Wortlaut

L'évolution accélérée des structures dans l'industrie et l'agriculture nécessite des mesures d'accompagnement sur le plan social. L'exonération fiscale de gains en capital est un moyen efficace d'en amortir les effets, pour autant qu'elle serve au financement de la prévoyance vieillesse professionnelle. En outre, elle n'imposerait pas de charges supplémentaires importantes à l'État à longue échéance.

Je charge donc le Conseil fédéral de proposer au Parlement de compléter la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct (LIFD) et celle sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID). Ces deux lois doivent être complétées par l'adjonction de la prescription suivante :

Art. 18 al. 5 LIFD (nouveau) et Art. 8 al. 2 LHID (nouveau, intercalé):

Les gains en capital obtenus lors d'une cessation de commerce sont exonérés, pour autant qu'ils servent à la prévoyance vieillesse professionnelle.

Begründung

D'éventuels gains résultant d'une liquidation dans le cadre d'une fermeture d'entreprise devront pouvoir être exonérés de l'impôt s'ils sont utilisés pour financer le rachat dans une institution de prévoyance professionnelle. En l'occurrence, il s'agit non d'une véritable exonération d'impôt, mais d'une imposition différée, puisque les prestations du deuxième pilier financées par des apports sont soumises à l'impôt sur le revenu.

Beaucoup de chefs d'entreprise et d'agriculteurs considéraient autrefois que la meilleure forme de prévoyance-vieillesse consistait à maintenir la compétitivité de leur entreprise en procédant périodiquement à des investissements de remplacement afin d'assurer leur existence durant la vieillesse par un règlement approprié de la succession à la tête de l'exploitation. L'évolution accélérée des structures dans l'agriculture et l'industrie obligent bien des gens à une cessation prématurée de commerce, tandis que dans d'autres cas l'exploitation n'est pas reprise par un successeur. Les gains en capitaux sont soumis à une taxation spéciale lors d'une liquidation. De la sorte, le fisc punit les chefs d'entreprise qui, au lieu de faire des investissements pour financer leur propre prévoyance-vieillesse, investissent dans leur exploitation, ce qui est plus judicieux tant du point de vue économique que de celui de la politique de l'emploi.

L'exonération proposée de l'impôt facilitera le changement structurel tant dans l'agriculture que dans l'industrie. Les indépendants qui, en raison des changements structurels, se résolvent, de leur plein gré ou parce qu'ils y sont contraints, à fermer leur entreprise, pourront plus facilement mener cette tâche à bien si le financement de la prévoyance-vieillesse est réglé en leur faveur. Il n'est pas souhaitable que de telles personnes poursuivent l'exploitation d'une entreprise uniquement pour résoudre le problème de la prévoyance-vieillesse. Ils gênent ainsi le développement d'autres entreprises qui ont besoin d'une expansion pour pouvoir exister. En outre, on peut ainsi diminuer le risque d'une réduction, dommageable pour l'économie, des investissements consentis en des temps difficiles au profit de la prévoyance-vieillesse privée.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

1. La nouvelle disposition préconise par la motion a pour but d'exonérer les gains en capital obtenus lors de la cessation d'un commerce pour autant qu'ils soient affectés à la prévoyance-vieillesse professionnelle. Cette disposition devrait être insérée tant dans la LIFD que dans la LHID. Cette proposition soulève cependant diverses questions.

2. La première porte sur les personnes concernées par ce privilège fiscal : l'énoncé de cette nouvelle disposition est effectivement assez "ouvert" si bien qu'elle pourrait concerner tous les indépendants. Toutefois, l'insertion de cette disposition dans la LIFD et la LHID immédiatement après une disposition particulière pour l'agriculture pourrait laisser croire du point de vue de la systématique que cette nouvelle disposition n'est conçue que pour l'agriculture. Il faudrait donc préciser cette disposition dans la loi. A part ce problème formel, la question fondamentale est de savoir ce qui pourrait justifier une exonération fiscale des gains obtenus lors de la cessation d'un commerce et affectés à la prévoyance-vieillesse professionnelle.

3. a) Pour commencer, on rappellera que la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP) en vigueur depuis le 1er janvier 1987 règle l'assurance des salariés et des indépendants dans le cadre du deuxième pilier (cf. article 1 à 6 LPP) ainsi que les autres formes de prévoyance reconnues dans le cadre de la prévoyance individuelle liée (cf. article 82 LPP), également appelée pilier 3a.

b) Depuis l'entrée en vigueur de la LPP, tous les indépendants ont accès à la prévoyance-vieillesse professionnelle définie dans cette loi. Les commerçants et les agriculteurs peuvent donc constituer prévoyance-vieillesse, survivants et invalidité à des conditions fiscales privilégiées non seulement dans le cadre du deuxième pilier, c'est-à-dire auprès de l'institution de prévoyance de leur association professionnelle, de l'institution de prévoyance de leur personnel ou de l'institution supplétive, mais aussi dans le cadre de la prévoyance individuelle liée. Cela signifie qu'ils peuvent déduire entièrement leurs cotisations de prévoyance pour les impôts sur le revenu de la Confédération, des cantons et des communes (cf. art. 33, let. d, et e LIFD ; article 9 2ème alinéa lettre d et e LHID). Les commerçants et les agriculteurs exploitent déjà largement ce privilège fiscal généreusement conçu.

4. La motion veut exonérer les gains en capital obtenus lors de la cessation d'un commerce. Il faut rappeler en l'occurrence que l'imposition de ces gains porte en fait sur les réserves latentes qui ne sont rien d'autre que le résultat des possibilités d'amortissement généreuses que le contribuable a fait valoir pendant la durée de son commerce. L'imposition des réserves latentes au moment de la cessation d'un commerce répond par ailleurs à un principe reconnu du droit fiscal. S'en écarter reviendrait à faire une entorse grave à la logique du système fiscal actuel.

5. Pour ce qui est du but de la motion, il convient de distinguer entre trois hypothèses et de les garder à l'esprit en cherchant la justification d'une éventuelle exonération fiscale des gains en capital de cessation d'une commerce.

a) Compte tenu de l'évolution profonde des structures évoquées dans la motion, la première hypothèse vise le cas où contribuable cesse son commerce pour exercer une autre activité (dépendante ou indépendante). S'il était en train de constituer sa prévoyance-vieillesse dans le cadre de la prévoyance professionnelle ou de la prévoyance individuelle liée, il pourra continuer de le faire dans le cadre de sa nouvelle activité. La cessation de son commerce et la reprise d'une nouvelle activité professionnelle n'y changeront rien. Quant aux fonds épargnés précédemment, ils restent affectés à la prévoyance et par conséquent francs d'impôt. Dans cette hypothèse, il n'y a donc aucune raison de faire une exception à l'imposition des gains en capital au moment de la cessation d'un commerce.

b) La deuxième hypothèse est celle où le contribuable cesse son commerce et change d'activité, mais sans avoir constitué une prévoyance professionnelle. On rappellera ici que l'article 9 de la loi fédérale sur le libre passage (LFLP) entrée en vigueur le 1er janvier 1995 prévoit expressément la possibilité d'effectuer des rachats dans le cadre de la prévoyance professionnelle. Le rachat permet soit d'augmenter les prestations ou, comme dans le cas présent, de compenser les années de cotisation manquantes. Les rachats effectués sont déductibles des impôts dans la mesure où les prestations de vieillesse commencent à courir ou arrivent à échéance après le 31 décembre 2001 (article 205 LIFD). Dans ce cas également, il ne se justifie pas d'exonérer les gains en capital obtenus lors de la cessation d'un commerce car, sinon, on créerait un double privilège : d'une part, les gains en capital seraient exonérés au moment de la cessation du commerce et, d'autre part, les rachats effectués avec ces gains continueraient d'être déductibles.

c) Enfin, la troisième hypothèse concerne le contribuable qui prend sa retraite et n'exerce plus d'activité après avoir cessé son commerce. S'il possède une prévoyance professionnelle, il commence à en toucher les prestations. Sinon, il n'a plus la possibilité de se constituer une prévoyance professionnelle en s'affiliant à la prévoyance professionnelle ou à la prévoyance individuelle liée car cette affiliation suppose, par définition, une activité lucrative. La prévoyance professionnelle repose donc à l'évidence sur un processus progressif et ininterrompu pendant l'activité professionnelle. On ne peut pas la constituer en une fois en lui consacrant un capital au moment où on cesse d'exercer son activité professionnelle. En cas de départ à la retraite sans constitution préalable d'une prévoyance professionnelle, il ne serait peut-être pas inéquitable d'envisager une exonération des gains en capitaux obtenus lors de la cessation d'un commerce. En se référant au rachat pour la prévoyance professionnelle, la motion entre cependant en contradiction, comme on vient de le montrer, avec les possibilités de ce genre de prévoyance.

6. Dans cette derrière hypothèse (cessation du commerce et départ à la retraite sans prévoyance professionnelle), il faudrait effectivement examiner si l'exonération des gains en capital peut se justifier du point de vue de la prévoyance-vieillesse. Reste qu'aujourd'hui déjà, tous les indépendants peuvent s'assurer dans le cadre de la prévoyance professionnelle et de la prévoyance liée à des conditions fiscales avantageuses.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.