Ausgangslage

Le 24 mars 1995, Verena Grendelmeier, conseillère nationale, a déposé une initiative parlementaire (95.407) demandant de réglementer, par le biais d'un arrêté fédéral de portée générale, le recensement ainsi que la restitution des fortunes tombées en déshérence à la suite des persécutions national-socialistes et qui ont été confiées à la garde des banques suisses. Après la décision de la commission d'élaborer un arrêté fédéral devant donner les moyens légaux de faire des recherches concernant non seulement les banques, mais aussi les autres établissements financiers et les gestionnaires de fortune en Suisse, Verena Grendelmeier, auteur de l'initiative qui est à l'origine des travaux de la commission, a retiré son initiative.

Dans son rapport relatif à l'initiative parlementaire, la Commission des affaires juridiques a mis en évidence les points suivants. Afin d'élucider le rôle de la Suisse et de sa place financière pendant cette période, il conviendra de déterminer, de manière exhaustive et définitive, le sort des avoirs éventuels ayant appartenu aux victimes du régime national-socialiste, déposés à cette époque en Suisse auprès des banques, des assurances, des avocats, des notaires, des agents fiduciaires, des gérants de fortune, de la Banque nationale suisse ou d'autres personnes physiques ou morales, ou encore d'associations de personnes. Pour éclaircir la question, des investigations doivent être menées par des experts indépendants mandatés par le Conseil fédéral. Avec l'arrêté fédéral proposé, on disposera d'une base légale formelle qui, dans le cadre de cette enquête, prime sur l'obligation de garder le secret auquel sont astreints les banques, les assurances, les avocats, les notaires, les agents fiduciaires, les gérants de fortune, les personnes physiques ou morales et les associations de personnes ; ceux-ci sont tenus de permettre de consulter les pièces et de révéler s'ils sont en possession d'avoirs éventuels de victimes du régime national-socialiste.

Dans son avis, le Conseil fédéral a accueilli favorablement l'initiative de la Commission des affaires juridiques et s'est prononcé en faveur du projet d'arrêté. À ses yeux, la Suisse a un intérêt politique à ce que cette question soit éclaircie une fois pour toutes avec la transparence nécessaire et qu'un trait final puisse être tiré.

Wortlaut

Vu l'article 21quater, 3e alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), la commission des affaires juridiques du Conseil national présente l'initiative parlementaire suivante :

Arrêté fédéral concernant les recherches historiques et juridiques sur le sort des avoirs déposés en Suisse à cause du régime national-socialiste

du

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,

vu les articles 64 et 64bis de la constitution ;

vu le rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil national, du 26 août 1996

vu l'avis du Conseil fédéral du 16 septembre 1996,

arrête :

Article premier Champ d'investigation

1 Les recherches portent sur l'étendue et le sort de toute forme de valeurs patrimoniales qui ont été, soit confiées en dépôt ou placement, ou pour transmission à un tiers, à des banques, à des assurances, à des avocats, à des notaires, à des fiduciaires, à des gérants de fortune ou à d'autres personnes physiques ou morales ou associations de personnes ayant leur domicile ou leur siège en Suisse, soit reçues par la Banque nationale suisse, et qui :

a. appartenaient à des personnes qui ont été victimes du régime national-socialiste, ou dont on est sans nouvelles sûres à cause de ce régime, et dont le patrimoine n'a pas été réclamé par les ayants droit ;

b. ont été confisquées à leurs propriétaires légitimes en vertu des lois raciales ou d'autres mesures discriminatoires relevant de la sphère d'influence du Reich allemand national-socialiste ; ou

c. appartenaient à des membres du Parti national-socialiste, au Reich allemand national-socialiste, à ses institutions ou à ses représentants ou à des personnes physiques ou morales qui lui étaient proches, et ceci en tenant compte de toutes les transactions financières qui ont été effectuées avec ces avoirs.

2 Ces recherches doivent également porter sur les mesures prises par les autorités suisses depuis 1945 relativement aux valeurs patrimoniales concernées par le 1er alinéa.

3 Sur proposition des experts, le Conseil fédéral peut modifier le champ des recherches afin de tenir compte d'éléments nouveaux ou de travaux menés par d'autres commissions d'enquête.

Art. 2 Exécution des recherches

1 En vue de l'exécution des recherches, le Conseil fédéral nomme comme experts des spécialistes de diverses disciplines et leur confie la direction des travaux de recherche.

2 Les experts informent régulièrement le Conseil fédéral de l'état des travaux, notamment lorsque les recherches révèlent l'existence d'indices concrets de prétentions patrimoniales conformément à l'article premier.

Art. 3 Confidentialité des recherches

Les personnes chargées de procéder aux recherches et leurs collaborateurs sont soumis au secret de fonction. Le Conseil fédéral précise les modalités dans les mandats de recherche.

Art. 4 Obligation de conserver les pièces

Est interdite toute démarche tendant à détruire des pièces utiles pour les recherches visées à l'article premier, à les faire passer à l'étranger ou à en rendre la consultation plus difficile de toute autre manière.

Art. 5 Consultation des pièces

1 Les personnes physiques ou morales concernées par l'article premier, leurs successeurs juridiques ainsi que les autorités et les organismes publics sont tenus de laisser les experts nommés par le Conseil fédéral et leurs collaborateurs consulter tous les documents qui peuvent être utiles à leurs recherches.

2 L'obligation de laisser consulter les documents prime toute obligation légale ou contractuelle de garder le secret.

Art. 6 Utilisation des résultats des recherches

1 Le Conseil fédéral a la disposition exclusive de l'ensemble de la documentation en relation avec les recherches.

2 Il publie intégralement les résultats des recherches.

3 Les références personnelles sont supprimées avant la publication si des intérêts prépondérants dignes de protection de personnes vivantes l'exigent.

Art. 7 Dispositions pénales

1 Celui qui, intentionnellement, aura contrevenu aux articles 4 ou 5, 1er alinéa, sera puni des arrêts ou de l'amende jusqu'à 50'000 francs. Si l'auteur a agi par négligence, la peine sera l'amende jusqu'à 10'000 francs.

2 La sanction d'une violation du secret de fonction prévue à l'article 320 du code pénal suisse reste réservée.

3 Les infractions commises dans une entreprise sont régies par les articles 6 et 7 de la loi sur le droit pénal administratif.

4 La poursuite pénale incombe aux cantons.

Art. 7a Protection juridique

1 En cas de litige concernant l'obligation de conserver les documents et de les laisser consulter, la décision incombe au département, sur demande des experts.

2 Un recours de droit administratif contre la décision du département peut être déposé dans les 10 jours auprès du Tribunal fédéral.

3 Le département et le Tribunal fédéral décident dans les plus brefs délais.

Art. 8 Financement

L'Assemblée fédérale ouvre un crédit pluriannuel d'engagement pour le financement de l'exécution des recherches décrites à l'article premier.

Art. 9 Référendum, durée de validité et entrée en vigueur

1 Le présent arrêté, qui est de portée générale, est sujet au référendum facultatif.

2 Sa durée de validité est fixée à cinq ans.

3 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.

Verhandlungen

Au Conseil national, le rapporteur de la commission, Lili Nabholz (R, ZH), a attiré l'attention sur le fait que peu de débats avaient jusqu'alors, au Parlement suisse, fait l'objet de tels échos internationaux. De sévères critiques ont été émises sur les affaires relatives à l'or volé, aux transactions effectuées avec cet or, avec les fortunes des victimes, mais aussi sur les affaires que le régime national-socialiste a faites. La génération actuelle est donc confrontée aux actes perpétrés dans le passé. Depuis longtemps, il ne s'agit plus uniquement d'élucider à combien s'élevaient les avoirs en déshérence déposés dans les instituts financiers suisses, mais davantage de s'interroger sur l'image que notre pays renvoie quant à sa morale. Depuis août 1995, la Commission des affaires juridiques s'est penchée de manière approfondie sur ce sujet et a soumis un projet d'arrêté fédéral, approuvé à l'unanimité. Au cours des débats d'entrée en matière qui étaient limités aux exposés des rapporteurs des groupes, les députés se sont tous prononcés en faveur de l'arrêté fédéral. Le conseiller fédéral Flavio Cotti a relevé que l'intérêt de la Suisse à procéder à une enquête exempte de préjugés et transparente, mettant en évidence le rôle de la place financière suisse à l'époque du régime national-socialiste, était tout aussi grand que celui de l'étranger.

Au Conseil des États, le rapporteur de la Commission des affaires juridiques, Niklaus Küchler (C, OW) a précisé que l'étude de cette période de l'histoire suisse devait être effectuée de manière ouverte, sérieuse et critique, mais qu'elle devait être abordée avec l'assurance nécessaire. Aucun des 13 membres du Conseil des États qui s'étaient exprimés au cours des débats, n'a remis en question l'entrée en matière. Néanmoins, les accents ont été posés différemment. Gian-Reto Plattner (S, BS) a rappelé la motion Piller (95.3257), dont le contenu visait presque les mêmes objectifs, rejetée le 20 décembre 1995, par 6 voix contre 4. Au cours de la discussion par articles, certains articles du texte de l'arrêté fédéral ont subi, sur demande de la commission, des modifications rédactionnelles. Deux domaines ont cependant fait l'objet de modifications substantielles : à l'article 1, 1er alinéa, les acquisitions de valeurs patrimoniales ont également été prises en considération. Cette précision était nécessaire pour permettre les recherches relatives aux acquisitions d'oeuvres d'art ou de biens par le régime national-socialiste ("arisierte Vermögen"), tels les biens immobiliers et les entreprises qui, sous la pression national-socialiste, ont été aliénés par les personnes persécutées bien en-dessous de leur valeur réelle. La deuxième modification substantielle n'a pas été approuvée à l'unanimité ; par 30 voix contre 7, le Conseil des États a décidé de régler la question du droit de recours en cas de litiges concernant l'application de l'arrêté fédéral en introduisant un nouvel article, tenant compte des exigences de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH).

Lors de l'élimination des divergences, seule la question de la protection juridique a posé problèmes. En effet, le Conseil des États avait décidé d'étendre les moyens juridiques, décision qui allait trop loin pour le Conseil national. Le conflit d'intérêts entre la recherche de la vérité par les historiens d'une part, et l'extension de la protection de la personne d'autre part, devrait être tranché en faveur des premiers, comme le rapporteur de la commission, Lili Nabholz (R, ZH), l'a précisé. À ce sujet, les exigences de la CEDH peuvent être interprétées de différentes manières. Le Conseil des États a fini par se rallier à ces arguments uniquement, comme l'a stipulé le rapporteur de la commission, Niklaus Küchler (C, OW), en raison d'intérêts politiques supérieurs, afin de permettre l'entrée en vigueur aussi rapide que possible de l'arrêté fédéral.