Wortlaut

1. Le Conseil fédéral peut-il me dire combien de lois, d'ordonnances et d'autres actes de l'administration ont été mis en vigueur au début de chaque année, subdivisés par année, type d'acte et département compétent, au cours des trois dernières années ?

2. Le Conseil fédéral croit-il que la prolifération de ces textes puisse être comprise par le citoyen et l'économie ? Croit-il qu'une personne soit encore en mesure de comprendre l'essentiel de ces dispositions et de les respecter ?

3. N'y a-t-il pas, dans les esprits bureaucratiques qui conçoivent et rédigent ces ordonnances et ces directives en tout genre, une manie de perfectionnisme et de tout vouloir prévoir et régler à l'avance ? Si tel n'est pas le cas, quel est la raison de cette surproduction d'ordonnances ?

4. Afin d'éviter d'accentuer l'écart entre l'État et le citoyen, il est nécessaire de réduire au minimum indispensable la production de dispositions légales. Le Conseil fédéral est-il prêt à aller dans cette direction, évidemment en collaboration avec le Parlement ? Est-il disposé à donner des instructions précises et rapides à ce sujet, afin de réduire la portée et le degré de réglementation relativement aux éléments qui sont en son pouvoir (ordonnances, directives, règlements)?

Begründung

Déjà actuellement le nombre des normes fédérale est tel que personne, même pas les spécialistes de l'administration fédérales, ne peut plus avoir une vue d'ensemble ou connaître avec précision le contenu de la législation dans un domaine spécifique. Si nous continuons avec ce rythme, nous allons rendre la vie des citoyens et de l'économie toujours plus difficile et alourdir la tâche de ceux qui veulent encore créer des emplois ou investir dans notre pays. Il suffit de rappeler qu'en Suisse il existe près de 300 lois et 2500 ordonnances et directives, et qu'au 01.01.1997 la Confédération a mis en vigueur pas moins de 266 textes législatifs nouveaux ou modifiés, dont 233 ordonnances.

A côté d'ordonnances d'application relatives à des lois importantes, il en existe sur les sujets les plus disparates et singuliers. Ainsi trouve-t-on une "ordonnance fixant la tolérance et l'échantillonnage applicables lors du contrôle phytosanitaire de lots de fruits importés d'Italie en vue de déceler leur éventuelle contamination par le pou de San José", une "ordonnance sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre", une "ordonnance sur l'attribution du cachet ou de la mention trilingue aux bateliers rhénans", une "ordonnance fixant les indemnités des cours de perfectionnement pour l'enseignement de la gymnastique et des sports", ou bien encore une "ordonnance modifiant les réductions d'impôt accordées aux fabricants de cigares et de tabac à pipe".

L'accroissement considérable du nombre de textes normatifs ces dernières années montre qu'aux intentions affichées de part et d'autres de vouloir procéder à une déréglementation a fait suite le mouvement dans la direction exactement opposée. Tout se passe comme si aux quelques pas faits par le législateur en direction d'une certaine déréglementation, l'administration avait réagi par une surenchère de réglementation au niveau des ordonnances "pour combler le vide légal".

Le poids de plus en plus grand de la législation à respecter ainsi que les modifications incessantes de celle-ci ont pour effet de désorienter le citoyen et de créer chez lui un sentiment d'insécurité et d'étouffement, que ce soit dans sa vie privée ou professionnelle. Cela ne fait qu'aggraver sa perte de confiance dans les institutions. Un enchevêtrement de dispositions légales dont il est par ailleurs difficile de saisir la portée concrète entrave le développement des petites et moyennes entreprises, en engendrant des coûts importants. Ce cadre légal hostile à l'esprit d'initiative pénalise l'économie suisse face à la concurrence internationale.

On ne peut pas s'empêcher de penser que la manie de tout vouloir régler minutieusement est due à un manque de confiance de l'administration dans le sens de responsabilité et dans l'intelligence autant des administrés que de ses propres agents. Or ceux-ci sont, fondamentalement, tout à fait à même d'agir de manière rationnelle et intègre, et de comprendre les conséquences de leurs actions. Dès lors, il n'est pas nécessaire de leur prescrire en détail ce qu'ils doivent faire en toute circonstance, mais il suffit de prévenir les abus et les comportements dangereux pour la collectivité par des dispositions de caractère général, en laissant à l'autorité judiciaire ou administrative le soin d'interpréter ces dernières dans l'appréciation du cas particulier, sur la base de l'expérience et de la raison.

Étant donné la situation économique dans laquelle se trouve notre pays, il est indispensable que le Conseil fédéral donne très rapidement des directives à l'administration afin de l'amener à un changement radical, consistant à remplacer le principe de l'exhaustivité par celui de strict minimum. L'administration doit examiner chaque texte normatif et chaque article dans un texte normatif sous l'angle de sa nécessité, et si la norme en question ne peut pas être jugée absolument nécessaire, il faut s'abstenir de l'édicter. D'autre part, étant donné que les détails ne sont jamais absolument indispensables, tout texte normatif ne doit contenir que peu de dispositions simples, claires et de portée générale. Le Parlement peut contribuer à cet allégement de la réglementation en ayant lui aussi une pratique restrictive lorsque, dans l'élaboration des lois, il charge le Conseil fédéral de régler les détails (par voie d'ordonnance) par rapport à tel ou tel article.

Stellungnahme des Bundesrates

On constate une augmentation et une accélération de la production normative depuis quelques années. À cela s'ajoute que la complexité des actes juridiques et des procédures s'accroît du fait que, pour réaliser une seule opération ayant une incidence légale, il devient de plus en plus souvent nécessaire d'appliquer plusieurs normes simultanément.

Les causes de cette évolution sont multiples. L'augmentation de la production normative est due pour une grande part à la complexité, l'interdépendance et la spécialisation croissantes du monde moderne. Les développements technologiques créent de nouveaux problèmes de société ouvrant de nouveaux champs de réglementation juridique (par exemple protection des données, manipulations génétiques, protection de l'environnement, transports), tandis que la multiplication et la mondialisation des échanges accentuent la complexité des relations juridiques. Pour ne citer qu'un exemple des effets de la mondialisation, on relèvera que la ratification par la Suisse des accords du GATT/OMC (cycle d'Uruguay) a entraîné la modification ou l'adoption de pas moins de 17 actes normatifs, en ne comptant que les actes adoptés par le Parlement. Le nécessité de s'adapter à des conditions en perpétuelle mutation contribue par ailleurs à accélérer le renouvellement du droit.

Il serait faux de ne voir dans ce développement de la production normative qu'un frein au développement économique. L'augmentation et le renouvellement du droit répondent aussi aux besoins de l'économie, qui ne peut fonctionner sans un cadre juridique approprié et fiable, c'est-a-dire susceptible de s'adapter rapidement à chaque situation et de présenter en même temps la garantie d'un minimum de stabilité, de prévisibilité et de transparence. Enfin, dans la mesure où l'intérêt public à régler une matière subsiste, il n'est souvent pas possible de supprimer purement et simplement une règlementation, si bien que le processus de dérégulation aboutit en fin de compte au remplacement d'un texte législatif par un autre.

Quant aux efforts entrepris ces dernières années en vue de régénérer l'économie suisse, ils n'ont pas toujours permis de mener de pair l'ouverture de marché avec une réduction de la réglementation. Cela est dû en tout premier lieu au fait que l'ouverture du marché ne s'est pas faite d'elle-même, mais a dû être réglée par la loi (loi sur le marché intérieur, loi sur les cartels). En outre, la nécessité d'assurer l'accès des entreprises suisses aux marchés étrangers sur une base de réciprocité a entraîné l'adoption de nouvelles dispositions législatives, parfois plus nombreuses que par le passé (loi sur les marchés publics, adaptations de normes techniques). Enfin, lorsqu'une situation de monopole a fait place à une situation de libre concurrence, il a fallu garantir par des dispositions légales l'accès au marché des nouveaux concurrents, soit en raison de la position dominante de l'entreprise précédemment au bénéfice du monopole, soit parce que la nature même du marché nécessitait l'adoption de normes de concurrence particulières. Le processus de réforme de l'économie a néanmoins conduit à une libéralisation du marché, notamment par la création d'un marché intérieur et la suppression de restrictions d'ordre public ou privé à la concurrence.

Si les causes de cette production normative croissante sont explicables, le phénomène n'en contribue pas moins à provoquer chez le citoyen et les acteurs économiques le sentiment d'avoir perdu la maîtrise du cadre juridique dans lequel ils évoluent et de buter sur des obstacles difficiles à surmonter. Le renouvellement toujours plus rapide du droit et sa spécialisation exigent des facultés d'adaptation et un investissement qui ne sont pas à la portée de tout le monde et peuvent notamment poser des problèmes à de petites et moyennes entreprises, voire freiner l'initiative privée.

Dans ce sens, le Conseil fédéral partage les préoccupations de l'interpellateur. Le droit constitue un outil précieux, mais il doit être utilisé à bon escient.

Réponse à la question 1 :

Le nombre de lois fédérales, d'arrêtés fédéraux, d'ordonnances du Conseil fédéral, d'ordonnances des départements et d'autres actes entrés en vigueur au 1er janvier des années 1994 à 1997 se répartit comme suit :

AnneLoi fédérales et arrêtés fédéraux de portée générale Ordonnances du Conseil fédéralOrdonnances des départementsAutres actes19942249--199524110--199627135372199722115248

Les actes législatifs des départements et des offices ne sont mentionnés qu'à partir de l'année 1996, date à laquelle on a commencé à les saisir par voie informatique. Sont également inclus dans les données ci-dessus les actes législatifs modificateurs, à l'exception des révisions dites indirectes, c'est-à-dire qui figurent dans l'annexe des actes modificateurs de lois ou d'ordonnances. Une liste plus détaillée établie récemment pour les actes législatifs entrés en vigueur le 1er janvier 1997 ait apparaître toutes les révisions, y compris les révisions indirectes, réparties par matière. Elle peut être obtenue auprès de la Chancellerie fédérale.

Réponse à la question 2 :

La statistique des textes législatifs mis en vigueur chaque année ne permet pas de tirer de conclusions définitives quant à la prolifération des actes législatifs. L'adoption de dispositions nouvelles s'accompagne le plus souvent d'une abrogation formelle des dispositions existantes. Elle consiste aussi à regrouper des dispositions existantes en un seul acte (codification) ou à adapter des dispositions existantes à des circonstances nouvelles. De plus, une augmentation spectaculaire du nombre d'actes législatifs sur une période donnée peut s'expliquer par la réunion de plusieurs facteurs spécifiques. Ainsi, le fait qu'un grand nombre de textes législatifs soient entrés en vigueur en 1995 (représentant plus de 5600 pages de publication du Recueil officiel) s'explique par la réalisation du programme "Armée 95", la ratification des accords du GATT/OMC et la réalisation du programme consécutif au rejet de l'Accord EEE. L'année suivante, le nombre de pages publiées au Recueil officiel est retombé à un niveau nettement inférieur (3490 pages).

Les citoyens sont dans l'ensemble relativement peu concernés dans leur vie quotidienne par la majeure partie des textes légaux, dont ils ne ressentent la plupart du temps que les effets indirects. En revanche, la nécessité de connaître et d'appliquer un grand nombre de normes juridiques se juxtaposant entre elles et se renouvelant sans cesse peut poser des problèmes aux acteurs économiques, particulièrement à de petites et moyennes entreprises (PME) qui n'ont pas les moyens de se doter des services de spécialistes. Le Conseil fédéral est conscient des difficultés que rencontrent les PME, puisqu'il propose, dans son rapport intermédiaire du 22 janvier 1997 sur le soulagement administratif des PME, diverses mesures en vue de soulager celles-ci sur le plan administratif, en particulier en réduisant les prescriptions légales, en simplifiant, en améliorant et en accélérant les procédures, en réduisant le nombre de services à contacter dans l'administration ou encore en améliorant l'accès à l'information (FF 1997 II 282).Certaines de ces mesures, en particulier la réduction du délai pour traiter certaines requêtes ou la création d'un service de contact et de conseil des PME, sont de la compétence du Conseil fédéral et de l'administration et ont pu être appliquées immédiatement. Le Conseil fédéral a également manifesté son intention de rechercher dans le droit positif les possibilités de déréglementation, avec le concours d'experts externes, dans le courant de la législature. La simplification et l'accélération des procédures de décision et d'exécution, de même que la réduction de la densité normative, figurent en effet parmi les points essentiels et les objectifs de la politique gouvernementale 1995-1999.

Réponse à la question 3 :

Il y a certainement ici et là dans l'administration des esprits trop pointilleux. Il serait cependant trop réducteur d'imputer l'augmentation des prescriptions réglementaires à la seule manie du perfectionnisme supposée régner dans l'administration. L'activité législative obéit, dans un État démocratique, à un certain nombre de principes qui permettent d'assurer la sécurité du droit et de prévenir l'arbitraire. L'adoption de prescriptions relativement détaillées peut, par exemple, répondre au besoin d'assurer la prévisibilité des décisions administratives : l'administré sait à quoi il doit s'attendre et il peut orienter son comportement en fonction de ces attentes. De même, le respect du principe de la légalité et la préoccupation, légitime dans un État démocratique, de garantir la transparence et le respecte de l'égalité de traitement, ne permettent pas de renoncer à l'exigence de faire figurer les règles normatives dans une ordonnance législative. Il règne par ailleurs une certaine réticence des pouvoirs politiques dans notre pays, y compris du Parlement, à laisser aux juges et aux autorités d'application une trop grande marge de manoeuvre dans l'interprétation du droit. Il n'est pas rare que le Parlement souhaite introduire dans les lois qu'il adopte des dispositions détaillées qui ne figuraient pas dans le projet du Conseil fédéral, par crainte de laisser aux autorités d'application une trop grande marge d'appréciation.

Réponse à la question 4 :

Le Conseil fédéral est conscient de la nécessité de réduire, dans la mesure du possible, la densité normative. Il a fait de la réduction de la densité normative, ainsi que de la simplification et de l'accélération des procédures de décision, l'un des objets des grandes lignes de son programme de législature 1995-1999. En outre, la loi sur les rapports entre les conseils prévoit, à l'article 43 3e alinéa lettres c et d, que les messages et les rapports du Conseil fédéral doivent se prononcer sur les conséquences qui en résultent pour l'économie et sur la relation entre l'utilité des règles et mesures proposées et les frais occasionnés par leur application. Il s'agira de veiller plus systématiquement à l'application de cette disposition, en se référant aux sept critères mentionnés dans le rapport du Conseil fédéral du 13 juin 1994 sur la poursuite des réformes en faveur de l'économie de marché (FF 1994 III 1372). Ces sept critères, qui visent à diminuer l'ampleur des interventions étatiques et à améliorer leur efficacité, vont tout à fait dans le sens de l'interpellation.

Le problème ne doit cependant pas être appréhendé sous le seul angle quantitatif, mais prendre en compte également l'aspect qualitatif. Les normes juridiques ne doivent pas seulement être moins nombreuses, elles doivent également être plus efficaces. L'amélioration de la qualité de la législation figure d'ailleurs au rang des préoccupations internationales, puisqu'elle fait l'objet d'une recommandation de l'OCDE.

Depuis plusieurs années, le Conseil fédéral et l'administration ont développé divers instruments allant dans le sens d'une amélioration de la qualité et de l'efficacité des interventions étatiques, en particulier au niveau de l'amélioration de la méthode, de la formation et de l'évaluation législatives, ainsi qu'au niveau du contrôle administratif. Par exemple, le Guide pour l'élaboration de la législation fédérale édité par l'Office fédéral de la justice en 1995 et distribué à plus d'un millier d'exemplaires à ce jour, vise précisément à sensibiliser les agents de l'administration au problème de la qualité de la législation et traite notamment le problème de la densité normative. Un cours de législation de la Confédération, abordant ces problèmes, figure en outre dans l'offre de cours pour les fonctionnaires de la Confédération. On notera également que certains actes législatifs, comme l'ordonnance sur l'aide aux victimes d'infractions, contiennent une clause d'évaluation permettant de contrôler leur efficacité. Outre l'évaluation rétrospective, le Conseil fédéral s'intéresse également à l'évaluation prospective, qui permet, au stade de l'élaboration d'un projet d'acte législatif, de prendre notamment en compte la recherche d'alternatives en matière d'interventions étatiques. Le Conseil fédéral est d'avis que l'on peut attendre davantage d'effets positifs du développement de la méthodologie législative et de la formation en technique législative que de l'élaboration d'instructions qui ne peuvent être que schématiques. Il convient toutefois de garder à l'esprit que ces instruments agissent plutôt en aval du processus législatif, alors que la décision de légiférer ou non dans un domaine déterminé est souvent prise en amont et relève d'un choix politique. Le Parlement, en tant qu'organe législatif, décide en première ligne de la nécessité d'édicter un acte législatif et de sa densité normative. Il lui incombe également d'examiner avec quelle retenue il exerce son droit d'initiative législative et de décider quel degré de confiance il place dans les autorités d'application du droit et dans les tribunaux.

Réponse du Conseil fédéral.