Wortlaut

Nous demandons des éclaircissements concernant les procédures de décision et de contrôle de la gestion et de l'aliénation du patrimoine immobilier des CFF, au vu des graves irrégularités - récemment constatées et sanctionnées par le Tribunal fédéral - qui ont été commises par les CFF en relation avec l'aliénation, en partie par les CFF eux-mêmes, de terrains grevés d'un droit de rétrocession en faveur des expropriés.

Les faits, qui sont d'ailleurs de notoriété publique dans toute la Suisse, peuvent être résumés comme suit :

a.Au cours des années 60, les CFF ont acquis par voie d'expropriation divers biens-fonds en vue de la construction de la gare aux marchandises de Lugano-Vedeggio.

b. Par la suite, le projet de construction a été abandonné.

c. Par voie d'une annonce laconique parue vers la fin des années 80 dans un quotidien tessinois, les CFF ont invité les acquéreurs potentiels à se faire connaître.

d. Les entrepreneurs tessinois ayant fait part de leur intérêt n'ont pas obtenu de réponse. En particulier, ils n'ont pas été invités à faire une offre en bonne et due forme et ils n'ont appris que plus tard que l'ensemble des biens totalisant quelque 56 000 mètres carrés avait été concédé, à une exception près, au titre d'un droit de superficie, à un seul entrepreneur.

En procédant de la sorte, les CFF ont violé

1. les normes les plus élémentaires applicables aux appels d'offres ;

2. le droit de rétrocession des expropriés, qui ont été mis devant le fait accompli, même si l'on admet la bonne foi de l'entrepreneur bénéficiaire.

A noter qu'au cours des actions intentées par les expropriés, les CFF ont soutenu systématiquement la thèse selon laquelle l'annonce susmentionnée aurait équivalu à la communication individuelle formelle prévue par la loi fédérale sur les expropriations Cette affirmation a toutefois été qualifiée de "téméraire" par le Tribunal fédéral. Les expropriés ont demandé la réparation du dommage mais, en raison de la procédure suivie - qualifiée de "téméraire" - ils n'ont pu obtenir la restitution en nature des biens-fonds.

Il est stupéfiant, pour ne pas dire suspect, que le service des immeubles des CFF, composé notamment de juristes, ait pu violer impunément une norme simple et irréfutable figurant dans une loi que ce service est appelé à appliquer presque quotidiennement.

Il convient en outre de souligner un autre aspect choquant : toute l'affaire, lorsqu'elle est examinée sous l'angle économique, paraît encore plus invraisemblable si l'on songe que les CFF, après avoir concédé le droit de superficie à un incroyable prix de faveur, ont fini par reprendre auprès du même entrepreneur une part importante d'une pavillon édifié sur ces mêmes biens-fonds pour en céder ensuite une partie à l'École polytechnique fédérale aux fins de la construction de son centre de calcul. Cette procédure a d'ailleurs passablement indigné l'opinion publique, ce qui a alors contraint le Conseil fédéral à s'exprimer publiquement. L'affaire n'a pu se conclure que grâce à la bonne volonté d'un exproprié qui a accepté de renoncer à obtenir restitution du bien-fonds "en nature", étant donné le tapage que l'affaire avait suscité.

Mail il y a plus. On ne comprend pas l'obstination des CFF, qui ont rejeté tout compromis avec les expropriés lésés, bien que ceux-ci eussent manifesté à plusieurs reprises qu'ils étaient prêts à transiger. Les CFF ont également contesté les jugements de première instance et interjeté recours auprès du Tribunal fédéral, incitant ainsi les expropriés à déposer un recours en réforme joint. Il va de soi que les recours des CFF furent fermement rejetés par le Tribunal fédéral, tandis que ceux des expropriés furent acceptés, ce qui entraîna de nouvelles charges financières pour les caisses de la Confédération.

La Confédération a été lésée au moins à trois reprises dans cette affaire :

a. Une première fois lors de la concession d'un droit de superficie à un prix inférieur à celui du marché. Ce point a été établi avec précision par l'arrêt du Tribunal fédéral, qui a chiffré la différence à près de 40 millions de francs.

b. Une deuxième fois lorsque la Confédération (par l'intermédiaire des CFF et de l'EPF) a repris le pavillon préfabriqué mentionné plus haut, sur une superficie de quelque 10 000 mètres carrés dont la valeur a été estimée à 36 millions de francs. A noter que, dans ce cas, le rachat a eu lieu à un prix supérieur de 25 % à celui du marché.

c. Une troisième fois lorsque les CFF, refusant toute négociation avec les expropriés, ont fait opposition aux jugements de première instance. Ceci, comme nous l'avons déjà mentionné, a incité les expropriés - qui dans un premier temps n'avaient pas interjeté recours - à déposer des recours joints. Non seulement ces recours ont été acceptés mais ils se sont accompagnés d'une notable augmentation du montant des indemnités.

Nous devons insister sur le fait que malgré ces indemnités, les expropriés ont été irrémédiablement lésés quant à leur droit de restitution en nature des biens-fonds. Aucune indemnité ne pourra d'ailleurs jamais compenser les dommages subis par les entrepreneurs qui ont été arbitrairement privés de toute possibilité de présenter des offres concrètes.

Il est donc légitime de demander une réponse précise aux questions suivantes :

1. Quel a été exactement le tort subi par la Confédération lors de chacune des trois phases mentionnées plus haut, sur la base du critère irréfutable fixé par le Tribunal fédéral ?

2. Selon quelles modalités les décisions ont-elles été prises par les CFF ? Est-il exact que le Conseil d'administration des CFF joue un rôle formel de ratification finale mais qu'il n'exerce en fait aucun contrôle sur la gestion effective du patrimoine immobilier des CFF ? Est-il vrai que les règles élémentaires de procédure relatives aux appels d'offres sont systématiquement ignorées ?

3. En termes généraux, est-il vrai que le Département des transports ne juge ni opportun ni nécessaire d'effectuer des contrôles concernant cette gestion ?

4. Au vu de l'attitude que les CFF semble adopter en pratiquant l'expropriation à titre préventif, peut-on exclure que nombre d'autres biens immobiliers appartenant aux CFF puissent avoir été l'objet de telles procédures ? En trouve-t-on des indices dans les bilans et les rapports des CFF, étant donné que ces derniers ne peuvent sans doute éviter de les mentionner de manière précise, compte tenu de l'importance financière de ces opérations.

5. Le 16.05.1991, l'ancien conseiller national Giuliano Bignasca, en qualité de simple citoyen, a dénoncé formellement cette affaire auprès du Département fédéral des transports. A part une lettre aussi cordiale que vague et laconique du conseiller fédéral Adolf Ogi, plus rien n'a filtré jusqu'en novembre 1994, lorsque le Tribunal fédéral a statué au sujet de la qualité pour agir (chose incroyable, l'Office fédéral des transports a écrit à un des recourants pour lui demander une copie du jugement ... ; la lettre en question est jointe à la présente). Quelles mesures d'enquête a-t-on prises, en relation avec la dénonciation ou indépendamment de celle-ci, avant ou après l'arrêt du Tribunal fédéral ? Quel a été le résultat de l'enquête (dont nous osons supposer qu'elle a été conclue, 6 ans s'étant écoulés depuis la dénonciation)?

6. Quelles conséquences le Conseil fédéral entend-il tirer de cette affaire sur les plans de l'organisation, des structures et de la législation, en particulier dans le but d'assurer une surveillance rigoureuse du fonctionnement du service des immeubles des CFF, lequel gère, on le sait, le patrimoine immobilier le plus important de la Confédération.

Stellungnahme des Bundesrates

La question ordinaire urgente reprend les événements qui ont déjà fait l'objet de l'intervention Maspoli "CFF. Procédures étranges" du 4 mars 1996 (96.3014), que nous avons examinés dans notre réponse ad hoc.

Voici nos réponses aux questions posées en l'occurrence :

1. Les CFF n'ont pas subi de préjudice financier durable en raison des affaires qui concernent le projet de gare marchandises à Lugano-Vedeggio. En effet, les dépenses correspondent aux valeurs réelles des biens. Par ailleurs, il s'agit de l'évaluation économique d'affaires commerciales et non d'un dommage au sens propre du terme.

2. Les compétences des divers organes sont clairement définies et séparées les unes des autres. Il appartient aux seul CFF de prendre des décisions ainsi que d'arrêter les modalités de leurs attributions et de leur responsabilité. Quant aux appels d'offres publics, ils sont soumis à l'ordonnance du 11 décembre 1995 sur les marchés publics (OMP), qui s'applique aux mandats pour les fournitures, les prestations et les constructions, et non aux ventes de terrains ni à la constitution de droits de superficie. Lorsque les CFF procèdent malgré tout à un appel d'offre public en pareil cas, ils le font volontairement et ne sont pas tenus à observer de quelconques règles de procédure.

3. En tant qu'établissement autonome de la Confédération, les CFF doivent bénéficier d'une certaine liberté de gestion, sinon ils ne pourraient pas agir sur le marché. Nous-mêmes et, en l'occurrence de DFTCE, nous n'intervenons pas ni ne procédons à une vaste surveillance directe auprès des établissements fédéraux ; les actuelles bases légales sont déterminantes. Nous exerçons plutôt une haute surveillance sur la gestion et sur les finances de l'entreprise, à laquelle nous pouvons donner les instructions nécessaires à la sauvegarde d'importants intérêts du pays. Nous ne saurions dès lors nous immiscer dans les détails de sa gestion et de son administration, domaines où elle jouit d'une marge de manoeuvre lui permettant, en principe, de décider elle-même comment elle entend assurer l'exploitation ferroviaire et utiliser ses ressources.

4. Dans les limites de leur autonomie, les organes directeurs des CFF exécutent leur fonction et leurs attributions liées à l'acquisition ou à la vente des biens-fonds. Ils ont édicté une directive exigeant que toutes les demandes en rapport avec la vente d'un terrain indiquent clairement les conditions d'acquisition de l'objet.

5. La directive précitée résultant des enquêtes effectuées, il est exclu que l'erreur se reproduise. Il n'existe aucune infraction qui puisse justifier une intervention. De plus, l'Office fédéral des transports n'a pas demandé une copie de l'arrêt du Tribunal fédéral à M. Bignasca. Il s'agissait d'une demande adressée aux CFF, que M. Bignasca a reçue uniquement sous forme de copie.

6. Le 13 novembre 1996, nous avons adopté le message sur la réforme des chemins de fer, que nous avons transmis aux Chambres. La révision intégrale de la loi sur les CFF fait partie de cette réforme, qui prévoit de transformer l'entreprise en une société anonyme de droit public. La forme juridique et organisationnelle des CFF, à savoir celle d'un établissement sans personnalité juridique, ne répond plus aux exigences actuelles du marché des transports en constante mutation, car celui-ci exige que l'entreprise agisse et réagisse rapidement. De ce fait, la réforme des chemins de fer vise surtout à répartir clairement les tâches entre la Confédération et les CFF : la première se limitera à fixer les objectifs politiques et financiers, alors que les seconds seront responsables de la gestion opérationnelle. C'est dans ce sens que l'autonomie de l'entreprise sera renforcée. La Confédération se retirera du secteur de la gestion pour se concentrer sur les objectifs stratégiques. C'est là un changement fondamental d'orientation, car elle n'exercera plus aucune haute surveillance au sens où on l'entendait jusqu'ici.

Réponse du Conseil fédéral.