Wortlaut

Le Conseil fédéral est invité à reporter :

- l'entrée en vigueur de l'ordonnance d'exécution relative aux COV devant être édictée en vertu des articles 35a et 35c de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement ;

- le cas échéant, la date à laquelle commencera la perception des taxes d'incitation (sur les COV et l'huile de chauffage ; art. 35a à 35c LPE),

jusqu'à ce que l'économie suisse connaisse une reprise durable et soit en mesure de supporter, sans en pâtir, les charges supplémentaires prévues, mais au plus tard jusqu'à la date à laquelle les États membres de l'UE commenceront à percevoir une taxe d'incitation sur les COV.

D'ici là, l'ordonnance sur la taxe d'incitation sur les COV doit être conçue de manière à être supportable pour l'économie et à ne pas créer d'obstacles non tarifaires au commerce.

Begründung

1. Charges supplémentaires néfastes pour le marché de l'emploi

L'instauration d'une taxe d'incitation sur les composés organiques volatils de 1 franc à partir du 1er janvier 1998, de 2 francs à partir du 1er janvier 2000 et de 3 francs à partir du 1er janvier 2002 entraînera des charges supplémentaires pour l'économie estimées, par le DFI, à 90 millions de francs par année dès 1998, à 160 millions dès 2000 et à 210 millions dès 2002.

Comme cette taxe sera déjà prélevée à l'importation ou au moment de la production, et ne sera remboursée entièrement ou partiellement, le cas échéant, qu'au moment de la vente de la substance qui contient des COV ou du produit fini transformé, elle entraînera une immobilisation du capital assez importante, une augmentation des charges d'intérêts et, par là même, une hausse des coûts de production.

Ces charges nouvelles sont contraires aux déclarations du Conseil fédéral concernant la nécessité de relancer l'économie et d'améliorer l'attrait de la Suisse en allégeant les coûts de l'économie et en encourageant les PME.

2. Paperasserie sous couvert de déréglementation

La taxe d'incitation grèvera l'économie suisse de nouvelles charges administratives extraordinaires. Ainsi, chaque entreprise qui traite des substances contenant des COV devra établir des bilans détaillés faisant apparaître jusqu'à six flux de substances différents. Le travail analytique à effectuer sera un obstacle presque insurmontable pour les PME et entraînera de nouveaux coûts externes considérables. En outre, les entreprises devront dorénavant s'habituer à l'apparition inopinée d'un inspecteur chargé d'effectuer des contrôles à gauche et à droite. Pour obtenir un remboursement éventuel, les bénéficiaires devront prouver aux autorités qu'ils ont utilisé des COV de manière telle qu'ils sont exonérés de la taxe.

Il semble que l'OFEFP, qui est responsable de ce dossier, ne s'est absolument pas préoccupé de savoir si la taxe d'incitation était supportable pour l'économie.

Rappelons à cet égard que les grandes entreprises concernées appartiennent à des multinationales qui n'hésitent pas à délocaliser leur production à l'étranger lorsque la détérioration des conditions en Suisse les incite à le faire.

3. Grave violation du principe de l'eurocompatibilité

En introduisant cette taxe, notre pays se singularisera encore un peu plus par rapport aux autres pays européens. Pour éviter que les Suisses soient discriminés, toute importation de mélanges figurant sur la liste positive des produits fera dorénavant l'objet d'un examen à la frontière pour déterminer si elle contient des COV soumis à la taxe. Pour chaque produit, une déclaration complète de la composition et de la teneur éventuelle en COV devra être présentée à l'importation, ce qui entraînera des retards à la frontière.Tout porte à croire que les pays de l'UE, notamment, n'accepteront pas ces obstacles au commerce et qu'ils prendront peut-être même des mesures de rétorsion. Le projet d'ordonnance actuel n'est en tout cas pas eurocompatible.

4. Rien ne prouve qu'il est urgent d'intervenir

L'objectif de la lutte contre la pollution de l'air semble généralement bien accepté. Sous l'effet de l'ordonnance sur la protection de l'air, l'économie suisse a d'ailleurs déjà investi des centaines de millions de francs pour se rapprocher des buts fixés. Des progrès notables ont été réalisés. Ainsi, l'industrie suisse des peintures et des vernis a restreint l'utilisation des COV au point que les valeurs actuelles sont inférieures à celles de 1960, bien que la consommation de peintures et de vernis soit comparativement plus de trois fois plus élevée aujourd'hui.

Selon les estimations officielles de l'OFEFP ("Stratégie de lutte du Conseil fédéral contre la pollution de l'air. État de la réalisation et perspectives septembre 1996", N° 272 des Cahiers de l'environnement de l'OFEFP), la consommation de COV sera passée de 340 000 tonnes par année en 1984 à 172 000 tonnes en l'an 2000, et cela, sans l'instauration de la taxe d'incitation. Par rapport au but visé, à savoir la réduction de la consommation à 145 000 tonnes, il ne manquerait donc que 27 000 tonnes, à savoir 16 % de la quantité de COV attendue selon les estimations. D'après les indications de l'OFEFP, ses estimations concernant les émissions de COV sont caractérisées par un degré d'imprécision de 20 %. De ce fait, les 16 % qui manquent par rapport au but visé sont même inférieurs au degré d'imprécision propre à la méthode d'évaluation. Une chose est en tout cas certaine : d'après ces chiffres, il n'est pas urgent d'intervenir !

5. Rien ne prouve qu'il est nécessaire d'instaurer une taxe d'incitation sur l'huile de chauffage extralégère d'une teneur en soufre supérieure à 0,1 % (pour cent de masse)

La quantité d'émissions de SO2 à ne pas dépasser, fixée d'abord à 54 400 tonnes par année, puis ramenée à 46 200 tonnes, est restée, selon les données actualisées de l'OFEFP, bien inférieure aux valeurs fixées, et cela, déjà depuis 1990. En 1995, les émissions de SO2 n'ont atteint, conformément aux données officielles de l'OFEFP, que 34 300 tonnes. Les valeurs obtenues sont donc déjà de 25,75 % inférieures à l'objectif fixé. L'écart par rapport à l'objectif fixé est égal à zéro. D'où la conclusion des auteurs de la "Stratégie de lutte du Conseil fédéral contre la pollution de l'air. État de la réalisation et perspectives septembre 1996" (N° 272 des Cahiers de l'environnement de l'OFEFP): "En ce qui concerne les émissions de SO2 ne subsiste pour l'avenir aucun doute quant à l'atteinte des buts fixés. Les objectifs d'émission calculés pour les années 2000 et 2010 se situent tellement en dessous des buts fixés par la SLPA (env. 50 %) que, même au cas où l'évolution de base évoluerait différemment ou que l'influence des mesures prises se traduirait de façon différente (retard ou moindre effet), les conséquences qui en résulteraient au niveau des objectifs d'émission ne seraient pas de nature à mettre en question l'atteinte des buts fixés" (p. 15).

L'introduction de la taxe d'incitation n'est cependant justifiée que s'il y a un écart considérable par rapport à l'objectif fixé et si, en outre, on a la garantie que cette taxe contribuera substantiellement à supprimer cet écart. Or, comme le montrent les statistiques relatives aux émissions de SO2, aucune de ces deux conditions n'est remplie en l'occurrence. La conception même de cette taxe veut que cette dernière soit inopérante lorsque l'objectif est atteint, sous réserve, bien sûr, qu'elle puisse être réactivée si l'objectif visé devait être à nouveau compromis. C'est ce qui la différencie d'une mesure purement fiscale.

6. Compétence du Conseil fédéral de fixer la date à laquelle commencera la perception des taxes d'incitation (art. 35a à 35c)

Le 3e alinéa des dispositions relatives au référendum et à l'entrée en vigueur de la LPE révisée a la teneur suivante : "Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur ainsi que la date à laquelle commence la perception des taxes d'incitation (art. 35a à 35c)".

On a ainsi intentionnellement prévu la possibilité de faire diverger ces deux dates. Si le Conseil fédéral est prêt à renoncer pour le moment à prélever les taxes d'incitation sur les COV et sur l'huile de chauffage extralégère, la LPE révisée peut être mise en vigueur sans que les deux ordonnances relatives aux taxes d'incitation aient été adoptées. En outre, le Conseil fédéral a la possibilité de fixer une réglementation séparée pour chacune des taxes.

Étant donné que la taxe d'incitation sur les COV ne remplit aucune des conditions requises s'agissant de sa compatibilité avec les exigences de notre économie dans la situation actuelle, et comme les chiffres les plus récents de l'OFEFP ne font apparaître aucun besoin urgent d'intervenir, ni pour la taxe sur les COV, ni pour celle sur l'huile de chauffage extralégère, le présent postulat a toute sa raison d'être.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de classer le postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

A. Le 21 décembre 1995, l'Assemblée fédérale, dans le cadre de la révision de la loi sur la protection de l'environnement (LPE) a adopté, entre autres, l'introduction de deux taxes d'incitation, l'une sur les composants organiques volatils (COV), et l'autre sur l'huile de chauffage ,extra-légère"dont la teneur en soufre dépasse 0, 1 %. Une procédure de consultation sur les deux ordonnances d'exécution relatives à ces taxes d'incitation a eu lieu. Les modifications de la LPE ont été mises en vigueur au 1er juillet 1997 par décision du Conseil fédéral du 21 mai 1997.

B. Du point de vue de la politique environnementale, le problème posé par les émissions de COV est encore loin d'être résolu. Les COV ainsi que les oxydes d'azote contribuent à la formation excessive d'ozone au sol (smog estival). Pour ce qui est de l'ozone au sol, depuis des années, la valeur limite d'émission fixée par l'ordonnance sur la protection de l'air est fréquemment dépassée, parfois dans des proportions considérables. C'est ainsi qu'en 1995, dans les stations du réseau de mesure de la qualité de l'air (NABEL), des dépassements pendant 800 heures ont de nouveau été enregistrés (Cahier de l'environnement n' 267 NABEL. La pollution de l'air 1995). Ces immissions excessives portent atteinte à la santé de l'être humain et à son environnement. En vertu des articles 1 et 11 LPE, elles doivent être réduites. Selon nos connaissances les plus récentes, la réalisation de cet objectif implique une diminution des émissions de COV de 70 à 80 % par rapport aux maxima observés. Cette évaluation est aussi celle de la Commission de l'UE (cf. lettre F, infra).

C. Dans sa stratégie de lutte contre la pollution de l'air de 1986, le Conseil fédéral s'est donné comme objectif minimal de réduire les émissions de COV au niveau de 1960, afin de mettre progressivement en oeuvre la LPE. Dans une première étape, il s'agit de réduire de manière sensible les immissions d'ozone. Par rapport aux émissions maximales de COV de 1984, cela correspond à une réduction de 55 %. Les perspectives les plus récentes montrent que cet objectif ne pourra être atteint sans prendre des mesures allant au delà de celles décidées jusqu'à présent (cf. Cahier de l'environnement n' 256, Émissions polluantes dues à l'activité humaine en Suisse de 1900 à 2010, Berne 1995 et Cahier de l'environnement n' 272, Stratégie de lutte du Conseil fédéral contre la pollution de l'air. État de la réalisation et perspectives, Berne 1996, tous deux publiés par l'OFEFP). L'objectif minimal fixé par la stratégie de lutte contre la pollution de l'air (145'000 tonnes par an) ne pourra être atteint en l'an 2000 sans taxe d'incitation, car il s'en faudra de 27'000 tonnes.

D. Dans ces calculs, la marge d'erreur pour l'indication en chiffres absolus des émissions pendant une année déterminée est de plus ou moins 20 %. Lors du relevé des données, on a toutefois veillé tout particulièrement à ce que les données de base et les hypothèses pour toute la période en question soient cohérentes et ne souffrent d'aucune discontinuité due à la méthode. C'est pourquoi les indications comparatives (relatives) sont plus précises que les indications en chiffres absolus pour une année déterminée. Le rapport n' 272 insiste sur cet état de fait. C'est ainsi que dans la différence entre les émissions de l'année 1960 (objectif minimal) et les émissions d'une autre année, l'imprécision propre à la méthode d'évaluation n'a plus d'importance. L'affirmation selon laquelle la différence par rapport à l'objectif visé est plus petite que celle due à l'imprécision de la méthode d'évaluation, et qu'il n'est dès lors pas prouvé qu'il est urgent d'intervenir, n'est donc pas pertinente.

E. Pour savoir s'il est nécessaire d'agir, le dépassement, objectivement mesurable, des valeurs limites d'immission est bien entendu déterminant. Pour pouvoir respecter les valeurs limites d'immission, les émissions de COV ne devraient pas seulement être réduites de 55%

(soit de 27'000 tonnes supplémentaires par an), mais de 70 - 80 % (soit de 70'000 à 110'000 tonnes par an).

F. Tant en ce qui concerne les objectifs qu'en ce qui concerne les instruments choisis, les intentions de la Suisse en vue de réduire les émissions de COV sont largement compatibles avec celles de l'Union européenne. Le 6 novembre 1996, la Commission de l'Union européenne a présenté un projet de directive du Conseil pour limiter les émissions de COV (COMM (96) 538). Dans les commentaires, la Comission indique qu'à long terme et selon les connaissances scientifiques dont on dispose, les émissions de COV doivent être réduites de 70 à 80 % par rapport au niveau de 1990, afin de diminuer les valeurs élevées observées pour l'ozone. La directive représente un cadre pour une première étape à l'échelon de PUE en vue de réduire les émissions de COV de 57 % et s'applique à vingt-quatre types principaux d'installations et de procédés. Les différents pays ont cependant le choix des instruments permettant d'atteindre cet objectif (valeurs limites d'émission, accords, certification ou taxes).

G. Dans la révision de la LPE, la Suisse s'est décidée pour une taxe d'incitation. Pour que cette taxe soit efficace, il est indispensable que les quantités de COV présentes dans les produits soient également soumises à la taxe. Ce principe s'applique aussi aux produits contenant des COV qui sont importés. C'est pourquoi, lors de l'importation, la part de COV doit être déclarée, dès qu'elle dépasse 3 %. Cette complication des échanges commerciaux transfrontières est toutefois supportable par rapport au but visé.

H. Pour les dioxydes de soufre, le Conseil fédéral s'était donné pour objectif de réduire les émissions au niveau de 1950. Cet objectif a été atteint. Il en va tout autrement des pluies acides. En bien des endroits, les seuils critiques pour les forêts et les lacs de montagne ont été dépassés en ce qui concerne les dépôts acides. Ces dépassements sont même parfois considérables. La taxe d'incitation sur la teneur en soufre de l'huile de chauffage ,extra-légère" doit permettre de réduire un peu plus la pollution environnementale. Le but de cette taxe est d'augmenter la part de l'huile de chauffage d'une teneur en soufre de 0, 1 % ou moins sur le marché. Aucune taxe d'incitation n'est perçue sur les huiles de cette qualité, et elles peuvent être produites sans problèmes techniques, sans que les frais supplémentaires que cela entraîne soient importants. La taxe d'incitation n'a donc pas lieu d'être appliquée si aucune huile de chauffage ,extra-légère" d'une teneur en soufre supérieure à 0, 1 n'est vendue sur le marché. Les échantillons analysés en 1996 par FENWA à la douane, que les acteurs du marché considèrent comme relativement représentatifs pour une analyse de la situation sur le marché, comprenaient encore plus de 50 % d'envois avec une teneur en soufre supérieure à 0, 1 % (importation et fabrication dans des raffineries indigènes). Ce résultat montre que la taxe d'incitation peut avoir un effet réel, et ce même si, ces dernières années, la teneur moyenne en soufre a continué de diminuer.

1.Les frais administratifs entraînés par la perception d'une taxe sur l'huile de chauffage ,,extra-légère" sont réduits. Sa mise en application s'inspire de celle de l'impôt sur les huiles minérales. L'exécution de la taxe sur les COV en revanche entraîne davantage de démarches administratives, qui ne sont cependant pas disproportionnées. La loi prévoit notamment que les COV qui sont utilisés ou traités de telle manière qu'ils n'aboutissent pas dans l'environnement ne seront pas soumis à la taxe. Pour être libérés de cette obligation, les entreprises doivent toutefois établir des bilans de COV. Le rapport explicatif du projet d'ordonnance (p. 10) indique expressément que lorsque plusieurs COV et différents procédés sont concernés, l'entreprise n'est pas tenue d'établir un bilan substance par substance, et que des regroupements d'indications suffisent. En outre, la directive de FUE que nous avons mentionnée prévoit aussi l'établissement de bilans de COV. Ces bilans sont par ailleurs indispensables pour permettre un suivi, et ce indépendamment de l'instrument choisi pour réduire les émissions de COV.

J.Avant même les débats parlementaires, les répercussions des deux taxes sur l'économie ont été discutées et explicitées. Le projet d'ordonnance relatif à une taxe sur les COV tient suffisamment compte des intérêts des milieux économiques. Il prévoit entre autres de substantiels allégements pour les entreprises qui ont déjà entrepris des efforts de réduction de leurs émissions de COV.

K. Lors de la procédure de consultation, diverses voix ont réclamé tant une simplification des procédures de mise en oeuvre qu'un report du début de la perception des taxes d'incitations envisagées. Toutes ces questions seront examinées par le Conseil fédéral lors de l'adoption des ordonnances. Afin de permettre aux cantons et aux milieux concernés de préparer la mise en application de ces nouveaux instruments, le Département fédéral de l'intérieur a renoncé à proposer une mise en vigueur des ordonnances au 1er juillet 1997. Dès lors, la perception des taxes ne sera pas effectuée avant le ler janvier 1999. L'exigence principale du postulat est ainsi satisfaite.

Le Conseil fédéral propose de classer le postulat.