Wortlaut

La Suisse a accordé de tout temps, dans la politique étrangère qu'elle mène, une priorité particulière au respect aussi absolu que possible du droit international public et à sa consolidation. Or, je constate non sans étonnement que, malgré les efforts déployés par elle dans ce domaine depuis des décennies, elle a, dans la dispute qui l'oppose depuis 1996 aux États-Unis sur les fonds placés dans les banques suisses par des victimes de l'holocauste et sur les achats d'or opérés par la Banque nationale suisse durant la Seconde Guerre mondiale, accepté certains agissements sans réagir, sans jamais enjoindre la partie adverse de respecter les règles du droit international en usage entre États souverains.

D'où ma question au Conseil fédéral :

- Quelle importance entend-il donner au respect et à la consolidation du droit international public dans sa politique étrangère à venir ?

Begründung

Le Gouvernement suisse, qui n'a guère su faire preuve jusqu'à présent de cohérence dans la dispute qui l'oppose depuis 1996 aux États-Unis sur les fonds des victimes de l'holocauste et sur les achats d'or opérés par la Banque nationale suisse (BNS), a été au moins cohérent sur un point : à aucun moment, pas même lors des attaques les plus injustes contre notre pays, il n'a prié la partie adverse de respecter les règles élémentaires du droit international entre États souverains. C'est d'autant plus étonnant que notre pays a été par le passé l'un des plus fermes défenseurs du respect absolu desdites règles et de leur consolidation. Alors que son engagement pluridécennal lui a valu la reconnaissance internationale, son Gouvernement a totalement omis de faire valoir pour lui-même l'application des principes acquis, au moment même où, pour la première fois depuis la fin de la guerre, sa politique étrangère connaissait de sérieuses difficultés. Et ce, bien qu'il ait régulièrement justifié son engagement constant en la matière par son propre intérêt, qui est aussi celui de tout petit pays soucieux de conserver son indépendance et ne pouvant espérer continuer à vivre libre qu'à condition que soit assurée, pas à pas, la primauté du droit sur la force.

Lors de la crise qui affecte les relations américano-suisses depuis 1996 en raison des fonds en déshérence de victimes de l'holocauste et des achats d'or nazi opérés pendant la Seconde Guerre mondiale, certains principes du droit international - plusieurs fois confirmés et toujours en vigueur - ont fait l'objet de violations dont nous avons fait les frais sans avoir jamais réagi.

Oublié le principe selon lequel les États ne traitent qu'avec les États, et les gouvernements qu'avec les gouvernements, dans les affaires qui les intéressent ou lorsqu'il y a divergence de points de vue. La violation - incompréhensible - de ce principe élémentaire a par exemple amené notre ministre des affaires étrangères à présenter ses devoirs au président d'une organisation privée ayant son siège à New York pour, disait-on, tenter de calmer les esprits, avec l'effet que l'on sait : le président en question a manoeuvré de plus belle contre notre pays, parfois sans aucun scrupule. Continuant à violer le principe que j'ai indiqué, le Conseil fédéral a accepté que le sous-secrétaire d'État américain Stuart Eizenstat, haut représentant d'une puissance étrangère, se livre par-dessus sa tête, sur le territoire suisse et avec des grands groupes économiques suisses, à des négociations directes touchant de très près nos intérêts nationaux, négociations qui avaient parfois plutôt l'air d'un chantage.

Oublié aussi le principe de la réciprocité que le Conseil fédéral n'a pas osé, dans la discussion, rappeler à ses détracteurs, principe selon lequel nul État ne peut exiger d'un autre État ce qu'il n'est pas prêt à fournir lui-même, ce qui aurait obligé le Gouvernement suisse à exiger du Gouvernement américain qu'il lève le voile sur tous les avoirs en déshérence détenus par les banques américaines et ayant appartenu à des victimes de l'holocauste.

Oublié encore le principe élémentaire du droit international public "pacta sunt servanda" (les conventions légalement conclues doivent être respectées), dont le non-respect a laissé le Conseil fédéral étonnamment indifférent, lui qui aurait dû officiellement refuser que le Gouvernement américain propose qu'un des hauts fonctionnaires de son ministère des affaires étrangères, autrement dit un représentant officiel de l'État, joue le rôle d'"intermédiaire" pour le compte d'organisations privées, lesquelles visaient ni plus ni moins à casser l'accord de Washington, qui a pourtant été conclu le plus légalement du monde, et ce, dans le but d'obtenir de la Suisse, de groupes et d'institutions suisses, le versement de plusieurs milliards de dollars d'indemnités, alors que ledit accord avait depuis belle lurette réglé l'affaire pour solde de tout compte.

Oublié enfin le principe de l'égalité des droits et l'égalité tout court des États souverains entre eux, oubli qui donne l'impression aux autres États que la Suisse a abandonné ledit principe. Cette impression résulte du fait que le Gouvernement suisse a été convoqué à plusieurs reprises en audition devant les commissions parlementaires d'États étrangers. Ce phénomène est en totale contradiction avec le droit international public, comme l'est aussi le fait que la Suisse ait accepté le rapport Eizenstat alors qu'elle aurait dû le refuser, les commentaires qu'il fait de la politique de notre pays durant la Seconde Guerre mondiale constituant une immixtion indécente dans les affaires de notre pays. Voilà ce qui arrive à un État qui se considère comme le vassal de la grande puissance qui le cite à comparaître et qui ne se tient plus pour un État libre et souverain, donc plus pour un sujet propre du droit international.

L'attitude du Conseil fédéral consistant à omettre de rappeler aux Américains leur devoir de respecter les normes du droit international public donne à penser aux Suisses et aux États tiers que notre Gouvernement n'est plus absolument attaché à la souveraineté de la Suisse, garantie par le droit international public. Il est d'autant plus urgent que le Gouvernement suisse fasse savoir à la population du pays et à la communauté internationale quel usage il entend faire à l'avenir du droit international public.

Stellungnahme des Bundesrates

1. La place du droit international public dans la politique étrangère suisse en général

Comme le souligne à juste titre l'interpellant, le droit international public a, depuis toujours, joué un rôle primordial dans la politique étrangère suisse. Tout d'abord, l'ordre juridique international constitue le cadre dans lequel la Suisse déploie sa politique d'intérêts. Par ailleurs, il fait partie intégrante des buts premiers de notre politique étrangère. La sauvegarde de la sécurité et de la paix, ainsi que la promotion des droits de l'homme, de la démocratie et de l'État de droit impliquent nécessairement le respect et le développement du droit international public. L'importance fondamentale du droit international public est réaffirmée, de manière explicite, dans le rapport du 29 novembre 1993 sur la politique extérieure de la Suisse dans les années nonante (FF 1994 I 150 ; ch. 411s.) et dans le rapport 90 du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale sur la politique de sécurité de la Suisse (FF 1990 III 794, 821).

Forte du principe développé au travers d'une longue expérience historique selon lequel le droit constitue la meilleure protection pour les petits États, la Suisse soutient les initiatives internationales visant à renforcer le droit international, notamment en matière de règlement des différends. Que ce soit dans un cadre bilatéral ou multilatéral, la Suisse a toujours été en faveur du recours au règlement juridictionnel des différends ou à d'autres méthodes similaires (arbitrage, conciliation, etc). Comme exemples récents, il convient de mentionner, d'une part, la Convention de Stockholm du 15 décembre 1992 relative à la conciliation et à l'arbitrage au sein de la CSCE (RS 0.193.235), dont l'idée a été lancée par des juristes suisses, et, d'autre part, l'amélioration des règles et des procédures du système de règlement des différends inclus dans l'Accord du 15 avril 1994 instituant l'Organisation mondiale du commerce (RS 0.632.20). Actuellement, dans le cadre des négociations multilatérales de l'OCDE relatives aux investissements, la Suisse se montre favorable à la création d'une procédure efficace de règlement des différends.

2. Le droit international public et la problématique "Suisse/Seconde Guerre mondiale"

Dans le cadre de la problématique "Suisse/Seconde Guerre mondiale", le droit international public joue un rôle essentiel à bien des égards. L'accord de Washington du 25 mai 1946 (RS 0.982.1) est le point de départ de la qualification juridique de divers aspects de l'histoire de la Suisse pendant et après la guerre ; il règle notamment les questions liées au commerce de l'or de la BNS au cours de cette période. D'autres règles de droit international coutumier et conventionnel sont à la base des arguments juridiques que la Suisse fait valoir à l'étranger en réaction aux pressions récentes (plaintes collectives, mesures de boycott). Les exemples suivants montrent de quelle manière le Conseil fédéral s'est appuyé sur le droit international public et tente de le faire respecter :

Le Conseil fédéral a défendu, de manière ferme et continue, la validité de l'accord de Washington. Lors de sa déclaration sur le premier rapport Eizenstat du 22 mai 1997 et sur le rapport intermédiaire de la commission Bergier sur l'or du 25 mai 1998, le Conseil fédéral a déclaré qu'il n'existait aucune base permettant de renégocier l'accord de Washington. Les efforts déployés par le sous-secrétaire d'État Eizenstat pour rapprocher les positions des représentants des victimes de l'holocauste et des banques suisses et qui, le 12 août 1998, ont abouti à un arrangement, n'étaient pas en contradiction avec la position du Conseil fédéral sur l'accord de Washington car l'accord ne concernait pas - sinon de manière marginale - la problématique des plaintes collectives déposées contre les banques d'affaires.

Comme on le sait, les autorités suisses avaient examiné, à la lumière des obligations que les États-Unis ont contractées dans le cadre des accords du GATT/OMC, les menaces de boycott émanant des États fédérés américains et des autorités locales de ce pays et avaient tenu, dès le mois de novembre 1997, des consultations sur ce sujet avec les autorités américaines compétentes. Bien que le Conseil fédéral ait estimé qu'il n'était pas opportun d'engager une procédure de règlement des différends dans le cadre de l'OMC, il s'était néanmoins formellement réservé la possibilité d'engager une telle procédure pour défendre les intérêts suisses (cf. réponse du Conseil fédéral à l'interpellation Bonny 98.3291 du 24 juin 1998, "USA. Violations de normes de l'OMC").

En réaction aux plaintes collectives qui étaient dirigées contre les banques suisses, la Suisse a adressé directement une lettre ("letter to the judge" du 3 juin 1997) au tribunal de New York concerné, dans laquelle elle a fait savoir qu'elle estimait, au regard des principes fondamentaux reconnus en droit international, que la continuation de la procédure violerait la souveraineté de la Suisse. Une démarche analogue pourrait être entreprise dans le cadre de la procédure judiciaire engagée contre les sociétés d'assurances. Pour l'heure, le tribunal fédéral américain saisi ne s'est pas encore prononcé sur sa compétence.

Il est faux et illusoire de penser, à l'instar de l'interpellant, que la problématique Suisse/Seconde Guerre mondiale ne constitue qu'une simple divergence d'opinions entre États qui ne peut être aplanie que par le biais de discussions exclusivement réservées aux représentants de ces États. Par les mesures qu'ils ont prises en faveur de la vérité, de la justice et de la solidarité, le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale ont souligné le caractère multidimensionnel du processus de mise à jour de cette problématique. En raison de ses aspects politique, moral, économique et juridique, ce thème n'intéresse pas seulement les autorités, mais également beaucoup d'acteurs et de protagonistes, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du pays. Ceci dit, la légitimité des actions et des réclamations de ces derniers n'a pas encore été établie. Limiter les contacts du Conseil fédéral aux seuls services gouvernementaux des États étrangers ne servirait pas les intérêts de la Suisse et de son économie. Le Conseil fédéral, au contraire, s'autorise et autorise ses représentants à sauvegarder les intérêts suisses à l'étranger de la manière la plus étendue possible. À cette fin, il utilise tous les moyens à sa disposition conformes au droit international public. Les interventions directes auprès du Gouvernement américain, telle la lettre du 22 juillet 1998 que M. Cotti, président de la Confédération, a adressée au président Clinton, constituent l'un de ces moyens. Pour défendre les intérêts suisses, apparaître devant les médias américains s'avère également indispensable.

À l'inverse, la Suisse ne s'est pas opposée à ce qu'un représentant du régime américain offre sa médiation, sachant que les établissements suisses y avaient consenti. Si une telle entreprise était en contradiction avec le droit international public et portait atteinte à la souveraineté suisse, le Conseil fédéral ne la tolérerait pas. Si le Conseil fédéral a pris position et a commenté les deux rapports Einzenstat relatifs au rôle de la Suisse et des autres États neutres, il l'a décidé souverainement dans le cadre de sa politique étrangère.

3. Le rôle du droit international public à l'avenir

Le Conseil fédéral a la ferme volonté de continuer à consacrer une place importante au droit international public dans la politique étrangère suisse. Il veillera tout particulièrement à poursuivre la promotion du respect des règles fondamentales du droit international public et du recours aux instruments de règlement pacifique des différends. Dans le contexte spécifique "Suisse/Seconde Guerre mondiale", il continuera, en s'appuyant sur le droit international, à protéger, de manière conséquente, les intérêts suisses et la souveraineté du pays. Le Conseil fédéral n'est cependant pas disposé, en raison de la nécessité de défendre au mieux les intérêts suisses à l'étranger, à limiter ses moyens d'action à la seule diplomatie entre États. Les discussions actuelles sont d'une telle importance pour l'image de la Suisse à l'étranger que notre pays se doit d'y participer, en utilisant tous les moyens à sa disposition.

Réponse du Conseil fédéral.