Wortlaut

La fusion de l'UBS et de la SBS et les injustices manifestes liées à l'imposition des gains réalisés sur les capitaux et les fusions ont suscité la colère dans la population et montré l'urgence d'une intervention politique dans les domaines de la fiscalité, de la surveillance des banques, du contrôle des fusions et du marché du travail.

C'est pourquoi nous prions le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes en prévision de la session spéciale du Parlement :

1. Imposition des gains en capital : le Conseil fédéral est-il prêt à soumettre au Parlement un projet visant à instituer un impôt sur les gains en capital ou sur l'augmentation de fortune ? Quel calendrier prévoit-il à cet effet ?

2. Droits de succession et de mutation : le Conseil fédéral est-il aussi d'avis que la loi sur l'harmonisation des impôts directs devrait être complétée par des normes minimales applicables aux droits de succession et de mutation perçus par les cantons ?

3. Impôt sur les dépôts : quelle est la position du Conseil fédéral quant à un impôt sur les éléments de patrimoine gérés par des établissements professionnels (banques, fiduciaires, gestionnaires de fortune)? Un tel impôt remplacerait-il ou compléterait-il un impôt sur les gains en capital ?

4. Harmonisation fiscale formelle : le Conseil fédéral est-il prêt à présenter un projet visant à instaurer une harmonisation formelle complète de la fiscalité ?

5. Harmonisation fiscale matérielle : le Conseil fédéral est-il aussi d'avis que, vu les inégalités fiscales choquantes entre les cantons, une harmonisation s'impose également sur le plan matériel ? Quelle est son opinion en ce qui concerne un rapprochement, à l'intérieur de certaines limites, des taux de l'impôt sur le revenu, la fortune, le bénéfice et le capital appliqués par les cantons ? Est-il prêt à présenter des propositions visant une harmonisation matérielle de l'impôt dans le cadre de la péréquation financière intercantonale ?

6. Opérations d'initiés et soustraction d'impôt : le Conseil fédéral est-il aussi d'avis qu'il est temps de pénaliser la simple soustraction d'impôt et d'édicter des dispositions strictes concernant les opérations d'initiés ?

7. Banque pour les PME : le Conseil fédéral pense-t-il aussi que, vu la concentration croissante dans le secteur bancaire et l'abandon du service à la clientèle (banque de détail), il y a lieu d'instituer une banque fédérale pour les petites et moyennes entreprises, destinée à faciliter l'obtention de capitaux par les PME ?

8. Banque postale : le Conseil fédéral est-il disposé à autoriser et à encourager l'extension des services financiers de la Poste sous forme d'une banque postale propre à renforcer la concurrence dans le domaine de l'épargne ?

9. Distribution du travail plutôt que suppression d'emplois : que fait le Conseil fédéral pour développer de nouveaux modèles de temps de travail, afin de prévenir les licenciements lors de restructurations futures ?

10. Obligations sociales lors de fusions : ne conviendrait-il pas de subordonner l'autorisation des regroupements d'entreprises à des obligations dans le domaine social, lorsque les fusions ou restructurations entraînent de graves conséquences sociales, notamment sur le plan de l'emploi ?

11. Surveillance des banques et dispositions sur les fonds propres : au vu de l'énorme concentration de risques liés au nouveau conglomérat financier constitué par la United Bank of Switzerland, faut-il durcir la législation sur les liquidités et les fonds propres et renforcer la surveillance bancaire ?

Stellungnahme des Bundesrates

Pour commencer, on rappellera que le mandat constitutionnel d'harmonisation fiscale se limite à une harmonisation purement formelle. Se fondant sur ce mandat, le Conseil fédéral a présenté aux Chambres fédérales, en 1983, un message préconisant une harmonisation fiscale formelle complète. Les Chambres n'ont toutefois adopté le passage au système de la taxation annuelle postnumerando que pour les personnes morales. Pour les personnes physiques, les Chambres ont décidé, contrairement à la proposition du Conseil fédéral, qui prévoyait uniquement la taxation annuelle, d'autoriser en outre la taxation bisannuelle praenumerando.

Dans le message précité, le Conseil fédéral a également abordé la question d'un impôt sur les bénéfices en capital sur les éléments de la fortune mobilière privée et a proposé, en accord avec la Conférence des directeurs des finances, d'introduire un impôt sur les bénéfices sur participations (pour la Confédération, les cantons et les communes). D'après cette proposition, les bénéfices réalisés sur la vente de participations auraient été imposables. Pour les participations, on pensait à des participations d'au moins 20 %. On se proposait en effet de se limiter aux participations déterminantes afin de restreindre les travaux de perception.

1.- Les problèmes liés à l'exonération des bénéfices en capital privés sont de nouveau à l'ordre du jour de l'Exécutif depuis un certain temps. En effet, le Département des finances (DFF) a chargé, fin 1996, une commission d'experts de rechercher les lacunes du régime fiscal des impôts directs et de montrer comment éliminer ou du moins combler partiellement ces lacunes. L'examen de la commission porte notamment sur l'exonération fiscale des bénéfices en capital sur les valeurs mobilières. Elle rendra son rapport au DFF d'ici à la fin du mois d'avril. Le Conseil fédéral examinera ensuite ce rapport avant de décider de la suite à lui donner.

Avant d'introduire un nouvel impôt, il faut examiner soigneusement ses effets à long terme sur la capacité concurrentielle de la place économique suisse. Les avantages et les inconvénients d'un impôt sur les bénéfices en capital feront donc l'objet d'une analyse approfondie sous l'angle de l'équité fiscale, de la rentabilité, du coût de sa perception ainsi que de ses conséquences sur la constitution de capital-risque.

2.- La Conférence des directeurs cantonaux des finances a adopté, en août 1983 déjà, un modèle de loi cantonale réglant les impôts sur les donations et les successions et a recommandé aux cantons de tenir compte des principes de ce modèle quand ils réviseront leurs lois. Néanmoins, les dispositions cantonales réglant les impôts sur les donations et les successions diffèrent encore beaucoup d'un canton à un autre. C'est pourquoi, il est prévu de discuter les questions en suspens avec les Directeurs cantonaux des finances.

Dans sa réponse du 26 novembre 1997 à l'interpellation Gemperli (97.3469) du 8 octobre 1997, le Conseil fédéral a rappelé que le mandat constitutionnel (art. 42quinquies) d'harmoniser les impôts ne s'étendait pas aux impôts sur les donations et les successions. D'après le Conseil fédéral, il faudrait donc modifier la constitution avant de pouvoir compléter la loi sur l'harmonisation fiscale par des normes minimales pour les impôts cantonaux sur les donations et les successions.

3.- La question d'un impôt sur les dépôts pourrait se poser comme mesure de compensation en cas de réduction ou d'abolition du droit de timbre de négociation. Il faudrait alors examiner exactement les effets d'un tel impôt.

4.- Dans son message du 25 mai 1983 sur l'harmonisation fiscale (message concernant les lois fédérales sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID) ainsi que sur l'impôt fédéral (LIFD), FF 1983 III 1 s.), le Conseil fédéral avait proposé le système de la taxation annuelle sur la base du revenu acquis tant pour les personnes physiques que pour les personnes morales. En dépit de plus de sept ans de délibérations, les Chambres fédérales n'ont pas réussi à unifier le système d'imposition des personnes physiques.

Pour les personnes morales, le passage au système d'imposition annuelle n'a pas été contesté. C'est pourquoi la taxation annuelle sur la base du revenu acquis s'applique uniformément aux personnes morales pour l'impôt fédéral direct depuis le 1er janvier 1995. Depuis cette date, 22 cantons appliquent ce genre de taxation pour leur impôt cantonal direct sur les personnes morales. Seuls quatre cantons, parmi lesquels celui de Zurich, appliquent encore d'autres systèmes d'imposition dans le temps. La loi sur l'harmonisation leur prescrit cependant de passer, au plus tard à la fin de l'an 2000, à la taxation annuelle sur la base du revenu acquis pour les personnes morales. Compte tenu de cet impératif légal clair et de ce délai précis, il est inutile de prendre des mesures légales supplémentaires pour les personnes morales.

Pour les personnes physiques, les Chambres fédérales n'ont pas pu s'accorder sur un système uniforme d'imposition dans le temps. Tant dans la LIFD que dans la LHID, les cantons peuvent pour le moment en rester à la taxation bisannuelle sur la base du revenu présumé ou passer à la taxation annuelle sur la base du revenu acquis. La taxation annuelle sur la base du revenu acquis permet incontestablement une imposition du revenu la plus proche dans le temps. En revanche, la taxation bisannuelle sur la base du revenu présumé entraîne un décalage entre l'obtention du revenu et la perception de l'impôt pouvant aller jusqu'à quatre ans. Ce décalage n'empêche pas seulement l'imposition du revenu effectivement obtenu par le contribuable pendant la période fiscale, mais encore, il présente un inconvénient économique car il empêche ou du moins rend plus difficile la poursuite d'une politique anticyclique.

Actuellement, seul le canton de Bâle-Ville applique la taxation annuelle. Conformément à la votation populaire du 8 juin 1997, le canton de Zurich passera également à la taxation annuelle pour les personnes physiques et morales à partir de 1999. On peut supposer que cette décision ne restera pas sans influence sur celle d'autres cantons. Compte tenu de l'aspect psychologiquement sensible de la taxation annuelle - remplir une déclaration d'impôt tous les ans -, il importe que le passage à cette taxation progresse de "bas en haut" et se fonde sur l'évolution dans les cantons ; quant aux bases légales nécessaires, elles se trouvent déjà dans la législation sur l'harmonisation. En l'occurrence, un diktat de la Confédération pourrait contrarier, voire même retarder le processus qui est présentement lancé. Au surplus, la loi (art. 70 LHID) oblige le Conseil fédéral à faire un rapport aux Chambres fédérales sur la situation à la fin du délai transitoire de huit ans décidé par le législateur, c'est-à-dire après l'an 2000, et de proposer l'uniformisation de l'imposition dans le temps.

L'interpellation fait état du transfert du siège d'une société de Zurich à Schwyz. Comme on l'a rappelé, les Chambres fédérales ont entièrement harmonisé l'imposition dans le temps des personnes morales dans le cadre de la législation sur l'harmonisation : les cantons disposent cependant d'un délai transitoire qui court jusqu'à la fin de l'an 2000. Dans le cas évoqué, une économie fiscale pourrait provenir du fait que le canton de Zurich ne changera de système d'imposition dans le temps que le 1er janvier 1999, alors que le canton de Schwyz (et la grande majorité des cantons) ont déjà effectué ce changement au 1er janvier 1995. Il ne s'agit donc pas d'un problème de défaut d'harmonisation formelle, mais d'une conséquence de la possibilité que le législateur a laissée de réaliser progressivement cette harmonisation.

5.- La base constitutionnelle de l'article 42quinquies de la constitution limite l'harmonisation au domaine formel exclusivement, donc à l'unification de l'assujettissement, de l'objet de l'impôt, de l'imposition dans le temps (qui n'est harmonisée que pour les personnes morales selon la volonté des Chambres fédérales), de la procédure et du droit pénal fiscal. En revanche, le droit constitutionnel en vigueur exclut une harmonisation fiscale matérielle, puisque, d'après le 2e alinéa de l'article précité, les barèmes fiscaux, les taux d'imposition et les exonérations restent expressément de la seule compétence des cantons.

Actuellement, beaucoup de cantons font de grands efforts pour faire entrer les principes de l'harmonisation formelle prescrits par la LHID dans leur droit fiscal cantonal. Vouloir adopter les bases constitutionnelles d'une harmonisation matérielle avant d'avoir achevé les fondements de l'harmonisation formelle ne manquerait pas de soulever de nombreuses difficultés. Par ailleurs, la prochaine refonte de la péréquation financière entre les cantons devrait indirectement rapprocher les charges fiscales des cantons, puisque tant les différences entre les charges qu'entre les revenus financiers des cantons devraient diminuer notablement grâce aux nouveaux instruments de la péréquation financière.

6.- Les Chambres fédérales ont unifié le droit fiscal pénal dans le cadre de l'harmonisation. La LIFD, en vigueur depuis le 1er janvier 1995, ne s'applique cependant pas depuis très longtemps. Par ailleurs, il est douteux que la pénalisation de la simple soustraction d'impôt renforcerait l'efficacité de la lutte contre celle-ci. En outre, faire juger la soustraction d'impôt non plus seulement au niveau de l'administration, mais encore et toujours par les autorités judiciaires de poursuite pénale ne ferait qu'augmenter la longueur de la procédure et ne servirait en rien l'économie administrative. Enfin, il n'y aurait plus de différence entre la soustraction d'impôt et la fraude fiscale. Cela mis à part, l'ordre juridique suisse n'est pas systématiquement inférieur aux minima des standard internationaux comme le prétend l'interpellation. C'est même souvent le contraire : la disposition du droit fiscal pénal suisse d'après laquelle les héritiers répondent solidairement et sans égard à leur faute des amendes fiscales prononcées contre le défunt et entrées en force (art. 179 LIFD et art. 57, 3e al. LHID) devra être révisée, voire même abolie en vertu d'un jugement de la Cour européenne des droits de l'homme du 29 août 1997.

7.- Le Conseil fédéral partage une partie des préoccupations qui sous-tendent ce point de l'interpellation sans pour autant parvenir aux mêmes conclusions. Il est vrai que l'environnement du crédit aux entreprises s'est passablement modifié au cours des derniers mois. D'une part les garanties immobilières ont vu leur valeur reculer suite aux difficultés et à la baisse des prix enregistrée dans le marché immobilier. D'autre part les grandes banques - en particulier - ont décidé de ne plus compenser les pertes enregistrées sur le marché suisse dans le domaine du crédit aux petites et moyennes entreprises par les bénéfices de leurs autres secteurs d'activité. Les nouveaux mécanismes de crédit qui se mettent en place reposent de plus en plus sur des procédures standardisées et mettent davantage l'accent sur les risques encourus. Il en résulte que de nombreuses entreprises doivent payer des montants d'intérêts plus élevés alors que d'autres peuvent profiter de conditions plus avantageuses.

Même si elles ont à plusieurs reprises souligné qu'elles continueront à soutenir et à financer le secteur des PME en Suisse, les grandes banques n'en n'ont pas moins modifié leur attitude. Elles ont notamment refusé de facto de participer au nouveau système de cautionnement des arts et métiers qui a été préparé sur la base de l'évaluation menée ces derniers mois. Dans ce contexte, la Confédération est favorable à la mise sur pied de structures mieux adaptées en collaboration avec les banques cantonales et régionales ainsi qu'avec les milieux intéressés. Il est dans tous les cas clair que les pertes importantes subies par de nombreuses coopératives régionales ne permettent pas de leur confier à l'avenir des risques supplémentaires comme le suggère l'interpellation.

L'idée que la Confédération intervienne directement dans le financement des entreprises par l'intermédiaire d'une banque fédérale est contraire aux principes de notre politique économique et est clairement rejetée par le Conseil fédéral. Les graves problèmes rencontrés ces dernières années par plusieurs instituts financiers cantonaux sont une illustration supplémentaire que la gestion de tels dossiers de crédit comporte de très hauts risques et n'est pas mieux résolue par des établissements liés au secteur public. Il est aussi illusoire de penser qu'une telle institution ne coûterait rien à la Confédération. Il faut d'abord tenir compte des coûts annuels supplémentaires qui découleraient des dettes contractées par la Confédération pour fournir le capital de dotation de la banque. Ensuite, il est à craindre que rapidement les revenus du capital de dotation ne suffisent plus à couvrir les pertes et les coûts de fonctionnement de la banque. A moins de mobiliser au départ un capital d'un montant disproportionné, il faudrait donc prévoir soit une sorte de garantie pour les pertes extraordinaires, soit une recapitalisation automatique de cette institution en cas de problèmes.

L'évolution actuelle montre que ce n'est pas l'absence de capitaux qui pose problème mais bien plutôt les aspects combinés des risques encourus et des rendements qui peuvent être atteints. La question qui se pose dans ce contexte est de savoir si un engagement accru de la Confédération, au delà des instruments actuels du cautionnement des arts et métiers et du crédit hôtelier, se justifierait sous l'angle de ses retombées positives sur le marché du travail et donc de son bilan social global. Le Conseil fédéral est d'avis qu'une solution différente de celle d'une banque fédérale doit être trouvée. Les instruments adéquats devraient être développés par les milieux bancaires en respectant les principes de l'économie de marché.

8.- Le Conseil fédéral renvoie au rapport du Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie du 14 octobre 1996, concernant la constitutionnalité des nouveaux services de paiements et services financiers de la Poste, rédigé à l'intention de la Commission des transports et des télécommunications (CTT) du Conseil national.

Au sens de l'article 36 de la Constitution fédérale, la Confédération n'est pas autorisée à faire appel à la Poste pour des opérations d'ordre essentiellement bancaire, autrement dit pour des opérations actives telles que l'octroi de crédits. Une extension des activités de la Poste à celles d'une banque postale ne peut en conséquence avoir lieu sans modification de la constitution.

L'article 9 de la loi fédérale sur la poste du 30 avril 1997 permet entre autres à la Poste d'offrir des produits et des prestations relevant des services de paiement ainsi que des prestations directement connexes. Dans le secteur de ces services où règne la libre concurrence, la Poste est soumise aux mêmes règles que les opérateurs privés.

9.- Le Conseil fédéral regrette la suppression de postes de travail en Suisse et reste convaincu que des mesures appropriées sur le plan des horaires de travail peuvent à court terme contribuer à enrayer la progression du chômage. L'entretien entre l'Office fédéral du développement économique et de l'emploi (OFDE) et les banques a également mis en évidence la volonté de ces dernières d'encourager et de continuer à développer l'emploi à temps partiel ; il est notamment envisagé à cet égard, de mettre en pratique des horaires de travail à l'année et de développer d'autres nouveaux modèles d'aménagement du temps de travail. La question d'une réduction du temps de travail hebdomadaire normal relève par contre essentiellement de négociations entre les partenaires sociaux.

10.- L'un des objectifs majeurs de la révision de la loi fédérale sur les cartels (LCart) effectuée tout récemment était précisément de séparer, lors d'évaluations de cas concrets en matière de restrictions de la concurrence, les critères d'appréciation fondés sur la notion de concurrence de ceux qui n'ont aucun lien avec cette notion. Cette distinction vaut en conséquence également lors d'examens portant sur des concentrations d'entreprises. Ainsi, lorsqu'il s'agit de prendre en considération des critères étrangers au jeu de la concurrence ou des critères politiques, la compétence ressort - conformément à l'article 11 LCart - non pas à la Commission de la concurrence mais au seul Conseil fédéral. Il n'est toutefois possible de faire appel au Conseil fédéral que si la Commission de la concurrence ou l'autorité de recours a interdit la concentration ou ne l'a autorisée qu'à certaines conditions et moyennant le respect de certaines règles. Une modification de la LCart au sens de l'interpellation Onken irait donc à l'encontre de la décision du législateur.

11.- Tous les risques encourus jusqu'ici par l'UBS et la SBS le seront à l'avenir par une seule institution du fait de la fusion, ce qui ne créera pas fondamentalement de nouveaux risques. Toutefois, en raison de la taille de la nouvelle institution et de ses relations étroites avec d'autres acteurs des marchés financiers, le risque systémique s'accroît indubitablement. Alors que les prescriptions relatives aux liquidités devraient s'avérer suffisantes, la question concernant les exigences accrues en matière de fonds propres des grandes institutions bancaires internationales est justifiée. En plus des risques de crédit et des risques de marché couverts actuellement au travers des prescriptions relatives aux fonds propres, il existe d'autres risques qui ne doivent pas être couverts par des fonds propres. Il s'agit par exemple de l'important risque d'exécution des opérations sur devises, qui est avant tout présent dans les grandes banques actives au niveau international. La discussion sur les fonds propres ne peut cependant pas, pour des motifs de concurrence et en raison du risque systémique mondial, ignorer le contexte international. Sur le plan international, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (Comité de Bâle) s'efforce déjà d'examiner, dans la foulée des développements actuels, les recommandations en matière de fonds propres.

La CFB a approuvé en novembre 1997 déjà, soit avant la fusion de l'UBS et de la SBS, une conception globale de surveillance renforcée des grandes banques. Cette approche prévoit, en plus de l'actuelle activité de surveillance, davantage d'entretiens avec les personnes se trouvant à la tête des deux grandes banques et des contacts plus étroits avec les organes de révision internes. À partir de 1998, une équipe de la Commission des banques se rendra dans les banques, avant tout dans les grandes, afin d'examiner et d'approuver leurs modèles internes de couverture des risques de marché par des fonds propres. Il s'agit d'une modification de la pratique, car jusqu'ici la Commission des banques ne procédait pas à des inspections sur place. L'approche retenue par le Conseil fédéral au travers de la modification du 8 décembre 1997 de l'ordonnance sur les banques sera, en vertu de la conception de la Commission des banques en matière de surveillance auprès des grandes banques, complétée en prévoyant à l'avenir des visites de surveillance (supervisory visits) auprès des banques et l'intervention d'équipes spéciales de contrôle et d'analyse (review-teams). La collaboration avec les autorités de surveillance étrangères sera également renforcée. Cela ne pourra en tout cas pas être réalisé sans que le secrétariat de la Commission fédérale des banques dispose de personnel supplémentaire particulièrement qualifié. Une surveillance des grandes banques, d'excellente qualité, faite à temps et axée sur les risques requiert les ressources humaines nécessaires afin d'assumer de manière adéquate les tâches accrues, notamment la surveillance des bourses et des négociants en valeurs mobilières ainsi que l'assistance administrative internationale.

Réponse du Conseil fédéral.