Wortlaut

Dans le cadre de la suite qui sera donnée au rapport IDA-Fiso, le Conseil fédéral est prié d'étudier une nouvelle approche de l'assurance perte de gain portant sur :

1.a. l'introduction d'une assurance perte de gain maternité ;

1.b. le regroupement au sein d'une même assurance dénommée "assurance perte de gain" des assurances suivantes : assurance perte de gain maternité, régime des assurances perte de gain et assurance-invalidité ;

2. le financement de cette nouvelle assurance sociale au moyen d'une hausse de la TVA d'environ 4 % correspondant :

2.a. à la baisse des charges sociales grevant les salaires au titre de l'AI et des APG, soit environ 2 % ;

2.b. un allégement de l'impôt fédéral direct des personnes physiques de l'ordre de 42 % (qui pourrait être modulé en fonction du revenu imposable) correspondant à la suppression des charges de la Confédération (2,6 milliards de francs) et accessoirement des cantons (800 millions de francs) au titre de l'AI ;

3. l'incidence de cette nouvelle approche et de ce mode de financement sur :

3a. la compétitivité de notre économie ;

3b. la consommation des ménages ;

3c. l'inflation ;

3d. les finances cantonales ;

4. les effets d'une introduction de ce nouveau mode de financement par étapes ou lors de l'introduction de la nouvelle péréquation financière.

Begründung

Quant au fond :

1. Le développement de la protection sociale rend nécessaire une réflexion approfondie sur non seulement les perspectives financières à long terme de notre protection sociale (ce qui a été réalisé de manière satisfaisante par le rapport IDA-Fiso), mais également sur l'assiette fiscale qui doit être prise en compte pour leur financement. À cet égard le rapport IDA-Fiso ne fait qu'effleurer le sujet. La question fondamentale est de déterminer ce qui doit assurer le financement des assurances sociales : le travail, les revenus, ou la consommation, et cela en fonction de la finalité de chaque assurance. Or, il est incontestable que les trois assurances sociales envisagées dans ce regroupement relèvent de la solidarité de la société dans son ensemble plutôt que d'une interprétation stricto sensu de la perte de gain devant grever le coût du travail. En effet, la personne qui satisfait à ses obligations militaires le fait dans le but de défense qui concerne l'ensemble de la population. Il en est de même pour la natalité. Il s'agit de l'avenir de notre pays qui nous concerne tous, et non seulement le monde du travail. Mais c'est certainement l'AI qui met le mieux en évidence l'ambiguïté de l'approche en matière de perte de gain puisqu'elle est financée à 50 % par le budget de la Confédération et à 50 % par le travail. En fonction d'une telle approche, seule l'assurance-vieillesse survivant et à la rigueur l'assurance-chômage justifieraient que l'on grève le seul coût du travail.

2. La TVA présente un avantage certain comme mode de financement de la protection sociale ou des finances de l'État au sens large. Cela explique l'importance de son rôle au niveau européen. La consommation représente en effet, par rapport à toutes les assiettes fiscales, celle qui offre la plus grande stabilité. L'importance des cotisations sociales grevant les salaires est non seulement un facteur d'augmentation du coût du travail et, par là, un handicap au niveau de la compétitivité d'une économie, mais il comporte un risque particulièrement important de perte de matière fiscale en cas de crise économique. Un autre aspect plaide en faveur d'une nouvelle approche de financement. C'est l'évolution que l'on constate du statut de salarié vers celui d'indépendant. Or, les revenus des indépendants sont plus difficilement appréhendables que ceux des salariés, en particulier dans un contexte de globalisation de l'économie.

3. Un tel système aurait en outre l'avantage de nous rapprocher des mécanismes européens de financement de la protection sociale. Le moment semble opportun pour lancer une telle réflexion, car elle permettrait de relancer la consommation par le biais d'un allégement substantiel de l'IFD de l'ordre de 42 %, d'un renforcement de la compétitivité de notre économie par une diminution des coûts du travail auquel s'ajoutent les quelque 350 millions de francs représentant les montants versés par les entreprises et les collectivités publiques au titre d'indemnités pour pertes de gain maternité lorsqu'elles sont prévues par les conventions collectives de travail ou un contrat de travail soit public, soit privé. Une telle réforme serait en outre de nature à rassurer nos concitoyens sur l'avenir de notre sécurité sociale dans une période où règne au sein de notre population de profondes inquiétudes à ce sujet.

Quant aux chiffres :

1. Sur la base du rapport IDA-Fiso, le coût de l'introduction d'une assurance perte de gain maternité serait de 713 millions de francs. Les comptes du régime des APG en 1995 font état d'une dépense de 620 millions de francs. Au titre de l'AI sur la base des comptes 1995, il faut prévoir 6,8 milliards de francs, soit un montant total pour les trois APG de 8,133 milliards de francs.

2. Le budget de la Confédération pour 1997 prévoit des recettes TVA de 12,5 milliards de francs, ce qui représente pratiquement 2 milliards de francs pour le point TVA. Le financement de l'ensemble de la réforme demanderait une hausse de 4,1 point TVA.

3. La contribution de la Confédération et des cantons au financement de l'AI est de 3,4 milliards de francs, dont 2,6 milliards de francs pour la Confédération. L'IFD pour les personnes physiques s'élève à 6,1 milliards de francs. Un allègement de 2,6 milliards de francs correspond à une diminution de 42 % de l'IFD pour les personnes physiques. Plusieurs modalités de réduction doivent être étudiées : de la réduction linéaire en passant par la suppression totale de l'IFD pour les revenus modestes et des allégements plus importants pour les classes moyennes particulièrement touchées par l'introduction de la LAMal.

4. Les réserves accumulées au sein du fonds de compensation du régime des APG approcheront fin 1996 4,6 milliards de francs. Elles permettent ainsi d'assainir l'AI (1,15 milliard de francs de déficit en 1995) et, avec le solde, de doter le nouveau fonds de 3,5 milliards de francs représentant pratiquement les exigences légales actuelles qui sont de l'ordre de 4 milliards de francs.

Dans le contexte particulièrement difficile que traverse notre pays, il est indispensable de trouver des solutions qui rassurent nos concitoyens sur la pérennité de notre sécurité sociale, qui renforcent la compétitivité de notre économie en allégeant le coût du travail et relancent la consommation par la réduction de la fiscalité directe. Les modifications constitutionnelles nécessaires permettraient d'ouvrir un large débat sur la capacité et les moyens dont dispose notre pays pour faire face aux défis qui nous attendent à l'aube du XXIe siècle.

Antrag des Bundesrates

Le CF propose de rejeter le point 1 et 2 du po et accpter le point 3 et 4

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral partage l'avis de l'auteur du postulat, à savoir qu'il convient de renforcer la confiance de la population dans la pérennité de la sécurité sociale et la capacité concurrentielle de l'économie. Le mandat du groupe de travail IDA-Fiso 2 consiste de toute manière à chercher des solutions dans ce domaine ainsi que sur le plan des prestations. Le Conseil fédéral est pourtant d'avis que l'assurance pour perte de gain proposée réunirait des prestations trop diverses en cette nouvelle branche d'assurance et que la question du financement serait résolue plus adéquatement par d'autres biais.

1. Il faut tout d'abord retenir que les prestations de l'AI ne se limitent nullement à des rentes, donc à un revenu de substitution. Les mesures de réintégration relevant de la formation, de la médecine et de la formation professionnelle visent, au contraire, à préparer un nombre aussi important que possible de personnes menacées d'invalidité ou invalides - y compris des enfants et des jeunes - à la vie professionnelle. Elles tendent à intégrer, voire à réintégrer ces personnes dans la vie professionnelle, totalement ou du moins en partie. C'est précisément pour cette raison que l'actuelle structure de financement de l'AI se justifie : 50 % via des % sur le revenu du travail et 50 % via les recettes fiscales générales (cf. rapport sur les perspectives de financement des assurances sociales, p. 131-133, version d'octobre 1996, IDA-Fiso).

2. Les rentes servies par l'AI sont actuellement étroitement couplées au système des rentes AVS. L'AVS, l'AI et, en particulier, les APG représentent des systèmes d'assurance pour lesquels le montant des prestations dépend en partie du montant des contributions. Ce rapport disparaîtrait complètement avec la solution proposée. Il n'est guère possible de justifier l'utilisation de ressources provenant de la fiscalité générale pour financer des prestations dont le montant est partiellement fondé sur le revenu obtenu auparavant. Ce ne serait pas non plus facile à résoudre sur le plan administratif. On risquerait aussi, avec des prestations non liées au revenu, de ne plus réussir à atteindre l'objectif visé dans le secteur de l'AI, soit un taux de substitution de 60 % par les 1er et 2e piliers (message du 10.11.1971, FF 1971 II 1631).

3. Vu les prestations - socialement nécessaires - offertes jusqu'à maintenant, cette nouvelle branche d'assurance devrait coiffer des prestations et systèmes de prestations nombreux et divers. Cela conduirait à une réglementation très complexe, donc difficile à comprendre. Cette solution ne contribuerait pas à stimuler la confiance de la population dans la sécurité sociale en général, ni dans la nouvelle branche d'assurance proposée en particulier. De plus, on ne comprend pas non plus pourquoi l'assurance proposée n'intégrerait pas les prestations d'autres branches d'assurance en cas de perte de gain, par exemple celles de l'assurance-accidents.

4. L'objectif de la réunion en un seul système de l'AI et des APG est de compenser les défauts de financement d'une branche d'assurance par les surplus d'une autre. Cela n'implique pas la fusion de ces branches. C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral a décidé, le 23 septembre 1996, de créer un rapport temporel et matériel entre les projets de loi touchant auxdites branches d'assurance. Il a expliqué en marge de la 4e révision de l'AI (première partie), mise en consultation le 2 décembre 1996, comment cette compensation pourrait se faire.

5. Enfin, on ne peut nier que le système de financement proposé - en particulier taxe sur la valeur ajoutée plutôt que ressources provenant de l'impôt fédéral direct - grèverait plus lourdement les revenus moyens et bas que jusqu'ici. Cela se produirait en particulier si l'on passait sans autre mesure de correction d'un financement mixte à l'impôt fédéral direct conçu comme un impôt progressif.

L'auteur du postulat demande que sa proposition soit examinée dans le cadre des travaux du groupe IDA-Fiso 2. Ces travaux se fonderont sur le rapport IDA-Fiso déjà existant ; ils examineront les conséquences de divers modes de financement ainsi que des modifications sur le front des prestations. L'objectif que vise la proposition de l'auteur du postulat est donc déjà contenu dans le mandat confié au groupe de travail. Mais le Conseil fédéral est d'avis qu'il ne faudrait pas restreindre la marge de manoeuvre du groupe de travail ni alourdir son mandat en le contraignant à tenir compte d'éléments supplémentaires comme le demandent les chiffres 1 et 2 du postulat. Ce d'autant moins que les messages que le Conseil fédéral a l'intention de présenter à court terme ne préjugent pas des décisions qui seront prises ultérieurement en ce qui concerne les adaptations auxquelles il conviendra de procéder dans l'ensemble du système des assurances sociales. Lorsqu'il s'agira de préparer les bases décisionnelles nécessaires aux adaptations à long terme de ce système, le groupe IDA-Fiso 2 devra tenir compte de nouvelles approches, ainsi que l'auteur du postulat le demande, mais on ne donnera pas une priorité particulière à ces dernières en précisant le mandat du groupe de travail.

Le CF propose de rejeter le point 1 et 2 du po et accpter le point 3 et 4