire inexistants, de prendre le contrôle de sociétés sans le moindre engagement de sa part ne semble guère souhaitable du point de vue économique et social et parfaitement contraire aux règles de la concurrence.

Les réserves considérables des sociétés visées pourraient être vidées ou des intérêts personnels discutables du point de vue économique pourraient être poursuivis.

Des sociétés ouvertes au public tout à fait florissantes peuvent craindre d'être éliminées ou contrôlées par des concurrents qui bénéficieraient de relations privilégiées avec les gérants de fortunes institutionnelles. En outre, ces personnages agissent parfois sous le couvert de l'anonymat sans avoir à assumer leurs responsabilités concernant des décisions pourtant lourdes de conséquences économiques.

L'exemple de l'UBS a montré qu'un nombre croissant d'assurés désapprouve la politique du profit à court terme. Après avoir renforcé la position des assurés, dans la loi sur le libre passage et dans la loi sur l'encouragement à la propriété du logement au moyen de la prévoyance professionnelle, leurs droits de propriété en matière de placements de capitaux devraient être mieux garantis.

Concernant le point 2 :

D'après le journaliste Jörg Becher ("Das schnelle Geld - Martin Ebners Weg zur Macht"), spécialiste des questions économiques, au début de l'année 1995, la BZ-Bank et quelques autres étaient en mesure de contrôler près d'un cinquième du marché suisse des actions. Or, l'étroitesse de notre marché fait que le cours des actions peut être facilement manipulé par les initiés.

Les intérêts financiers étant prédominants, le risque est grand qu'on ne prenne en considération que la maximisation des profits à court terme, au détriment des intérêts de certains ayants droits, notamment les salariés, bien qu'ils soient les légitimes propriétaires de la fortune en cause et des droits de vote qui s'y rapportent.

Concernant le point 3, lettre a :

Qui administre des milliards de francs jouit d'un pouvoir extraordinaire. Si ceux qui gèrent les fonds des caisses de pension sont également actifs sur le marché boursier à titre privé ("front running"), parallèlement à leur mandat officiel, on peut craindre des délits d'initiés, étant donné l'étroitesse du marché suisse. Il n'est pas rare que les responsables de la gestion des caisses de pension soient payés en "informations" ou en avantages (options) qui peuvent être utilisés à des fins d'enrichissement personnel, à titre de contre-prestations. Les limites de la corruption sont assez floues dans ce domaine. Dans l'ouvrage mentionné plus haut, Jörg Becher cite nommément plusieurs personnes qui auraient tiré un profit personnel d'avantages de cette nature. On notera toutefois que les pays anglo-saxons ont une bonne longueur d'avance sur la Suisse en ce qui concerne la séparation des pouvoirs et la surveillance des sociétés de courtage et de gestion de fortunes. Il convient donc de rechercher des solutions à ce problème. On pourrait notamment :

- interdire aux fiduciaires toute opération parallèle ;

- obliger les fiduciaires, lorsqu'elles opèrent pour leur propre compte sur le marché boursier, à conserver leurs titres pendant une période déterminée (par exemple un mois) et à agir conformément aux lois du marché ;

- obliger les fiduciaires à rendre publiques leurs transactions ;

- traiter exclusivement à la bourse et non pas par téléphone ("over the counter") les opérations mettant en jeu des capitaux institutionnels, afin d'éviter certains délits d'initiés.

Concernant le point 3, lettres b et c :

En 1993, Martin Ebner et consorts, ainsi qu'une poignée de collaborateurs, ont engrangé des "commissions" variant en fonction des cours pour la surveillance de portefeuilles de deux et de trois titres :

- Pharma Vision389 millions de francs

- BK Vision251 millions de francs

- Total640 millions de francs

La commission est calculée de manière à leur permettre d'encaisser des sommes énormes en cas de hausse des cours tout en les protégeant de la moindre perte si les cours baissent. Le succès fantastique du groupe Ebner est en partie dû aux conseils avisés et aux options dont il a généreusement fait profiter certains responsables de caisses de pension. Les investissements cumulés de nombreuses institutions de prévoyance ont renforcé les cours dont la hausse a suscité d'autres investissements qui ont à leur tour fait augmenter les cours, déclenchant ainsi un système auto-alimenté.

Ce système de commissions à toutefois fait perdre des sommes exorbitantes aux assurés, sommes dont ils auraient profité si les responsables de la gestion des caisses de pension avaient investi directement dans les titres.

On peut en outre se demander si les concentrations de capitaux de cette nature ne constituent pas un risque inacceptable pour les assurés, au cas où les caisses de pension seraient utilisées pour se débarrasser des titres invendables à la suite d'une chute des cours.

Antrag des Bundesrates

Le CF propose de rejeter la mo en ce qui concerne les points 1 et 2 ainsi que le point 3, lettres b et c et de transformer le point 3, lettre a en postulat

Stellungnahme des Bundesrates

Sur le principe

A Le Comité des Marchés Financiers de l'OCDE a récemment établi lors d'une enquête que si l'État interfère dans la politique de placement des caisses de pension (sous forme de limitations des placements), le cours des liquidités sur le marché des actions s'en trouve perturbé. Il s'ensuit que de telles limitations peuvent entraver l'accès à des moyens de financement importants pour les petites et moyennes entreprises. En règle générale, des directives de placement trop restrictives peuvent faire obstacle à une saine concurrence sur le marché financier.

B Selon le droit suisse (art. 71 LPP), les institutions de prévoyance administreront leur fortune de manière à garantir la sécurité des placements, un rendement raisonnable, une répartition appropriée des risques et la couverture des besoins prévisibles de liquidités. L'article 51 attribue la compétence des décisions en matière de placement à l'organe paritaire qui doit effectuer les placements selon les principes énoncés. L'organe paritaire doit en principe se fixer des lignes de conduite pour le placement des capitaux, lignes qui tiennent suffisamment compte des questions essentielles telles que les aspects sociaux et économiques. Le nouvel article 49a OPP 2 a encore précisé la tâche de gestion de l'organe paritaire en matière de placement de la fortune : les institutions de prévoyance ou les personnes mandatées fixent clairement les objectifs et les principes à observer en matière d'exécution et de contrôle du placement de la fortune de façon que l'organe paritaire puisse assumer pleinement sa tâche de gestion.

Les institutions de prévoyance doivent être organisées de manière à pouvoir satisfaire rapidement et efficacement aux multiples exigences des placements de fortune. Cela sous-entend, d'une part, que la stratégie de placement est clairement formulée et, d'autre part, qu'au niveau de l'exécution une réaction rapide sur les marchés reste possible. Les tâches, les compétences et les contrôles doivent être définis en conséquence dans les institution de prévoyance.

C Les institutions de prévoyance sont chargées de l'application de la prévoyance professionnelle et poursuivent donc un but lié à un idéal. Toute institution de prévoyance peut adopter le mode de financement qui lui convient (art. 49 LPP). Quant à la manière de réaliser les rendements de capitaux, c'est à chaque institution de prévoyance d'en décider sous sa propre responsabilité. Certaines restrictions ressortissent aux articles 71 LPP et 49 ss OPP 2 relatifs aux placements. Mais les dispositions en question n'interdisent nullement d'acquérir des participations dans le but stratégique d'exercer une influence déterminante sur l'entreprise correspondante à condition que les principes régissant les placements (sécurité, rendement, répartition des risques, liquidités) soient respectés, ce qu'il incombe à l'organe paritaire de l'institution de prévoyance d'examiner et de contrôler. D'un point de vue économique, le fait que des actionnaires majoritaires ou des détenteurs de paquets d'actions importants demandent des comptes aux responsables de l'entreprise quant à leur façon de gérer l'affaire, voire participent activement à la politique de l'entreprise, peut se révéler tout à fait utile. Cette politique encore appelée Corporate Governance a pris une grande importance dans divers pays, importance toutefois moindre dans la prévoyance professionnelle en Suisse. Dans ce domaine, en effet, les action sont en majorité acquises comme de purs placements financiers sur la base des prévisions de rapports et de risques.

D le comportement de l'organe paritaire est déterminant pour un placement optimal de la fortune. L'organe paritaire doit être désigné dans les formes et il doit toujours - et exclusivement - servir les intérêts de l'institution de prévoyance et partant, de l'ensemble des assurés. Pour ce qui est de la parité, le Conseiller national Borel a déposé une initiative parlementaire, le 20 juin 1996, dans laquelle divers problèmes portant sur ce sujet sont soulevés.

En particulier

ad point 1

a) Chaque institution de prévoyance définit le placement de fortune sous sa propre responsabilité dans le cadre des dispositions en vigueur sur les placements. L'organe compétent et responsable est toujours l'organe paritaire (art. 49a OPP 2), constitué pour moitié au moins de salariés (art. 51, 1er al., LPP). Cet organe désigne également le gérant de fortunes. Si la nomination dudit gérant se fait dans les règles et qu'il agit dans le respect de la loi, les intérêts des assurés sont totalement préservés. Il n'est donc pas nécessaire que d'autres organes, comme l'ensemble des assurés par exemple ou des groupes de destinataires isolés, désignent le gérant de fortunes. Une telle solution ne serait du reste guère praticable car la composition des assurés et leur opinion peuvent changer rapidement.

Comme aujourd'hui déjà les intérêts des assurés sont totalement préservés par l'organe paritaire, une réglementation au niveau de la loi ne s'impose pas.

b) Il incombe à l'organe paritaire de tenir compte de l'aspect social et d'établir les lignes de conduite correspondantes, les manières de procéder et les instructions de vote dans l'intérêt de l'assuré. Là non plus, une réglementation au niveau de la loi ne s'impose pas.

c) Dans l'intérêt des assurés, l'organe partiaire précisera, le cas échéant, aux gestionnaires de fortune de ne pas acquérir d'actions de certaines sociétés ou de lier cette acquisition à un code de conduite donné. Là encore, une réglementation au niveau de la loi ne s'impose pas.

Autant de raisons pour rejeter le point 1 de la motion.

ad point 2

a) Grâce à "l'asset allocation" (outil de gestion), l'organe paritaire optimalise le capital de prévoyance sur le base des prévisions de rapports et de risques en fonction des besoins spécifiques de chacune des caisses. Dans ce contexte, l'organe paritaire doit observer les dispositions de placements de l'article 71 LPP et viser un rendement à long terme et non des gains résultant de spéculation à court terme. Quant à savoir ce qui contribue au mieux à assurer le succès à long terme de l'état de fortune d'une institution de prévoyance, cela dépend des besoins propre de chacune d'entre elles. L'institution de prévoyance estimera également son portefeuille d'actions en fonction des placements à long terme. Sans doute l'évaluation du potentiel d'une participation est-elle indissociable de critères subjectifs. Lors de l'attribution de mandats à des tiers, l'organe paritaire peut - suivant une décision qu'il prendra subjectivement - émette des réserves, voire renoncer à un certain administrateur ou à un certain placement. L'organe paritaire est responsable vis-à-vis des assurés de ses décisions de placements et de l'attribution des mandats à des tiers, ce qui l'empêche par exemple de mandater des personnes qui visent exclusivement à obtenir des résultats en spéculant à court terme. De ce fait, une modification de la loi n'est pas nécessaire.

b) Aujourd'hui déjà, l'organe paritaire peut, par le biais des action acquises grâce aux fonds de la prévoyance professionnelle, exercer ses droits de membre dans de grandes sociétés ouvertes au public. Ce faisant, il respectera l'intérêt des assurés et agira en fonction de critères économiques et sociaux.

Imposer un quota minimal de salariés en qualité de membres des conseils d'administration des grandes sociétés ouvertes au public, dans le cadre du droit de vote sur les action acquises grâce aux fonds des organes. De plus, l'égalité de traitement entre les cercles d'actionnaires ne serait pas compatible avec l'idée de l'économie de marché et qu'elle s'oppose de surcroît à l'égalité des droits entre les actionnaires. Le Conseil fédéral considère donc que l'introduction de quotas minimaux serait inopportune.

ad point 3

a) Les intérêts personnels d'un administrateur ne doivent pas devenir des facteurs influençant la politique de placement d'une institution de prévoyance. La technique du front running est surtout utilisée lorsque le marché est étroit et qu'une transaction permet de libérer un titre donné. Selon cette technique, le gestionnaire de portefeuille achète d'abord pour lui-même, et ce n'est qu'après qu'il place l'ordre à proprement parler. Ce procédé lui permet de réaliser des gains pratiquement sans risque. Mais d'autres cas de figure plus délicats peuvent aussi se présenter, par exemple lorsqu'une menace de perte plane sur les positions du gestionnaire de portefeuille et qu'il tente d'influer sur les cours avec les fonds de la caisse. L'administrateur d'une institution de prévoyance exerce donc une fonction lourde de responsabilités.

Aujourd'hui déjà, l'organe paritaire de gestion d'une institution de prévoyance professionnelle peut prendre les mesures nécessaires lors de la désignation, de la mise au courant et de la surveillance des personnes responsables. Pour autant qu'il l'estime nécessaire dans un cas individuel, cet organe paritaire pourras fixer un cadre juridique au travail ou au mandat de ces personnes. Dans le contexte du contrôle des l'activité de placement, il veillera tout particulièrement à surveiller et à analyser les placements très sensibles. On a cependant constaté qu'en pratique, ces mesures sont insuffisantes ou qu'elles ne sont pas appliquées avec assez de rigueur. C'est pourquoi il conviendrait de régler l'activité des responsables de caisses de pension dans le cadre d'une loi sur les services financiers d'autant plus que celle-ci ne tombe pas sous le coup de la loi fédérale sur les bourses et le commerce des valeurs mobilières (LBVM) dont l'article 11 interdit le front running. Pour l'heure, le Département des finances examine l'opportunité d'une telle loi.

b) Les institutions de prévoyance ont en principe toute latitude pour décider, dans le cadre légal, de leurs organes de gestion. C'est la libre concurrence du marché qui joue ici. La méthode la plus judicieuse pour freiner les abus en relation avec des commissions excessives consiste à appliquer une transparence appropriée. Il incombe à l'organe paritaire de veiller à la transparence des coûts de gestionnaire de portefeuille et de contrôler qu'il exécute correctement les tâches dont il est chargé. Une réglementation au niveau de la loi n'est donc pas nécessaire.

c) L'entrée en vigueur de la LBVM modifie également le Code pénal suisse. Le nouvel article 161bis CP prévoit de punir la manipulation des cours. D'autres réglementations légales ne sont pas nécessaires.

Déclaration du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion en ce qui concerne les points 1 et 2 ainsi que le point 3 lettres b et c et de transformer le point 3 lettre a en postulat

Le CF propose de rejeter la mo en ce qui concerne les points 1 et 2 ainsi que le point 3, lettres b et c et de transformer le point 3, lettre a en postulat