Wortlaut

Durant l'heure des questions du 17.03.1997, le Conseil fédéral a déclaré qu'il avait immédiatement transmis au gouvernement du canton de Zurich, après en avoir pris connaissance lors de sa séance de fin février, la lettre du comité de l'ONU pour les droits économiques, sociaux et culturels, dans laquelle ce comité critique sévèrement le Conseil fédéral et le Tribunal fédéral pour l'inobservation du pacte des Nations unies I concernant le financement des études et la réintroduction des écolages et fait état du risque de violation de ce pacte apparu récemment dans le canton précité. En revanche, on affirme à Zurich que le fax n'est arrivé à un service subalterne de la direction de l'instruction publique que le 10.03.1997 à 15.10 h. exactement. Seule l'une des deux versions peut être exacte.

Dans sa lettre, le comité de l'ONU relève que lors de la préparation du pacte déjà, une proposition visant à dénier aux droits qui y sont inscrits le caractère de droits directement applicables avait été repoussée massivement. En revanche, le Conseil fédéral avait déclaré dans son message au Parlement concernant les pactes de l'ONU, que ce pacte ne contenait pas de droits que les citoyens pourraient directement faire valoir.

Le Conseil fédéral est invité à répondre aux questions suivantes :

1. Est-il exact que la lettre du comité de l'ONU a été faxée à notre mission auprès de l'ONU à Genève le 24.02.1997 ?

2. Est-il exact que le chef de notre dite mission a confirmé à l'ONU, le 25.02.1997, l'arrivée de ce fax ?

3. Quand notre ambassadeur a-t-il retransmis ce fax ? Par quel moyen et à quel(s) service(s) de la Confédération l'a-t-il retransmis ?

4. Quand ce fax a-t-il été envoyé au canton de Zurich ? Par quel moyen et à quel(s) service(s) de ce canton l'a-t-il retransmis ?

5. Faut-il conclure du fait que le chef du Département de l'intérieur ait répondu à mon intervention lors de l'heure des questions du 17.06.1996 alors que c'est le chef du Département de l'économie publique qui s'en est chargé le 17.03.1997 qu'en ce qui concerne le Pacte I de l'ONU la délimitation des compétences au sein du Conseil fédéral se caractérise par une confusion qui expliquerait en fin de compte le retard mis à transmettre la lettre du comité de l'ONU au gouvernement du canton de Zurich ? Qu'est-ce que le Conseil fédéral pense faire pour mettre fin à cette confusion ?

6. Le Conseil fédéral ne s'est-il pas suffisamment renseigné sur la genèse du pacte I de l'ONU lorsqu'il a élaboré son message à l'appui des pactes de cette organisation ? Est-ce la raison pour laquelle il ne s'est pas rendu compte que son affirmation, selon laquelle les droits qui y sont mentionnés ne peuvent faire directement l'objet d'une action de citoyens auprès d'un tribunal, est erronée ?

7. Est-il exact que le Zaïre est, avec la Suisse, le seul pays auquel le comité de l'ONU ait dû faire de telles remontrances parce qu'il y était aussi question de réintroduire les écolages ?

8. Comment peut-on expliquer logiquement que le Conseil fédéral ait pu déclarer, tant dans son message concernant les pactes de l'ONU que dans sa réponse du 04.09.1996 à ma question ordinaire du 21.06.1996, que les dispositions du pacte I de l'ONU s'adressent aux législateurs de la Confédération et des cantons, et que ceux-ci doivent les considérer comme des directives pour leurs travaux, mais qu'il estime acceptable que le législateur zurichois entreprenne des travaux allant en sens directement opposé aux buts fixés dans l'article 13, 2e alinéa, lettre b, puisqu'ils visent à supprimer la gratuité, acquise depuis 37 ans, des écoles préparant à la maturité ?

9. Le Conseil fédéral est-il en mesure de reconnaître qu'aux termes de l'article 13, 2e alinéa, lettre b, du pacte I de l'ONU, la gratuité qui y est requise ne constitue pas une solution de remplacement pour d'autres moyens de faciliter l'accès à cette formation, mais qu'elle est au contraire un droit absolu ? Si ce n'est pas le cas, quels sont les termes de la disposition ou quelle est la pratique des organes compétents de l'ONU qui autorisent, à son avis, des solutions de rechange à la gratuité ?

10. Qu'est-ce que le Conseil fédéral entreprend pour le cas où le Parlement zurichois maintiendrait le projet de loi déclaré entre-temps illégal par le comité de l'ONU ? Est-il notamment disposé à faire usage de la réclamation de droit public pour contraindre le législateur zurichois à se conformer au droit fédéral et international ?

11. Qu'entreprend-il pour faire en sorte que tant ses propres services que ceux des cantons soient au courant de la doctrine et de la pratique concernant le pacte I de l'ONU, afin d'éviter que notre pays fasse de nouveau l'objet d'un tel blâme de l'ONU pour risque de violation de droits fondamentaux des citoyens découlant de ce pacte ?

12. Qu'est-ce que le Conseil fédéral entreprend pour garantir qu'à l'avenir de telles interventions d'organes chargés de surveiller l'application du pacte I de l'ONU soient effectivement transmises immédiatement au plus haut échelon hiérarchique d'un gouvernement cantonal, et cela d'abord par téléphone et ensuite par fax ?

Stellungnahme des Bundesrates

Remarques liminaires

La problématique soulevée dans la question est en partie réglée dans la mesure où le Parlement cantonal zurichois a décidé, le 14 avril 1997, de ne pas donner suite à la proposition du Conseil d'État concernant la réintroduction des écolages dans les écoles moyennes.

Se concentrant sur les aspects relatifs à la mise en oeuvre du Pacte I, le Conseil fédéral répond simultanément aux questions 6, 8 et 10.

Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (ci après "le Comité") est l'organe de supervision de la mise en oeuvre du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (ci-après Pacte I). Le Conseil fédéral a pris connaissance de la lettre du Président du Comité, M. Alston. Le Comité n'a pas la compétence d'examiner des communications émanant de particuliers, car le système de contrôle prévu par le Pacte I repose sur la soumission par les États parties de rapports qui sont examinés par le Comité en présence d'une délégation gouvernementale. Le rapport initial soumis par la Suisse en mai 1996 n'a pas encore été examiné par le Comité. C'est dans ce cadre que devront être discutées les observations formulées dans sa lettre par le Président du Comité. La position des autorisés suisses et la jurisprudence du Tribunal fédéral seront alors expliqués et discutés avec le Comité, conformément à l'esprit de dialogue sur lequel est fondé le mécanisme de contrôle du Pacte I.

Ad question 1

Oui, à 16h49.

Ad question 2

Oui.

Ad question 3

La mission permanente de la Suisse près les organisations internationales à Genève a transmis par fax du 25 février 1997 la lettre de M. Alston à la Direction du droit international public (DDIP) du DFAE, avec copie à la Section de la politique des droits de l'homme de la Division politique IV du DFAE.

Ad question 4

Par lettre datée du 6 mars 1997, la Direction du droit international public a transmis la lettre de M. Alston à la Chancellerie du canton de Zurich. En date du 10 mars 1997, l'Office fédéral de l'éducation et de la science (DFI) a également transmis par fax copie de cette lettre à la "Erziehungsdirektion" du canton de Zurich. Cette transmission a été faite à des fins informatives seulement.

Ad question 5

Dans son message du 30 janvier 1991 sur l'adhésion de la Suisse aux deux Pactes internationaux de 1966 (FF 1991 I 1146, chiffre 6), le Conseil fédéral a déclaré que les offices en premier lieu concernés sur la plan fédéral pour la mise en oeuvre du Pacte I sont l'OFIAMT et la Direction du droit international public. L'OFIAMT a élaboré le rapport initial de la Suisse sur la mise en oeuvre du Pacte I ; cet office aurait donc dû recevoir en priorité copie de la lettre du Président du Comité.

La Cheffe du Département fédéral de l'intérieur a répondu au nom du Conseil fédéral à la question posée pendant l'heure des question du 17 juin 1996. Ce fait s'explique par une erreur survenue dans l'attribution de traitement de cette question. Les instructions nécessaires ont été données pour qu'à l'avenir ce type d'erreurs ne survienne plus.

Ad questions 6, 8 et 10

Dans son message, le Conseil fédéral constat - en tenant compte des travaux préparatoires et de la doctrine - que "les dispositions du Pacte I ne créent en principe pas de droits subjectifs et justiciables, sauf d'éventuelles rares exceptions". Le Pacte I prévoit que les droits qu'il protège sont destinés à être réalisés progressivement. La jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 120 1994 la du 11 février 1994, BGE 122 I 101 du 24 mai 1996) a confirmé que les obligations de droit international contenues dans le Pacte I sont en principe de nature programmatoire et ne s'adressent pas aux particuliers, mais au législateur.

L'article 13 paragraphe 2 lettre b du Pacte prévoit que l'enseignement secondaire doit être rendu accessible à tous par tous les moyens appropriés et notamment par l'instauration progressive de la gratuité. Le législateur dispose d'une liberté dans le choix des moyens destinés à réaliser l'objectif visé, qui est de rendre les études secondaires accessibles à tous. Dans son arrêt précité, le Tribunal fédéral a jugé que cet objectif pouvait être atteint par d'autres moyens que par l'instauration progressive de la gratuité. Par conséquent aucun élément ne permet d'affirmer la justiciabilité de l'article 13 paragraphe 2 lettre b du Pacte I, qui concerne l'enseignement secondaire.

Le Comité n'a pas la compétence pour déclarer illégal un projet de loi. En effet, à l'issue de l'examen des rapports des États, le Comité rend des observations finales qui fond état des aspects positifs, des facteurs et difficultés rencontrés dans la mise en oeuvre du Pacte I. Ces observations sont accompagnées de suggestions et de recommandations qui n'ont pas de force juridique obligatoire.

Les cantons sont tenus - dans leurs domaines de compétence - de transposer et d'exécuter les obligations de droit international public que la Suisse a contractées ; le cas échéant, il peut leur être demandé d'adapter leurs législations.

La Confédération peut rappeler aux cantons de respecter les exigences liées à l'exécution de traites internationaux, ceci dans le cadre de sa compétence générale de surveillance. Parmi les moyens d'action à sa disposition figurent l'élaboration de circulaires, d'avertissements et de directives. Le Conseil fédéral n'est donc pas habilité à abolir la loi zurichoise ou à en supprimer directement et avec force obligatoire les dispositions qu'il juge contraires au droit international. Il lui reste toutefois la possibilité de recommander au canton de ne pas appliquer cette loi ou de la réviser dans un délai convenable. Il ne saurait non plus être question que la Confédération intente une action contre le canton : l'action de droit public (article 113 1er alinéa lettre 1 cst ; article 83 OJ) ne s'applique qu'au règlement des conflits de compétences entre les autorités fédérales d'une part et les autorités cantonales d'autre part. En l'espèce toutefois, on ne saurait mettre en doute la compétence législative du canton. Ce n'est qu'à titre subsidiaire tout au plus qu'une réclamation de droit public pourrait examiner si un canton a fait correctement usage de ses compétences, c'est-à-dire s'il a correctement interprété et appliqué le droit prioritaire.

Le Conseil fédéral examine actuellement la possibilité d'adresser une lettre circulaire à tous les cantons, pour leur rappeler les obligations découlant de l'article 13 du Pacte I.

Ad question 7

Il n'appartient pas au Conseil fédéral de se prononcer sur les conclusions que la comité a présentées au Zaïre. La lettre du Président Alston n'a pas le caractère d'une remontrance du Comité, car elle sort du cadre du mécanisme de mise en oeuvre prévu par le Pacte I. À ce jour , la Suisse n'a pas encore discuté avec le Comité de son rapport initial, adopté par le Conseil fédéral le 8 mai 1996. La présentation orale de ce rapport initial est prévue pour le courant de l'année 1998.

Ad question 9

Le Conseil fédéral ne saurait se substituer aux autorités judiciaires de notre pays pour interpréter une disposition du Pacte I.

Ad question 11

Le message du Conseil fédéral du 30 janvier 1991 sur l'adhésion de la Suisse aux deux Pactes internationaux de 1966 a été publié dans la Feuille Fédérale (FF 1991 I 1141). L'élaboration par l'OFIAMT du rapport initial de la Suisse concernant le Pacte I a donné lieu à une vaste procédure de consultation et d'information auprès des cantons, des ONG, des milieux intéressés et des partenaires sociaux. Ceux-ci ont d'ailleurs reçu un exemplaire du rapport initial.

Ad question 12

Compte tenu de la nature de la lettre du Président du Comité, le Conseil fédéral est d'avis que cette lettre a fait l'objet d'une transmission appropriée.

Réponse du Conseil fédéral.