Zusammenfassung

Message du 27 mai 1998 sur la révision de la loi fédérale sur les banques et les caisses d'épargne

Ausgangslage

Partie A. Les banques cantonales

Les banques cantonales forment une partie essentielle du système bancaire suisse. Créées au siècle dernier pour favoriser le développement économique des cantons, elles sont aussi une expression de leur souveraineté. Les banques cantonales publiques et semi-publiques avaient pour but de combler certaines lacunes du système bancaire et de renforcer la concurrence, qui, à l'époque, n'était pas encore caractérisée par l'ubiquité des prestations bancaires à laquelle nous sommes habitués. Les banques cantonales ont connu des histoires très diverses et leurs conditions d'existence varient fortement d'un canton à l'autre. Aussi ont-elles dans chaque canton une importance et une fonction particulières.

La plupart des banques cantonales sont aujourd'hui actives dans tous les secteurs d'activité ; elles sont en général devenues de véritables banques universelles. Mais l'essentiel de leurs activités se déroule dans un espace économique restreint. Les banques cantonales conservent aujourd'hui leur raison d'être du point de vue de l'économie et de la concurrence ; elles fournissent un contrepoids aux grandes banques. En redéfinissant leur statut, il convient donc de tenir compte de leur diversité et des circonstances historiques évoquées ci-dessus, sans négliger pour autant la protection des créanciers et notamment des contribuables.

En acceptant sous forme de postulat la motion du 23 janvier 1996 de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national, le Conseil fédéral a déclaré qu'il allait instituer une commission d'experts chargée d'examiner toutes les questions concernant les banques cantonales et de proposer, le cas échéant, des modifications de la loi. Le Conseil fédéral a ainsi mis en route une réévaluation approfondie du statut des banques cantonales.

D'après le rapport de la commission d'experts et les résultats de la consultation, une réforme du statut des banques cantonales est indispensable.

Les principales modifications peuvent être résumées comme suit :

- Les critères constitutifs des banques cantonales sont désormais la base juridique cantonale ainsi que la participation du canton dans plus d'un tiers du capital et des droits de vote. La garantie de l'État n'est plus un critère constitutif.

- Toutes les banques cantonales, y compris celles qui bénéficient d'une garantie intégrale de l'État, sont soumises obligatoirement à la surveillance de la Commission fédérale des banques.

- Les dispositions spéciales concernant la constitution de réserves et la responsabilité sont abrogées pour toutes les banques cantonales, y compris pour celles qui disposent d'une garantie intégrale de l'État. Pour ces dernières, seules subsistent les dispositions spéciales suivantes : dispense de l'obligation d'obtenir une autorisation, dissolution par les cantons, déduction des fonds propres exigibles.

- Le statut particulier des banques cantonales genevoise et vaudoise est maintenu encore dix ans, pour autant que la forme juridique de ces banques ne change pas et que la garantie de l'État ne soit pas limitée.

- Les banques cantonales qui se transforment en sociétés anonymes sont soumises aux droits de timbre.

Partie B. Surveillance transfrontalière des banques, des bourses et des négociants en valeurs mobilières (inspections sur place)

Les banques qui opèrent sur le plan mondial nécessitent une surveillance de même niveau. La surveillance prudentielle des banques, des négociants en valeurs mobilières et des intermédiaires financiers est toujours organisée sur le plan national. Il n'existe pas d'autorités supranationales de surveillance. Afin de garantir néanmoins une surveillance internationale efficace, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire a élaboré depuis des décennies et en plusieurs étapes des principes applicables à la surveillance des banques opérant au niveau international. Tous les groupes bancaires internationaux devraient ainsi être soumis dans leur pays d'origine à la surveillance d'une autorité capable de procéder à un contrôle sur base consolidée. Les autorités du pays d'origine devraient avoir le droit de demander des informations aux établissements étrangers des groupes bancaires dont elles ont la responsabilité au titre de leur contrôle national. À cet effet, diverses voies sont possibles :

- Elles peuvent inciter les responsables du groupe actif sur leur territoire à se procurer les informations directement au sein du groupe ou par le biais de réviseurs internes auprès de l'établissement étranger et à les leur transmettre (transmission d'informations interne au groupe).

- Elles peuvent demander aux autorités du pays d'accueil de requérir les informations et de les leur transmettre (entraide administrative internationale).

- Elles peuvent enfin, d'entente avec les autorités du pays d'accueil, procéder elles-mêmes à la collecte des informations auprès des établissements étrangers (inspections sur place).

Sur le plan international, la tendance va très nettement vers l'acceptation conjointe de tous ces moyens de se procurer des informations, sans établir de priorité. Le résultat provisoire de cette évolution est constitué par les "recommandations de Stockholm" élaborées par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire. Lors de la Conférence internationale des autorités de contrôle bancaire qui a eu lieu à Stockholm en septembre 1996, des représentants de plus de 140 États ont déclaré que ces recommandations constituaient un standard minimal international. L'évolution dans le domaine de la surveillance des négociants en valeurs mobilières va dans un sens analogue.

Aux termes des recommandations de Stockholm, les autorités de surveillance devraient pouvoir faire usage des trois moyens décrits, destinés à se procurer des informations au-delà des frontières, pour autant que certaines conditions soient remplies. Les États qui, à l'image de la Suisse, refusent en principe les inspections sur place d'autorités de surveillance étrangères sont invités à modifier leur législation. L'application des recommandations de Stockholm devrait faire l'objet d'un examen en 1998.

Que ce soit en sa qualité de pays d'origine de banques opérant au niveau international ou de pays d'accueil de banques étrangères, la Suisse n'a aucun intérêt à se fermer à cette évolution. Seules les indications nécessaires à la surveillance consolidée devraient cependant pouvoir être requises. En outre, l'intérêt des clients doit être dûment pris en compte.

La législation suisse sur la surveillance comprend actuellement une réglementation relative au transfert d'informations au sein d'un groupe bancaire (loi fédérale sur les banques et les caisses d'épargne (LB) art. 4quinquies) et à l'entraide administrative de la Commission des banques (art. 23sexies LB, loi sur les bourses et les valeurs mobilières (LBVM) art. 38, loi sur les fonds de placement (LFB) art. 63). Les contrôles exercés en Suisse par les autorités de surveillance étrangères ou par des réviseurs qu'elles ont directement mandatés ne sont par contre pas admissibles en principe. De telles actions sont considérées comme des actes relevant des pouvoirs publics exécutés pour un État étranger, punissables en application de l'article 271 du Code pénal. Le Conseil fédéral ou un service de l'administration qu'il aurait désigné pourrait certes autoriser de tels contrôles dans des cas particuliers. Une base légale est en revanche nécessaire pour une réglementation d'ordre général.

Le nouvel article 23septies LB proposé (et en parallèle l'art. 38bis LBVM) se réfère étroitement à la réglementation existante en matière d'entraide administrative internationale. Il pondère les intérêts des autorités de surveillance et l'intérêt qu'ont les clients des banques au maintien d'une certaine confidentialité. Pour l'essentiel, la Commission des banques reçoit le pouvoir exprès de procéder à des contrôles auprès des établissements étrangers de groupes bancaires suisses. À l'inverse, les contrôles effectués par des autorités étrangères de surveillance auprès des établissements suisses de banques ou de négociants en valeurs mobilières étrangers devraient être autorisés aux conditions et avec les restrictions suivantes :

- Les autorités étrangères de surveillance assument la surveillance sur base consolidée incombant au pays d'origine pour les banques examinées.

- Les informations obtenues sont utilisées exclusivement à des fins de surveillance.

- Les autorités étrangères de surveillance sont liées par le secret de fonction ou le secret professionnel.

- Les informations obtenues ne sont pas transmises à des tiers sans l'accord de la Commission des banques.

- La Commission des banques n'autorise la transmission à des tiers que si ceux-ci ont des fonctions de surveillance.

- La transmission des informations à des autorités pénales n'est pas admissible si l'entraide internationale en matière pénale est exclue.

- Les autorités étrangères de surveillance ne peuvent se procurer que des informations qui, de l'avis de la Commission des banques, sont nécessaires à la surveillance consolidée. En font partie notamment les contrôles systémiques visant à examiner l'organisation, la gestion des risques, la qualité des organes dirigeants, le respect des dispositions en matière de fonds propres et de répartition des risques ainsi que la manière de remplir les obligations de rendre compte.

- Les autorités étrangères de surveillance n'ont pas elles-mêmes accès aux données liées directement ou indirectement à des opérations de gestion de fortune ou de placement pour le compte de clients individuels. Dans la mesure où de telles informations sont nécessaires pour la surveillance consolidée, la Commission des banques les recueille elle-même et effectue une procédure administrative avant leur transmission à l'étranger.

- La Commission des banques peut accompagner les autorités étrangères lors de leurs contrôles ou les faire accompagner par un réviseur.

Verhandlungen

Le Conseil des États a approuvé le texte à l'unanimité.

Le Conseil national a débattu de plusieurs propositions de minorité déposées par les députés de gauche Remo Gysin (S, BS), Jean-Claude Rennwald (S, JU) et Rudolf Rechsteiner (S, BS), visant à limiter la prise de risque par les employés, à maintenir la garantie de l'État et obliger les cantons à conserver 50 % du capital des banques. Combattues par le conseiller fédéral Kaspar Villiger, qui a notamment fait valoir qu'elles entraîneraient des handicaps concurrentiels, ces propositions ont été rejetées à une large majorité, de même que d'autres qui visaient à renforcer la couverture des risques au moyen de dispositions sur les capitaux propres, ou à appliquer des dispositions particulières aux grandes banques. Contre l'avis de Kaspar Villiger, qui estimait inadéquat un tel renforcement de la législation, le Conseil a accepté d'autre part les propositions de la Commission de l'économie et des redevances (CER) visant à n'autoriser les autorités étrangères à procéder à des contrôles directs en Suisse qu'à la condition que soit accordée la réciproque, et à prévoir que les autorités de contrôle étrangères devraient être accompagnées.

Le Conseil des États a maintenu la formulation potestative proposée par le Conseil fédéral, au terme de laquelle la Commission fédérale des banques peut accompagner les autorités étrangères lors de leurs contrôles directs en Suisse, et n'a pas souhaité introduire de réciproque obligatoire.

Au cours de la procédure d'élimination des divergences, les deux Conseils se sont entendus pour donner aux banques la possibilité de demander à la Commission fédérale des banques qu'elle accompagne une autorité étrangère procédant à un contrôle direct.