Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé d'abroger l'article 37 du Statut des fonctionnaires ainsi que les dispositions correspondantes au niveau des ordonnances. La suppression de l'indemnité de résidence donnera lieu à une compensation appropriée pour les personnes rangées dans les classes de salaire inférieures.

Begründung

Depuis le 01.01.1995, aucune allocation complémentaire n'est plus octroyée en Suisse. L'art. 37, 2e alinéa, du Statut des fonctionnaires est ainsi devenu sans objet et peut donc être abrogé.

La Confédération verse en moyenne de meilleurs salaires que le secteur privé. Les traitements initiaux prévus pour les catégories salariales inférieures, jusqu'aux positions de cadres intermédiaires, dépassent d'au moins dix % en moyenne ceux consentis par les entreprises du secteur privé comptant 1000 employés et plus (enquête sur les salaires 1994). Abstraction faite des indemnités de résidence, les salaires de la plupart des fonctionnaires dépassent la moyenne suisse, raison pour laquelle la suppression des indemnités de résidence se justifie pleinement du point de vue social.

Le marché du travail a profondément évolué depuis le lancement des indemnités de résidence : alors que la Confédération rencontrait, lors de l'introduction de l'art. 37 du Statut des fonctionnaires en 1964, des difficultés considérables de recrutement, notamment dans les grandes villes (cf. FF 1964 I 125), les postes fédéraux sont aujourd'hui plutôt recherchés eu égard à la situation tendue qui règne sur ce marché. Il n'y a donc aucune raison de renforcer artificiellement l'attrait des emplois de la Confédération par des indemnités de résidence ou des allocations complémentaires.

Les disparités du coût de la vie en Suisse sont déjà compensées d'autre manière par les mécanismes du marché. Les habitants des communes rurales, qui paient moins cher les loyers et les terrains, bénéficient par rapport aux villes d'une offre bien moindre d'infrastructures publiques et privées (transports publics, couverture médicale, possibilités d'achat, écoles, culture et divertissement, etc.). Les prix élevés qu'affichent les loyers et les terrains dans les agglomérations sont un bon indicateur économique de l'attrait des villes : une incitation financière supplémentaire, voire une compensation des coûts par l'attribution d'une indemnité de résidence, n'est donc aucunement nécessaire.

La législation en vigueur mène à des situations choquantes :

- La règle absurde prévue à l'art. 41, 3e alinéa, des Règlements des fonctionnaires (1) et (2), selon laquelle le fonctionnaire a toujours droit à l'indemnité de résidence la plus élevée (à son lieu de service ou à son lieu de domicile), a pour conséquence le versement quasi systématique d'une indemnité importante. La preuve en est fournie par le fait que 80 % environ des fonctionnaires de l'administration générale de la Confédération touchent l'indemnité de résidence la plus élevée (échelon 13). Ce résultat est en contradiction avec l'esprit de la loi, destinée à créer des conditions d'engagement égales pour l'ensemble des fonctionnaires fédéraux en tenant compte du coût de la vie et de l'imposition réels.

- La Confédération souhaite décentraliser son administration. Or, l'attribution d'indemnités de résidence, qui sont généralement bien plus élevées aux lieux de service ou de domicile dans les grandes agglomérations et qui renforcent encore l'attrait d'une administration essentiellement urbaine, s'oppose diamétralement à cette intention.

- Du fait de la pénurie de terrains dans les agglomérations, de nombreux fonctionnaires travaillant en ville acquièrent des propriétés à la campagne tout en bénéficiant des indemnités élevées correspondant aux lieux de service ou de domicile urbains. Il en résulte un trafic pendulaire inutile entre ville et campagne. En outre, les fonctionnaires se désintéressent des problèmes et préoccupations liés à leurs lieux de service et à la population qui y réside.

- Les résidents à la semaine touchent les indemnités élevées prévues pour leur lieu de service tout en bénéficiant du coût de la vie et de l'imposition plus favorables de leur lieu de domicile. L'égalité voulue à l'origine par le législateur se transforme ainsi en privilège.

Les grands cantons, qui connaissent en leur sein des disparités importantes en matière de loyers, de coût de la vie et d'imposition, ont entre-temps renoncé aux indemnités de résidence (le canton de Berne par exemple).

La suppression des indemnités de résidence permettrait à la Confédération de réaliser d'importantes économies, de l'ordre de 400 millions de francs par an :

cf. les indemnités de résidence pour 1996 :

administration générale de la Confédération110 millions

PTT208 millions

CFF100 millions

Total418 millions

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Le système salarial appliqué par la Confédération s e compose de divers éléments fondés sur le Statut des fonctionnaires (StF). Ces éléments consistent notamment en un traitement dit "de base" (art. 36 StF) auquel s'ajoutent des composantes d'ordre régional (art. 37 StF) et social (art. 43 StF). La composante régionale, soit une indemnité de résidence, vise à atténuer les disparités régionales en matière de coût de la vie.

Durant la seconde partie des années quatre-vingt, à l'heure de la haute conjoncture et d'un marché de l'emploi extrêmement tendu, la Confédération avait énormément de peine à recruter du personnel - à Genève d'abord, puis plus tard dans d'autres villes également - et à conserver ce personnel. Une composante salariale fondée sur le marché de l'emploi, dite allocation complémentaire, fut dès lors introduite en 1987 par l'adjonction d'un 2' alinéa à l'article 37 StF. Progressivement réduite dès 1992, cette allocation fut totalement supprimée en 1995.

En vertu de l'acceptation, par les Chambres fédérales, de la motion du 2 novembre 1990 concernant la révision totale du Statut des fonctionnaires (90.031), le Conseil fédéral a par ailleurs été chargé d'élaborer un nouveau système salarial. Au-delà de ce qui concerne les prestations fournies, le nouveau système doit mieux prendre en considération les disparités régionales en matière de salaire ainsi que la situation sur le marché de l'emploi. La nouvelle loi sur le personnel fédéral tiendra compte de ces exigences. Dans les circonstances présentes, on peut cependant estimer qu'elle ne devrait entrer en vigueur qu'en 2001 au plus tôt.

Il ne fait aucun doute que le système de l'indemnité de résidence tel qu'il est appliqué aujourd'hui ne répond plus en tous points aux exigences actuelles. Aussi un groupe de travail a-t-il examiné ce sujet de manière approfondie dans le contexte de la révision totale du StF. Une nouvelle conception du système a été élaborée dans ses grandes lignes. Le motionnaire souhaite, lui, la suppression pure et simple de l'article 37 StF. Cette mesure aurait un double effet : d'une part elle entraînerait une réduction massive des revenus réels ; d'autre part la suppression de l'article 37 StF entrerait en contradiction avec les exigences de la motion de 1990 relatives à un nouveau système salarial, mentionnées ci-dessus. On ne peut pas supprimer sans autre certains éléments du StF actuel. Tant que le système salarial existant reste en vigueur, il ne saurait être question de renoncer entièrement à l'article 37 sans disposer d'une solution équivalente. A défaut, le Conseil fédéral pourrait se trouver dans l'impossibilité de réagir à temps en cas de changement dans la situation économique et sur le marché de l'emploi. L'élaboration d'une législation est en effet un travail de longue haleine, l'expérience l'a suffisamment montré.

Soucieux d'assurer une certaine souplesse d'intervention et une réponse appropriée aux nouveaux besoins avant l'entrée en vigueur d'une nouvelle loi sur le personnel fédéral - soit durant la période transitoire actuelle -, le Parlement a conféré au Conseil fédéral dès 1996, dans le cadre de la révision partielle du StF, des compétences élargies dans plusieurs domaines concernant les traitements. Il convient toutefois de laisser au Conseil fédéral le soin de juger dans quelle mesure il souhaite faire usage de cette nouvelle marge de manoeuvre. Selon l'article 37 StF, il dispose théoriquement de 6'600 francs par poste à plein temps pour l'indemnité de résidence et l'allocation complémentaire réunies (indice 1990); ceci signifie aujourd'hui, après ajustement selon l'indice, un montant de 8'000 francs au plus. Comme mentionné plus haut, l'allocation complémentaire n'est plus versée à quiconque en Suisse. Le personnel des CFF reçoit par ailleurs depuis 1997 une indemnité de résidence réduite de dix %, s'élevant au maximum à 4'317 francs. Seule est donc utilisée un peu plus de la moitié des possibilités offertes par les deux composantes en question. Lorsqu'il procédera à une appréciation générale de la politique du personnel, le Conseil fédéral décidera s'il convient d'aborder avec les associations de personnel, dans le cadre de futures négociations sur des mesures d'économie touchant les traitements, la question d'une réduction (supplémentaire) de l'indemnité de résidence. La politique des dépenses, dont il a défini les grandes lignes, est en tout cas très stricte et comporte un blocage des crédits passant de deux à trois % jusqu'en l'an 2000 - restriction qui n'épargne pas le domaine du personnel.

Le Conseil fédéral estime que le développement présenté par le motionnaire appelle les précisions suivantes :

a. Lorsqu'il s'agit de prouver que la Confédération verse des traitements trop élevés par rapport à ce qui se fait dans l'économie privée, on invoque toujours depuis un certain temps les résultats de l'enquête sur les salaires (ESS 1994) réalisée par l'Office fédéral de la statistique. Il en va ainsi du développement de la présente motion. Les résultats de l'ESS 1994 montrent certes que, dans les catégories salariales inférieures et moyennes, la médiane' (et non la moyenne) est plus élevée à la Confédération que dans les grandes entreprises du secteur privé. Il faut toutefois relever que cette comparaison place face à face, d'une part un secteur public représenté par la seule Confédération, c'est-à-dire un employeur unique disposant d'une structure homogène et, d'autre part, toutes les autres branches de l'économie, dont les structures sont très diverses. Quoi qu'il en soit, on peut constater qu'en ce qui concerne les catégories salariales inférieures ou moyennes, la Confédération verse en principe pour l'instant des salaires équivalents à ceux qu'off rent les entreprises du secteur privé, voire en partie plus élevés ; à noter que pour les fonctions supérieures, le rapport tend à s'inverser.

b. Il convient par ailleurs de souligner que, depuis 1994, la Confédération n'a pas été inactive sur le plan des salaires. Auparavant, ceux-ci comprenaient en effet certains avantages qui ont dès lors été supprimés, notamment un reliquat de l'allocation complémentaire, l'ancienne allocation familiale et, à Genève, un droit à des contributions liées au montant des loyers. En 1995 et en 1997, aucune compensation du renchérissement n'a été octroyée. Pour 1996, celle-ci s'est limitée à 0,8 %. Depuis 1997, les augmentations de salaire individuelles (ordinaires et extraordinaires) sont réduites de 25 %, voire de 50 % (CFF); les salaires initiaux sont pour leur part abaissés de 10 % ; l'introduction du sacrifice salarial des cadres représente en outre une réduction de 1 à 3 % de leur traitement. Ces mesures de compression des salaires qui ont pris effet de 1995 à 1997, de même que celles qui se dessinent pour 1998, n'apparaîtront toutefois que dans les ESS de 1996 et 1998, autrement dit, compte un lieu ne donnant droit qu'à une faible indemnité, le montant de l'indemnité plus élevée est supprimé. Dans le contexte de l'analyse qu'il effectue actuellement sur le système d'indemnités, le Département fédéral des finances examinera si cette réglementation se justifie encore.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.