Wortlaut

En quelques dizaines d'années, on a construit des milliers de nouveaux logements grâce aux mesures d'encouragement à la propriété prises en vertu du droit fédéral. La loi encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements se fonde sur le principe d'un abattement du loyer des logements neufs, loyer qui rattrape ensuite progressivement le niveau des autres loyers, plus élevés, du fait de l'inflation. En contrepartie, la Confédération accorde des cautionnements pour la construction de ces logements.

La situation actuelle du marché du logement s'est modifiée pour plusieurs raisons. Même s'il existe toujours des différences régionales, la majorité pense aujourd'hui qu'il n'est utile de construire de nouveaux logements qu'aux meilleurs emplacements. Ne faudrait-il pas alors modifier la conception de l'aide prévue par la loi, et ce d'autant plus que certaines tendances dangereuses se font jour ?

Il arrive par exemple que les locataires d'immeubles subventionnés déménagent, lorsque le loyer augmente comme le prévoit le système en place, pour s'installer dans des logements subventionnés neufs. On peut prévoir que les logements qui se vident obligeront la Confédération, dans un proche avenir, à débourser au moins une partie du montant des cautionnements.

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Est-il nécessaire, à son avis, de maintenir la loi encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements ? Le cas échéant, dans quels domaines et selon quel échelonnement devrait-on l'adapter afin de ne pas conserver des mesures d'incitation coûteuses et inutiles ?

2. La loi peut-elle être carrément abrogée ?

3. À combien se montent les engagements de la Confédération concernant les cautionnements ?

4. Combien la Confédération a-t-elle versé durant les cinq dernières années pour ces cautionnements ?

5. Le Conseil fédéral serait-il tenu de parer aux changements sur le marché du logement par d'autres mesures qu'une adaptation de la loi précitée ?

Stellungnahme des Bundesrates

La situation sur le marché du logement s'est profondément modifiée. Le taux de logements vacants s'accroît. En ne considérant que la période de 1995 à 1996, le dernier recensement indique que le nombre de logements vacants a augmenté de quelque 17,5 % ; cela signifie que 1,61 % de tous les logements - ou plus de 54'000 unités - sont inoccupés. Étant donné que l'économie et les revenus stagnent, la hausse des loyers liée au modèle LCAP est actuellement susceptible d'engendrer des difficultés. C'est la raison pour laquelle l'on a procédé, depuis quelque temps, à une réduction de ces hausses, voire même à leur suspension dans des cas particuliers. Les changements de locataires quittant un ancien bâtiment LCAP pour une nouvelle construction meilleur marché s'observent plus fréquemment de nos jours. Jusqu'à présent, il ne s'agit là que d'un phénomène régional qui, selon les expériences réalisées, ne revêt encore aucune importance notable par rapport au volume global des encouragements.

Concernant les diverses questions, il convient de préciser ce qui suit :

1. La situation qui règne actuellement sur le marché du logement ne nécessite plus que l'encouragement de la construction soit orienté sur une augmentation de l'offre générale. En conséquence, le volume d'encouragement de l'aide fédérale accordée selon la LCAP a été progressivement réduit depuis 1995. En 1997, il représentera moins de la moitié de son niveau moyen de ces dernières années. L'encouragement de la construction ne présente pas uniquement un aspect quantitatif. En des temps de mouvance des conditions du marché, les familles économiquement défavorisées, les personnes âgées et les handicapés éprouvent des difficultés à trouver un espace habitable convenable et financièrement supportable. L'encouragement de la propriété demeure au nombre des requêtes exprimées. En outre, le parc de logements présente un important besoin de rénovation. L'expérience a montré que les problèmes de logement des groupes défavorisés sont insurmontables sans une aide de l'État, et que la rénovation de bâtiments anciens revêt actuellement une grande importance conjoncturelle. C'est pourquoi le Conseil fédéral estime que l'encouragement sélectif de la construction de logements demeure justifié et que la LCAP offre en principe toujours le cadre approprié. Toutefois, les critiques qui s'élèvent à l'encontre de la LCAP ne sont pas ignorées ; diverses adaptations de la loi ont déjà eu lieu. Citons à ce propos l'abaissement du coût de revient admis, le ralentissement de la hausse des loyers, la fixation de nouvelles priorités ou l'examen périodique des conditions donnant droit aux abaissements supplémentaires. De plus, afin de mieux s'harmoniser à la situation actuelle du marché, les loyers initiaux doivent être relevés à 5,6 % du coût de revient à partir du 1er janvier 1997. Dans les années suivantes, cette mesure accordera une plus grande liberté pour procéder à la diminution ou à la suspension des hausses de loyer. En outre, une modification de l'ordonnance relative à la LCAP fait l'objet d'un examen ; elle devrait permettre un versement plus flexible des abaissements supplémentaires à fonds perdu et de lier ces derniers à des conditions plus restrictives.

Les modifications d'ordre quantitatif et qualitatif, envisagées dans le cadre de la LCAP, et notamment la prise en compte accrue du besoin de rénovation, correspondent également aux idées de politique d'aménagement du territoire qui ont été établies par le Conseil fédéral dans son rapport sur les grandes lignes d'aménagement du territoire suisse. Les activités encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements contribuent de ce fait à un aménagement approprié du territoire.

À l'occasion des délibérations sur les nouveaux crédits de programme, proposés par le Conseil fédéral dans son message du 19 février 1997, le Parlement devra se prononcer sur la poursuite de l'aide au-delà de 1997. D'entente avec la Commission fédérale pour la construction de logements et suivant les travaux préparatoires, une solution transitoire de trois ans a été envisagée. Il est prévu de réduire considérablement le volume d'encouragement par rapport à sa moyenne des cinq dernières années. L'aide fédérale doit se concentrer, en premier lieu, sur l'encouragement de logements locatifs bon marché destinés à des familles, des personnes âgées et des handicapés, sur l'encouragement de la propriété ainsi que sur la rénovation de bâtiments anciens. Durant cette période, il devrait être possible de présenter des données plus précises sur l'évolution du marché du logement à moyen terme et sur l'opportunité de maintenir des modèles de financement dynamiques. En outre, d'autres données devraient être connues en ce qui concerne l'introduction de la nouvelle péréquation financière qui ouvre la discussion sur le transfert de l'encouragement de la construction dans le domaine de compétence des cantons.

2. L'abrogation de la LCAP s'inscrirait en contradiction avec le mandat constitutionnel de l'article 34sexies, puisqu'il ne serait plus tenu compte des besoins sociaux, économiques et politiques qui y figurent. Il est certain que les conditions générales de l'économie sont actuellement moins favorables qu'autrefois à un modèle d'encouragement tel que celui de la LCAP. Il y a 20 ans, la LCAP représentait la variante la meilleur marché. Tous les autres projets auraient coûté plus cher, qu'il s'agisse des aides à la personne ou d'aides à la pierre non remboursables, ce qui reste une constatation encore valable à présent, malgré les risques de pertes. Cela est d'ailleurs confirmé par les expériences faites avec les précédentes aides à la construction de la Confédération ainsi que par les dépenses pour l'encouragement du logement qu'enregistrent nos voisins étrangers. En raison de la situation transitoire exposée précédemment, il ne serait pas judicieux de changer brusquement de concept. Comme nous venons de l'évaluer, cela n'exclut pas des adaptations relatives au volume de l'aide ou à ses modalités.

3. Depuis l'entrée en vigueur de la LCAP en 1975 jusqu'à la fin 1996, la Confédération s'est portée caution pour un montant de 5'324 millions de francs. De plus, elle a contracté des engagements représentant quelque 3' 100 millions de francs pour les avances au titre de l'abaissement de base dont, jusqu'à présent, environ 1'700 millions de francs ont été versés par les banques. Dans de nombreux cas, notamment dans l'accession à la propriété, l'aide fédérale a été remboursée par anticipation. C'est pourquoi le montant des cautionnements existants est environ d'un milliard de francs inférieur a celui des engagements initiaux.

4. La crise qui persiste sur le marché du logement et de l'immobilier a engendré des pertes représentant plusieurs milliards de francs chez les investisseurs et les bailleurs de fonds. Avec des engagements excédant 8 milliards de francs, les pertes n'épargnent pas la Confédération. Jusqu'à présent, seule une infime proportion de problèmes financiers à court terme apparus dans le cadre de la LCAP peut être imputée à un "défaut du système". Ces problèmes résultent davantage d'engagements de cautionnement contractés dans l'encouragement à l'acquisition de réserves de terrain, de rubriques de prêts à certains maîtres d'ouvrage d'utilité publique qui se trouvent aujourd'hui en difficulté, de problèmes issus d'achats d'immeubles ainsi que de difficultés individuelles que connaissent des offrants ou des propriétaires individuels. Les pertes enregistrées jusqu'à la fin de 1996 s'élèvent à quelque 26 millions de francs et ne doivent pas être dramatisées par rapport au total des avoirs et engagements en suspens. En revanche, des pertes risquent d'apparaître à court et à moyen terme dans quelques-unes des catégories d'encouragement susmentionnées. Selon le résultat produit par les efforts d'assainissement en cours et l'évolution de l'économie, l'on considère actuellement que ces pertes pourraient atteindre un montant de 200 à 250 millions de francs. La majeure partie de cette somme repose sur des engagements contractés à la fin des années quatre-vingt et au début des années nonante, soit peu avant le fléchissement du marché immobilier. Des solutions acceptables sont actuellement recherchées pour le règlement de ces risques. Outre les anciennes affaires, le volume élevé des cautionnements et des engagements présents résultant de l'exécution normale de la LCAP occasionne inéluctablement des pertes et des refinancements dont le montant est difficile à chiffrer dans l'évolution à long terme. 15 millions de francs sont inscrits au budget 1997 dans la rubrique des pertes pour chacun de ces deux postes ainsi que pour la société Sapomp S.A. Cette société opère en tant que société de sauvegarde des intérêts de la Confédération et empêche que des objets, pour lesquels un maintien de la valeur est envisageable, ne soient mis en vente forcée en des temps où les valeurs immobilières sont au plus bas, ce qui engendre des pertes importantes. En perspective d'éventuels refinancements pour l'abaissement de base, qui pourraient s'avérer nécessaires dans 15 ans, le Conseil fédéral examine en outre l'opportunité de constituer des réserves.

5. Comme il a été exposé, le Conseil fédéral a reconnu la nécessité de procéder à des adaptations du modèle LCAP. Actuellement, la Confédération dispose d'une marge de manoeuvre restreinte pour prendre d'autres mesures fondamentales en matière de politique du logement. D'une part, il ne faut préjuger de rien en ce qui concerne l'introduction de la nouvelle péréquation financière. D'autre part, le cadre financier est limité, ce qui, également de l'avis de la Commission fédérale pour la construction de logements, anéantit en particulier les chances du passage - souvent postulé vers une aide à la personne. Elle doit cependant être maintenue en tant qu'option à long terme dans la discussion portant sur la future politique du logement. À ce propos, l'avenir du financement de la construction de logements constituera également une question importante, étant donné que de nombreux instituts bancaires font preuve d'une réticence croissante dans ce segment de crédit. De nouvelles discussions sont imminentes dans le droit de bail. Afin de préserver la paix du logement, il semble indispensable dans ce domaine que les marges d'action libérées par la réduction des intérêts hypothécaires soient utilisées en faveur des baisses de loyer.

Réponse du Conseil fédéral.