Wortlaut

On complétera la loi sur la Banque nationale de sorte que cette dernière doive rendre compte au Parlement tous les six mois des mesures qu.elle aura prises dans les domaines de la politique financière, de la politique des taux d.intérêt et de la politique monétaire.

Cette obligation ne signifiera pas que Parlement pourra exercer une influence sur la Banque nationale dans le choix de sa politique financière et monétaire.

On redéfinira du même coup la nomination, la composition et le mandat de prestations du conseil de banque de la BNS.

Begründung

1. Exemples de ce qui se fait à l.étranger

Aux USA, le directeur de la " Fed " (banque d.émission ou Federal Reserve System) est tenu par la loi Humphrey-Hawkins de rendre des comptes tous les six mois au Congrès sur la politique de la Fed (Board of Governors) et de procéder à une estimation de la situation économique. En règle générale, cette procédure s.accompagne d.une audition devant le comité des affaires bancaires du Sénat (Full Employment and Balanced Growth Act of 1978).

Le groupe socialiste demande que la Banque nationale soit soumise à une obligation de ce type.

2. L.influence croissante de la politique de la banque d.émission

Depuis que la politique fiscale n.est plus un instrument conjoncturel de première importance et que l.État se retire de la politique économique, les banques d.émission des pays européens industrialisés ont vu croître leur influence sur l.évolution de l.économie.

En Suisse aussi, en l.absence d.autres instruments, la Banque nationale prend en partie le relais des autorités politiques quand il s.agit de redresser la conjoncture.

Cette raison est suffisante pour que la Banque nationale doive rendre davantage de comptes aux autorités politiques.

3. Diversité des objectifs et conflits programmés

En vertu de la loi (LBN), la Banque nationale suisse a pour tâche de " pratiquer une politique de crédit et une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays " (art. 2 LBN). Les " intérêts généraux du pays " en matière de politique de crédit et de politique monétaire sont définis dans les articles sur l.économie de la constitution fédérale.

L.article 31quinquies cst. cite les quatre objectifs de la politique économique ; il s.agit

1. d.assurer l.équilibre de l.évolution conjoncturelle ;

2. de prévenir et de combattre le chômage ;

3. de prévenir et de combattre le renchérissement ;

4. de tenir compte des disparités dans le développement économique des diverses régions du

pays.

Pour les économistes, il est clair que, dans la pratique, il y a conflit entre ces objectifs, d.où la nécessité d.une optimalisation. Nous renvoyons le lecteur à la longue discussion sur les rapports entre le taux de renchérissement et le taux de chômage (courbe de Phillips) et sur leurs objectifs antagonistes.

Au sens strict, ni la pondération ni l.optimalisation de ces objectifs ne sont possibles ; elles doivent être bien plus le résultat de négociations politiques, où sont représentés tous les intérêts et toutes les tendances.

Dans une publication assez récente, la Banque nationale relève elle-même qu.il est très important que la politique qu.elle mène bénéficie d.un large soutien politique.

Les objectifs de la banque d.émission doivent, selon elle, être soutenus par la population, par le Parlement et par le Conseil fédéral, tous voulant et ayant besoin d.une monnaie saine, ce qui l.oblige elle - pour avoir leur soutien - à pratiquer une politique de transparence (cf. Quartalsheft SNB, 2/1996, p. 160).

Il est erroné et impossible d.attendre de la direction tricéphale de la Banque nationale qu.elle fixe seule, sans légitimation, une hiérarchie des objectifs de la politique économique du pays. Or, ce danger est inhérent au système.

4. Formation unilatérale de la doctrine de la BNS

La direction générale de la BNS a, dans les années quatre-vingt, axé - sans en avoir reçu le mandat légal - les quatre objectifs de la politique économique définis par la constitution sur la lutte contre le renchérissement. Avec le secours de la conception et de la méthode monétaristes, elle a, (elle le dit elle-même) réduit unilatéralement sa politique économique aux objectifs quantitatifs (fixation de la masse monétaire), jetant du même coup aux oubliettes les autres paramètres économiques tels que les taux d.intérêt et les taux de change, bien entendu sans en avoir été chargée par le Parlement ni par le gouvernement.

Tant que la conjoncture a eu pour effet une croissance satisfaisante dans les années quatre-vingt, rares sont ceux qui ont dénoncé sa politique monétariste ; son manque de légitimation politique n.a commencé à se faire sentir qu.au début des années nonante.

5. Des erreurs d.estimation répétées ont provoqué de gros dégâts

Les erreurs d.estimation de la BNS sont aujourd.hui patentes et tous les camps, politiques ou économiques, les ont reconnues. Depuis 1988, la direction générale de la BNS a commis à plusieurs reprises de graves erreurs d.estimation : (cf. Eisenhut P.: Aktuelle Volkswirtschaftslehre. Édition 1994/95. Coire/Zurich 1994, p. 168).

- En 1987, elle a décidé de mener une politique monétaire expansive en fournissant aux banques, après l.effondrement boursier, plus d.un milliard de francs de liquidités supplémentaires, ce qui a relancé massivement l.inflation par la suite.

- En 1988, elle a été victime d.une illusion : la masse monétaire ayant diminué fortement à la suite de l.introduction du système de paiement électronique entre les banques et la vitesse de circulation de l.argent ayant elle massivement augmenté, elle n.a pas vu que la politique monétaire apparemment restrictive était en réalité une politique expansive, ce qui a eu de graves conséquences.

- De 1990 à 1992, la BNS a mené une politique monétaire restrictive avec un taux de l.argent élevé (hausse des taux !).

- Bien que les tendances à la récession et la diminution du renchérissement aient été visibles à partir de 1993, la direction générale, fidèle au dogmatisme monétariste, a continué de mener une politique monétaire restrictive. A plusieurs reprises, elle est en restée en deçà de l.objectif qu.elle s.était elle-même fixé, à savoir faire progresser de 1 % la masse monétaire.

- La direction générale a ignoré ensuite l.appréciation globale du franc, laquelle a été en termes réels d.environ 15 % dans les années 1993 à 1995 et a plongé l.économie d.exportation dans de très graves difficultés.

- La politique restreignant la masse monétaire n.a été assouplie qu.à la fin de l.année 1995, mais un réel changement de doctrine ne s.est produit qu.après le départ de Markus Lusser, c.est-à-dire au second semestre de cette année.

6. L.OCDE confirme les erreurs de la BNS

Dans son rapport sur l.économie suisse en 1995/96, rapport publié au mois de juillet de cette année, l.OCDE a fait état d.un taux de croissance très faible, qui est le résultat d.une appréciation de 15 % du franc entre 1993 et 1995.

Selon l.OCDE, l.appréciation du franc suisse a entraîné dans notre pays une diminution de la croissance de l.ordre de 3 à 4 % ! (OCDE : Études économiques 1995-96 : Suisse. Paris 1996, p.6).

Ce recul de la croissance équivaut à court terme à une perte d.environ 100 000 emplois.

L.économie suisse paie aujourd.hui très cher le fait que la direction générale d.alors a ignoré les évolutions des taux de change et qu.elle n.a, partant, pas tenu compte des besoins de l.économie d.exportation. Jamais depuis les années trente, aucune autorité économique n.a commis d.erreur aussi grossière et aussi lourde de conséquences que la Banque nationale, laquelle n.a cessé de se tromper dans ses estimations entre 1988 et 1995.

7. Un rempart idéologique

Non pas que les erreurs sur les cours des changes et sur la fixation des taux n.aient pas été critiquées. Les syndicats, des banquiers (P. Buomberger, de l.UBS) et des scientifiques (Pr. R. Erbe) ont très tôt signalé les dégâts causés par cette politique. Lorsque la critique s.est amplifiée, la direction générale de la BNS s.est retranchée derrière un rempart idéologique, interdisant quasiment toute discussion sur l.optimalisation des objectifs et des conséquences découlant des mesures décrétées par elle. Elle a obstinément rejeté toute critique émanant d.un camp ou d.un autre sous prétexte d.indépendance.

En 1992/93, le PSS et d.autres organes avaient exigé de la BNS qu.elle tienne compte des objectifs de taux d.intérêt et des objectifs de change en plus des objectifs quantitatifs, proposition qu.elle avait vivement rejetée à l.époque. Or, on remarque que - sans qu.elle l.ait admis publiquement - elle tient compte depuis le milieu de l.année de ces deux autres catégories d.objectifs. De fait donc, elle s.est fixée une nouvelle politique, qui intègre les objectifs de taux d.intérêt, et elle a du même coup cédé aux exigences de ceux qui réclamaient cette rectification depuis trois ans.

8. Critique de la politique de placement de la BNS

On constate que la direction générale de la BNS a commis la même bévue dans la gestion des réserves d.or et de devises. Le professeur lausannois Thomas von Ungern-Sternberg a prouvé que la Banque nationale aurait pu gagner au minimum 6 milliards de francs de plus lors des dix dernières années si elle avait su gérer les réserves en question avec plus de professionnalisme. Sa maladresse, dit-il, a nuit à tous les contribuables, car les réserves de la BNS sont la fortune du pays, fortune qui a été fort mal gérée (cf. Thomas von Ungern-Sternberg : The Swiss National Bank and Seignorage. Cahier 9601. DEEP Université de Lausanne, janvier 1996).

Des banquiers, par exemple Monsieur P. Buoumberger, de l.UBS, ont confirmé que les dires selon lesquels la BNS avait suivi une stratégie de placement erronée.

L.initiative parlementaire n° 96.404 du député Ledergeber demandant que la loi sur la BNS soit révisée afin que la fortune de la Banque nationale soit mieux gérée et plus rentable, nous n.irons pas plus loin.

9. Les autres banques d.émission font preuve de plus de pragmatisme

Il y a longtemps que les directions des banques d.émission d.autres pays à monnaie forte de l.OCDE ont cessé d.appliquer la doctrine monétariste au profit d.une politique plus opportune. La politique opportune d.une banque d.émission n.a rien à voir avec l.opportunisme politique ; elle signifie au contraire que la banque modifie les taux du marché monétaire proportionnellement aux écarts existant par rapport aux objectifs que sont la stabilité des prix et la stabilité de la conjoncture. En d.autres termes, cela veut dire que les banques d.émission des autres pays à monnaie forte agissent depuis longtemps de manière plus pragmatique et qu.elles réagissent à la situation en tenant compte de la complexité et de la multiplicité des objectifs économiques.

La Banque nationale suisse est celle qui a refusé le plus longtemps d.appliquer une politique plus pragmatique, du type de celle que nous venons d.évoquer. (La nouvelle direction générale a, semble-t-il, adopté une politique plus pragmatique à la mi-1996).

10. Risque et indépendance de la banque d.émission

Toutes ces considérations nous amènent aux conclusions politiques suivantes :

La direction générale de la BNS s.est tenue trop éloignée de la discussion. Avec l.importance prise par la politique monétaire, son pouvoir est devenu trop grand sans qu.elle ait eu l.obligation de rendre des comptes. Le pouvoir, c.est ne pas devoir apprendre a dit Karl Deutsch. L.inflexibilité de la direction générale résulte principalement du fait que ses membres ne rendent de comptes à personne. Les erreurs qu.ils peuvent commettre sont d.autant plus graves, et une fois mises au jour, il n.y a souvent plus grand chose à faire.

11. Pas question de vouloir influencer la politique monétaire

Le groupe socialiste ne souhaite pas expressément que les Chambres puissent influencer directement les responsables de la Banque nationale.

Il prend très au sérieux ce qui s.est produit ailleurs : les milieux politiques et les groupes d.intérêt courent en effet le danger de faire de la banque d.émission un instrument qui servirait à court terme des intérêts particuliers (électoraux ou autres).

Le Parti socialiste ne veut pas que les Chambres puissent dicter à la BNS sa politique monétaire ni sa politique de devises. Il demande par contre qu.elle soit tenue de rendre des comptes en proposant à la classe politique de discuter l.évaluation et l.optimalisation de ses objectifs.

Cela pourra se faire sous la forme d.un rapport écrit dont devra débattre la commission de l.économie et des redevances (CER). Cette commission devrait avoir la possibilité d.entendre la direction générale (les commissions des deux Chambres seront conviées à ces auditions).

12. Obligation de rendre des comptes et indépendance institutionnelle

L.initiative parlementaire du groupe socialiste propose que la direction générale de la BNS ait l.obligation de rendre des comptes aux Chambres et au public.

Cette obligation devra assurer la transparence de la politique de la Banque nationale et permettre aux groupements intéressés de donner leur avis sur le problème de l.optimalisation des objectifs de la politique économique du pays.

Il ne s.agit pas de toucher à l.indépendance institutionnelle de la banque d.émission, indépendance dont les limites ont été atteintes. Cette indépendance ne dispense pas la BNS de rendre des comptes et ne l.autorise pas à empêcher le discours politique.

L.obligation, pour la BNS, de rendre des comptes et son indépendance institutionnelle ne pas contradictoires ; elles sont l.expression de l.équilibre qui doit exister entre l.intérêt public et l.autonomie d.action de la BNS.

13. Redéfinir la fonction du conseil de banque de la BNS

Les fonctions du conseil de banque et du comité de banque de la BNS constituent un problème particulier.

Les membres du conseil de banque sont choisis aujourd.hui selon le critère de la notabilité et non en fonction de leurs compétences économiques. De l.avis même de plusieurs membres, le conseil de banque fonctionne comme un cénacle de notables où la discussion politique est absente.

Au moment de réviser la loi, il faudra réexaminer la composition du conseil de banque. Si l.on veut que la discussion politique puisse avoir lieu (ce qui est souhaitable, vu les divergences de vue et de priorité), il faudra nommer des hommes ou des femmes politiques et des responsables d.association encore en fonction. Les sièges au conseil de banque de la BNS ne devraient plus être attribués, à titre de récompense, aux personnes qui se sont retirées de la vie politique.

Le conseil de banque devra être investi d.un mandat de prestation qui énoncera clairement ses fonctions et qui définira plus clairement qu.aujourd.hui sa responsabilité envers le public et envers les organisations pourvoyeuses de membres. L.obligation, faite à la BNS, de rendre des comptes comprendra également cette obligation pour le conseil de banque et pour le comité de banque.