Wortlaut

Le Conseil fédéral est invité à répondre aux questions suivantes :

1. Qu'envisage-t-il de faire pour que l'ouverture du marché de l'électricité à la concurrence internationale ne se fasse pas au détriment des ressources hydrauliques indigènes ? Est-il lui aussi d'avis que la baisse sensible des droits d'eau que subiront les cantons par suite de cette déréglementation n'est pas couverte par l'art. 24quater, al. 1er, de la constitution ?

2. Comment le Conseil fédéral entend-il résoudre le problème des "stranded investments"? Admet-il un devoir de dédommagement envers les cantons lésés ou l'industrie électrique ?

3. Le Conseil fédéral est-il d'avis qu'une situation de concurrence risque également de rendre incertain l'approvisionnement en énergie, évolution qui, conjuguée à la détérioration de la position de l'énergie hydraulique par rapport aux énergies concurrentes, irait dans le sens contraire des principes fixés à l'art. 24octies, al. 1er, de la constitution, en vertu desquels la Confédération et les cantons doivent s'employer à promouvoir un approvisionnement énergétique diversifié, sûr et compatible avec les exigences de la protection de l'environnement ?

4. L'ouverture du marché générera des offres de prix avantageuses qui profiteront essentiellement aux gros clients. Par contre, les tarifs appliqués aux petits clients seront plus lourds, car ils seront calculés sur la base de coûts d'infrastructure pleins. L'approvisionnement des régions reculées et la solidarité tarifaire seront donc remis en cause. Le Conseil fédéral n'est-il pas d'avis que la compétence attribuée à la Confédération par l'art. 24quater, al. 1er, de la constitution a aussi pour but d'éviter que les entreprises d'électricité n'abusent du monopole du réseau et ne pense-t-il pas également que la libéralisation ne doit pas conduire à éluder cet article constitutionnel au niveau de la loi ?

5. L'ouverture du marché a des conséquences non négligeables pour l'économie et la politique gouvernementale. Le Conseil fédéral est-il lui aussi d'avis que les règles constitutionnelles actuelles ne suffisent pas pour atteindre les objectifs précités et que la mise en oeuvre de ces objectifs présuppose la création d'une disposition constitutionnelle claire, propre à lever toute ambiguïté ?

Begründung

La directive de l'UE, qui prévoit l'ouverture progressive du marché de l'électricité à partir de 1999, fixe les grands principes suivants :

- alternative proposée : accès négocié des tiers au réseau (negociated third party access, NTPA) ou système de l'acheteur unique (single buyer);

- pour l'aménagement de nouvelles capacités de production, les États membres peuvent opter soit pour une procédure d'adjudication libre, soit pour une procédure d'adjudication réglementée ;

- pour l'exploitation du réseau de transport, il faut désigner un exploitant de réseau indépendant sur le plan administratif qui sera compétent notamment pour l'exploitation des centrales de sa région et pour l'utilisation du réseau ;

- pour l'exploitation, l'entretien et le développement du réseau de distribution, les États membres de l'UE doivent désigner des exploitants déterminés ;

- les centrales électriques organisées selon un système d'intégration verticale doivent tenir une comptabilité séparée pour la production, le transport et la distribution.

Selon toute vraisemblance, le modèle de l'UE, conçu pour répondre à la déréglementation du marché de l'électricité, introduira d'abord et surtout une concurrence entre les tarifs sur les marchés ouverts à la concurrence internationale, mais aussi une concurrence dans la production. Il y a tout lieu de penser que ceux qui réaliseront les meilleurs chiffres d'affaires seront ceux qui pourront produire à moindre coût à court et à moyen terme, comme c'est le cas pour les centrales à cycles combinés alimentées au gaz. Ces centrales, en effet, peuvent être amorties à beaucoup plus court terme que les centrales hydro-électriques.

Le modèle de l'UE, auquel le rapport publié par l'OFEN le 10.01.1997 adhère sur les points essentiels, favorise donc l'électricité produite par des centrales à combustibles fossiles au détriment de l'électricité produite par des centrales alimentées par la force hydraulique, énergie indigène non polluante.

Stellungnahme des Bundesrates

Comme nous l'avons déjà précisé dans notre réponse à la motion Semadeni du 12. décembre 1996 (96.3643), le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie nous soumettra des propositions relatives à l'ouverture des marchés de l'électricité. Elles reposeront sur le rapport publié à ce sujet au mois de janvier 1997 par l'Office fédéral de l'énergie et sur la directive 96/92/EG du 19 décembre 1996 élaborée par le Parlement européen et par son Conseil, document qui porte sur les prescriptions communes applicables au marché intérieur de l'électricité.

Nous devrons tirer les conséquences des propositions du département. Les nouvelles dispositions légales à établir éventuellement devront être harmonisées avec l'article énergétique et tenir compte des autres dispositions constitutionnelles, en particulier celles qui se rapportent à l'énergie, à l'environnement et à la politique régionale.

Nous ne pouvons pas, aujourd'hui, donner de renseignements sur la teneur des dispositions légales concernant les modalités de l'ouverture du marché de l'électricité. Par contre, nous répondons comme il suit aux questions juridiques posées par l'auteur :

1+2) La force hydraulique indigène sera de plus en plus soumise au jeu de l'offre et de la demande dans un marché intérieur de l'électricité ouvert à l'échelle continentale. L'article 24quater, 1er alinéa, est, accorde de très vastes compétences (voir chiffres 4 et 5 ci-après) mais n'offre aucune base juridique pour soustraire à la concurrence les redevances sur l'utilisation des eaux. Ces redevances relèvent en principe des cantons, qui les fixent conformément à l'article 24bis, 3e alinéa, cst., mais dans les limites de la législation fédérale. Cette disposition constitutionnelle n'accorde pas non plus à la Confédération la compétence d'empêcher une éventuelle réduction des recettes résultant de l'utilisation de la force hydraulique, réduction imposée par la concurrence. Lors de la préparation d'une loi relative au marché de l'électricité, il y aura lieu d'examiner les mesures à prendre compte tenu de deux facteurs : le maintien des dispositions en matière de sécurité et d'environnement destinées à protéger les investissements déjà consentis et la garantie accordée aux coûts de renouvellement des centrales hydrauliques.

3) Selon les objectifs énumérés à l'article 24octies, 1er alinéa, cst., la Confédération et les cantons s'emploient, dans les limites de leurs compétences, à promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économique et compatible avec les exigences de la protection de l'environnement, ainsi qu'une consommation économe et rationnelle de l'énergie. Ces objectifs si divers ont à priori la même valeur sans être forcément harmonisés entre eux. Néanmoins, ils relèvent parfois de systèmes différentes et peuvent donc se trouver en conflit au moment de choisir des mesures de politique énergétique. Il faut alors optimiser ces dernières selon les différents objectifs à atteindre (FF 1988 I 333). Lors de l'élaboration de la loi relative au marché de l'électricité, nous vouerons une attention particulière à un approvisionnement sûr et examinerons les éventuelles mesures d'appoint.

4+5) Selon une expertise de l'Office fédéral de la justice du 23 octobre 1996, la Confédération a des attributions constitutionnelles très étendues dans le domaine de l'économie électrique ; notamment l'article 24quater, 1er alinéa, lui accorde une vaste compétence législative en ce qui concerne le transport et la distribution de l'énergie électrique. Compte tenu des exigences auxquelles sont soumises les interventions dans les droits fondamentaux, la Confédération peut notamment :

- édicter des prescriptions sur les prix du courant et de sa transmission ainsi que sur l'établissement et le contrôle des tarifs.

- édicter des prescriptions sur la forme à donner aux entreprises chargées de transporter et de distribuer l'électricité ainsi que sur leurs champs d'activité, leur comptabilité, leur indépendance face au pouvoir politique ou sur les modalités de la répartition des bénéfices aux propriétaires :

- édicter des prescriptions sur l'égalité de traitement en ce qui concerne le raccordement au réseau (équipement avec des lignes de transport) et sur la sécurité de l'alimentation (fiabilité); et

- prévoir l'obligation de transporter de l'énergie pour des tiers (accès de tiers au réseau ; ATR).

Selon cette expertise, les actuelles bases constitutionnelles permettent d'introduire des prescriptions sur l'ouverture du marché et sur les mesures d'appoint (par exemple l'obligation d'alimenter ou la solidarité tarifaire). Il n'est donc pas nécessaire de prévoir une autre disposition constitutionnelle.

Réponse du Conseil fédéral.