Wortlaut

Après un délai de plus d'un an, le Conseil fédéral a rejeté la requête du Gouvernement zurichois, soutenue par la Suisse centrale, qui visait à obtenir un préfinancement de la part cantonale à la construction du contournement ouest de la ville de Zurich. Le Conseil fédéral a invoqué, à l'appui de cette décision, six critères auxquels une telle requête doit satisfaire conjointement pour qu'il puisse user de sa compétence afin d'avancer, lorsqu'un canton fait face à des difficultés financières, la part au financement d'une route nationale échéant à ce canton, en la prélevant sur le produit affecté des taxes sur les carburants. Cinq de ces critères sont satisfaits en ce qui concerne le contournement ouest de Zurich et l'achèvement du tronçon de la A 4 dans le district de Knonau. Selon le Conseil fédéral, le canton de Zurich ne satisfait toutefois pas au sixième critère, étant donné qu'il ne s'agirait pas d'un cas de rigueur. Or ce jugement tient compte exclusivement de la situation financière du canton, et non de la situation du trafic routier en Suisse centrale et de la conjoncture économique générale en Suisse. C'est un peu court.

Le refus du préfinancement par la Confédération remet en cause l'achèvement du cinquième programme de construction des route nationales, qui prévoit d'ouvrir simultanément à la circulation en 2007 les tronçons manquants du contournement ouest de Zurich et de la A 4 dans le district de Knonau. Ces tronçons sont indispensables au bon fonctionnement du réseau dans son ensemble. Un échec n'affecterait pas seulement Zurich, mais aurait de graves conséquences pour toute une région du pays, la Suisse centrale. La question de savoir s'il y a rigueur ou non ne doit donc pas être jugée uniquement sous l'angle du canton de Zurich ; elle a une véritable dimension nationale.

C'est pourquoi je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. S'agissant de déterminer s'il y a rigueur, pourquoi ne prend-il en considération que la situation financière du canton touché directement par les tronçons en question, et non, dans une mesure équivalente, l'intérêt vital qu'a la Suisse centrale à un réseau de routes nationales qui permette un accès aisé à un centre urbain important et qui représente une infrastructure propre à renforcer l'attrait de toute une région du pays en tant que zone d'implantation ?

2. Pourquoi fait-il abstraction dans son appréciation des difficultés conjoncturelles actuelles ?

3. Pourquoi lance-t-il, dans le but de stimuler l'économie et de soutenir la construction, actuellement dans le marasme, un programme d'investissement qui grève le budget fédéral, au lieu de tirer parti des dispositions législatives autorisant un préfinancement prélevé sur la part affectée des droits sur les carburants ?

4. Pourquoi n'a-t-il pas tenu compte, dans son appréciation, de l'intérêt national consistant à achever des tronçons autoroutiers dans les meilleures conditions financières possibles ?

5. N'est-il pas aussi d'avis qu'une réalisation des dits tronçons à la faveur d'un préfinancement avantageux, dans la période actuelle de récession caractérisée par des prix très bas, serait aussi en fin de compte plus avantageuse pour la Confédération qu'un report de plusieurs années ?

6. A-t-il oublié que le communal (allmend) de Brunau, dans le canton de Zurich, représente une importante zone de détente proche de l'agglomération urbaine, et que cette décision la met hors de portée des citadins fatigués par le trafic pendant une période exagérément longue ? Les importants investissements consentis pour le percement du tunnel Zurich-Thalwil dans le cadre de "Rail 2000" rendent actuellement le communal de Brunau pratiquement inaccessible. Les travaux de contournement ouest utilisent en outre ce communal comme emplacement d'installation d'entreposage et de décharge. Si ces travaux ne peuvent être réalisés simultanément, cette zone restera un chantier pratiquement inaccessible pendant une vingtaine d'années.

7. Pourquoi n'a-t-il examiné qu'un préfinancement sous forme de prêt sans intérêt et n'a-t-il pas proposé un prêt à intérêt réduit ? Cet intérêt préférentiel aurait pu être remboursé par le canton de Zurich en même temps que le prêt.

8. N'est-il pas aussi d'avis qu'un préfinancement raisonnable ne serait pas uniquement dans l'intérêt de Zurich mais qu'il répondrait aux besoins de toute une région ? Réduire l'appréciation du cas de rigueur à la nécessité de diminuer la charge qui grève les finances zurichoises est insuffisant. Il faut l'apprécier sous l'angle de l'intérêt national. Il y va du droit de la Suisse centrale à une rapide réalisation des tronçons en suspens, du respect du cinquième programme de construction, de la nécessaire stimulation de la conjoncture, et de l'intérêt de toute la Suisse à l'achèvement du réseau des routes nationales à un coût aussi favorable que possible.

9. Le Conseil fédéral est-il prêt à réexaminer sa décision relative aux critères d'appréciation du cas de rigueur à la faveur des facteurs énumérés précédemment ?

Stellungnahme des Bundesrates

Le 3 juillet 1996, le Conseil d'État zurichois nous a demandé un prêt sans intérêts de 400 millions de francs au maximum, destiné à financer la part cantonale à la construction des tunnels de l'Uetliberg et de l'Isliberg. Nous avons rejeté cette demande en expliquant clairement nos raisons, que nous redonnons ci-dessous :

Tout prêt sans intérêt est accordé sur la base de la loi sur l'utilisation du produit des droits d'entrées sur les carburants (LUDEC). Selon l'article 9, la Confédération peut "accorder des avances à un intérêt raisonnable sur les paiements à faire par les cantons ou, dans des cas de rigueur, allouer des prêts".

Cet article prévoit donc soit une avance à un intérêt raisonnable, soit un prêt sans intérêts dans des cas de rigueur. La question de savoir si les intérêts sont réellement nuls peut être écartée, puisque nous ne sommes pas en présence d'un cas de rigueur. Quant à la remarque de l'auteur, selon laquelle la Confédération aurait pu accorder un prêt à un intérêt préférentiel entièrement remboursé ultérieurement (question 7 de l'interpellation), nous précisons que le canton de Zurich a expressément demandé un prêt sans intérêt. En effet, le Conseil d'État avait estimé, devant le Parlement cantonal, qu'il n'était pas acceptable de demander un prêt au taux usuel du marché.

Les dispositions financières de la LUDEC prévoient expressément que seuls des critères financiers sont applicables pour déterminer s'il y a rigueur ou non au sens de l'article 9. Quant à ce dernier, sa teneur indique qu'aucun autre critère ne peut s'appliquer.

Par conséquent, des réflexions d'ordre économique ne peuvent être prises en considération (questions 2, 3 et 5). Interpréter l'article 9 avec un critère politiquement actuel, mais opposé à la volonté du législateur, serait contraire au principe de la légalité. Ce dernier a fixé les bases légales du programme d'investissements de la Confédération, et lui a donnée des limites financières et techniques. Donc, contourner la loi pour obtenir une relance de la conjoncture dans d'autres domaines serait aussi contraire à sa volonté. Enfin, justifier la réalisation rapide et avantageuse d'une route nationale à l'aide d'arguments basés sur la conjoncture est une démarche non seulement hypothétique, mais encore opposée à l'esprit de la LUDEC.

Un préfinancement ne s'accorde pas en fonction de la rapidité d'achèvement du réseau car tous ses tronçons, de même importance nationale, sont urgents. S'il est certain que la N1 est d'un intérêt vital pour la Suisse centrale et son raccordement aux aéroports de Zurich et de Genève (question 1), un tel argument ne peut être un critère de préfinancement. En effet, le raccordement de toutes les régions au réseau routier national a une égale importance, de même que tous les retards sont préjudiciables aux personnes concernées. Mais ces derniers ne constituent toutefois pas des cas de rigueur au sens de l'article 9 LUDEC. Et des critères locaux tels que les zones de détente (question 6) sont encore moins déterminants. Aussi, tous les tronçons routiers ont la même importance (questions 4 et 8) et il n'est pas possible d'en privilégier certains pour des raisons de rigueur au sens de cet article.

Pour déterminer s'il y a cas de rigueur, les critères suivants sont déterminants :

- charge financière des routes nationales ;

- indice de la capacité financière ;

- indice de la charge découlant de l'impôt sur les véhicules à moteur ;

- indice de la charge fiscale globale.

Premier critère : charge supportée par le canton pour ses propres routes nationales, par rapport aux autres cantons. Cette comparaison est effectuée sur la base de la longueur de route par habitant. Elle démontre que la charge incombant au canton de Zurich est très faible, celui-ci étant situé au 22e rang sur 24.

Deuxième critère : indice de la capacité financière (applicable pour 1996 et 1997). Avec 157 points, le canton de Zurich arrive en deuxième position sur 26 cantons ; il est donc largement au-dessus de la valeur de référence (100).

Troisième critère : l'indice de l'impôt sur les véhicules à moteur des trois dernières années. Dans chaque canton, cet indice (calculé pour la dernière fois en 1996) est la somme des taux des catégories de véhicules pondérés en fonction de leur nombre. Avec 97,8 points, donc légèrement au-dessous de la valeur de référence pour la Suisse (100), le canton de Zurich se situe au 12e rang, position qui tend à reculer constamment par rapport aux autres cantons. Si le troisième critère n'est pas atteint, c'est principalement parce que le peuple zurichois a rejeté tous les objets qui lui ont été soumis en votation, notamment : la hausse de l'impôt sur les véhicules à moteur et l'introduction d'une taxe spéciale limitée dans le temps pour construire les tronçons autoroutiers manquants, qui font l'objet de la présente interpellation.

Quatrième critère : la charge fiscale des trois dernières années. L'indice global (calculé pour la dernière fois en 1995) tient compte de la charge fiscale des personnes physiques, des sociétés anonymes et des détenteurs de véhicules. Avec 82,9 points (1995), le canton de Zurich fait clairement partie du groupe des quatre cantons ayant la charge fiscale la plus basse.

L'analyse de ces quatre critères a démontré que, par rapport aux autres cantons, ni les routes nationales ni les impôts ne pénalisent excessivement le canton de Zurich. Il n'y a donc pas cas de rigueur au sens de la LUDEC.

En pareil cas, la Confédération ne doit pas intervenir en fixant des conditions favorables car elle enverrait alors des signaux erronés aux autres cantons ; en effet, accepter un préfinancement avantageux pour le canton de Zurich lui serait préjudiciable dans de telles circonstances.

En conclusion, l'examen de tous les aspects soulevés par la présente interpellation révèle qu'il ne saurait y avoir cas de rigueur au sens de l'article 9 LUDEC.

Vu ce rejet conséquent, le Conseil fédéral ne peut revenir sur sa décision (question 9).