Zusammenfassung

Message du 15 décembre 1997 concernant la loi fédérale sur la participation des cantons à la politique extérieure de la Confédération

Ausgangslage

L'internationalisation de la politique estompe progressivement la démarcation entre la politique extérieure et la politique intérieure. Les domaines où les problèmes se règlent au niveau international sont de plus en plus nombreux. Cette évolution touche désormais également les secteurs qui relèvent de la compétence des cantons. C'est pourquoi l'on examine depuis quelques années les possibilités d'associer davantage les cantons à la politique extérieure. Ainsi le projet d'accord sur l'Espace économique européen (EEE) prévoyait de compléter les dispositions transitoires de la Constitution fédérale par un article 21 qui associait les cantons aux décisions prises dans le cadre de l'EEE.

Trois objectifs sont visés lors de la conclusion d'accords de droit international par la Confédération, les cantons doivent, dans la mesure du possible, conserver leurs compétences ; la prise en considération des intérêts des cantons lors de la préparation et de la mise en oeuvre de décisions prises par la Confédération en matière de politique extérieure doit être garantie ; la politique extérieure de la Confédération doit bénéficier d'une meilleure assise sur le plan de la politique intérieure.

Le projet prévoit trois formes de coopération : l'information des cantons, par la Confédération, sur les projets de politique extérieure, leur consultation ainsi que la participation de représentants des cantons à la préparation de mandats de négociation et à des négociations menées par la Confédération. La compétence générale de la Confédération en matière de politique extérieure n'est aucunement affectée par cette loi. Le projet prévoit en effet expressément que la participation des cantons ne doit pas entraver la capacité d'action de la Confédération en matière de politique extérieure.

Verhandlungen

Au Conseil des États, une minorité Bernhard Seiler (V, SH) a proposé de ne pas entrer en matière sur le texte, faisant valoir que la Constitution fédérale révisée rendait inutile une nouvelle loi sur la participation des cantons. Une majorité de la commission a indiqué au contraire que cette loi permettait de fixer la pratique actuelle des cantons dans ce domaine, et qu'elle constituait avec la base constitutionnelle un ensemble normatif régissant de manière claire ladite participation. Après avoir décidé par 26 voix contre 11 d'entrer en matière sur le projet de loi, la Chambre haute l'a finalement adopté par 26 voix contre 9.

Le Conseil national a décidé d'entrer en matière par 81 voix contre 80, refusant par là de se rallier à la majorité de la commission. Porte-parole de la minorité de la commission, Judith Stamm (C, LU) a fait valoir qu'il s'agissait en premier lieu de préciser l'article 55 de la Constitution, s'opposant par là aux porte-parole de la majorité qui estimaient pour leur part que la participation actuelle des cantons était suffisamment bonne pour rendre inutile une loi ad hoc. Le conseiller fédéral Flavio Cotti a conclu qu'au-delà du libellé de la loi, c'est la vision même de l'État qui était en jeu. Le Conseil a renvoyé le projet à la commission afin qu'elle procède à la discussion par article.

Dans la discussion par article, le Conseil national a décidé d'élargir la participation des cantons en faisant en sorte que leurs compétences soient prises en considération au même titre que celles des autres organes. Il a décidé en outre de donner une assise à la politique étrangère dans les cantons mêmes. Une proposition de la commission visant à inclure dans le droit de participation des cantons la coopération transfrontalière régionale a également été acceptée sans discussion. S'agissant de l'information des cantons, le Conseil a suivi le Conseil fédéral - comme l'a proposé la minorité de la commission Claude Frey (R, NE) - visant à faire ancrer, dans une disposition générale, l'obligation d'informer les cantons. Dans les autres dispositions, le Conseil national a suivi les décisions du Conseil des États.

Le Conseil des États a décidé de s'en tenir aux compétences des cantons telles qu'elles sont prévues par la Constitution, ce que le Conseil national a considéré comme inutile. La Chambre haute a rejeté les décisions du Conseil national visant à ce que la politique étrangère soit ancrée dans les législations cantonales et a également refusé d'inscrire dans la loi la coopération transfrontalière. Contrairement au Conseil national, le Conseil des États a décidé que le Conseil fédéral - et non la Confédération - serait le partenaire des cantons dans la mise en oeuvre de la politique étrangère.

Lors de l'élimination des divergences, le Conseil national s'est rallié à la proposition de la minorité Ulrich Schlüer (V, ZH), et donc à la décision du Conseil des États, en ce qui concerne le renforcement de l'assise de la politique extérieure dans les cantons. Le National a en effet considéré que ce n'est pas à la Confédération de définir les mesures que doivent prendre les cantons pour renforcer leur rôle dans le domaine de la politique extérieure. Pour ce qui est de la coopération transfrontalière, le Conseil national, approuvant la proposition Pierre Triponez (R, BE) et rejetant l'avis de la majorité de la commission, a là aussi suivi le Conseil des États dans sa décision de supprimer les dispositions légales correspondantes. Enfin, le Conseil a réaffirmé sa volonté de faire de la Confédération le partenaire des cantons dans la mise en oeuvre de la politique extérieure.

Réuni pour une dernière séance d'élimination des divergences, le Conseil des États a, sans discussion, fait siennes les vues du Conseil national.