Wortlaut

En Suisse alémanique, il est connu que de nombreuses usines d'incinération des ordures ménagères (UIOM) ont à lutter avec des problèmes de capacités. À ce qu'on dit, les capacités d'incinération existantes sont plus que suffisantes pour pouvoir incinérer, après l'an 2000, toutes les ordures ménagères malgré l'interdiction de construire de nouvelles décharges. Toutefois, on planifie actuellement la construction de quatre UIOM supplémentaires, sans la prise en compte suffisante d'une coordination régionale et sans accès ferroviaire. C'est pourquoi, la question suivante est soulevée, notamment de la part du surveillant des prix : dans la situation actuelle, ne serait-il pas plus judicieux de prononcer un moratoire pour les projets de nouvelles UIOM poursuivis actuellement afin de gagner le temps nécessaire à répondre à la question déterminante relative à l'estimation des capacités disponibles après l'an 2000 ? Cette question se pose avant tout pour le projet fribourgeois, qui prévoit la construction d'une UIOM en rase campagne et sans accès au rail.

Questions au Conseil fédéral :

1. Quel sera le montant des subventions cantonales et fédérales accordées pour les quatre UIOM prévues dans les cantons de Berne, de Fribourg, de Tessin et du Vaud ?

2. Quel rôle jouent les subventions fédérales dans les décisions d'investissement étant donné que le droit aux subventions est limité dans le temps ?

3. Quelles sont les raisons pour lesquelles des subventions fédérales peuvent être refusées ?

4. Est-ce que la construction d'un accès ferroviaire est une condition impérative pour recevoir des subventions fédérales ?

5. Est-il vrai que des subventions ont été accordées pour des installations ou des parties d'installations qui ne sont pas pleinement utilisées aujourd'hui suite à des décisions politiques des autorités bénéficiaires de subventions ?

6. De quelle manière la Confédération peut-elle s'assurer que des capacités inutiles ne soient pas construites à un certain endroit alors qu'à un autre endroit des capacités sont inutilisées ou même éliminées ?

7. Est-ce que le Conseil fédéral ne partage pas également l'avis selon lequel les prévisions et hypothèses à la base des prévisions de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) devraient être vérifiées avant que des décisions d'investissements et de subventionnements ne soient prises précipitamment ?

8. L'évolution de la technologie d'incinération provoquera une augmentation économique des capacités d'incinération lors du renouvellement des installations existantes. Le subventionnement de nouvelles "unités concurrentes" est-il judicieux ?

Stellungnahme des Bundesrates

Étant donné que la mise en décharge directe des déchets urbains provoque des émanations gazeuses durant des décennies et des eaux de percolation polluées durant des siècles, le Conseil fédéral a interdit le stockage direct des déchets urbains et des autres déchets incinérables à compter du 1er janvier 2000. La Confédération et les cantons ont donc coordonné la construction des usines d'incinération encore nécessaires, en visant aussi une répartition géographique équilibrée des installations.

L'OFEFP assure depuis 1992 la coordination des diverses planifications cantonales en matière de gestion des déchets. Il est intervenu dans les régions où des surcapacités s'annonçaient dans les UIOM. Dans la foulée, la Confédération et les cantons ont élaboré un rapport relatif à la "Coordination intercantonale pour la planification des installations de traitement des déchets", publié en 1994. L'OFEFP et les cantons ont également amélioré les données statistiques servant de base à la planification. D'après la dernière statistique disponible, 3,1 millions de tonnes de déchets à l'incinération en UIOM ont été produites en 1996. De cette quantité, 2,3 millions de tonnes ont effectivement été incinérées, alorsque 0,6 million de tonnes a été stocké sur des décharges encore autorisées. On estime à 250 000 tonnes la quantité de déchets éliminés illégalement (décharges sauvages, incinération en plein air, etc.). En 1996, les UIOM en exploitation ou en construction disposaient d'une capacité autorisée de 3,1 millions de tonnes.

La Confédération et les cantons prévoient de mettre en place une capacité annuelle d'environ 3,3 millions de tonnes. Cette capacité inclut une réserve de 5 % pour les interruptions d'exploitation, pour les variations saisonnières ou pour une éventuelle hausse de la quantité de déchets due à l'évolution de la conjoncture. Il manque donc une capacité de quelque 200 000 tonnes pour atteindre l'objectif poursuivi. C'est la raison pour laquelle la planification, en l'état actuel, prévoit la construction de deux nouvelles UIOM d'une capacité d'environ 100 000 tonnes chacune.

Les dispositions légales relatives aux subventions fédérales pour les installations de traitement des déchets figurent dans la loi sur la protection des eaux (LEaux). L'ancienne loi, qui était valable jusqu'au 31 octobre 1997, permettait l'octroi de subventions fédérales à des installations situées dans des cantons à capacité financière moyenne ou faible. Le taux des subventions variait d'un canton à l'autre. Pour que des subventions fédérales puissent être accordées, la loi exigeait notamment que les travaux de construction aient démarré avant le 1er novembre 1997. La LEaux révisée, entrée en vigueur le 1er novembre 1997, modifie totalement le régime des subventions. Désormais, seules les installations pour lesquelles une autorisation de construire de première instance a été accordée avant le 1er novembre 1997 peuvent bénéficier de subventions. Le taux unique des subventions est fixé à 25 %. Le Conseil des États a adjoint un alinéa 2 à l'article 62 de la nouvelle loi, en tant que clause d'exception. Selon cet alinéa, le Conseil fédéral peut, lorsque les circonstances l'exigent, prolonger jusqu'au 31 octobre 1999 au plus tard le délai en vue d'obtenir une autorisation de construire de première instance, pour les régions qui ne disposent pas de capacités d'élimination suffisantes.

1. En vertu de la LEaux, les subventions versées aux installations de traitement des déchets s'élèvent à 25 % des coûts subventionnables. En l'état actuel, le droit à des subventions fédérales n'est assuré que pour le projet fribourgeois, puisqu'il est le seul à disposer à la fois d'une autorisation de construire et d'un projet prêt à l'exécution. Étant donné des coûts d'investissement de l'ordre de 140 millions de francs, les subventions fédérales se montent à environ 35 millions de francs.

A Thoune, les travaux d'excavation pour une usine ont certes commencé. Mais les responsables du projet ont décidé, en juin 1998, de modifier celui-ci et de construire une installation conventionnelle au lieu de recourir à la nouvelle technologie initialement prévue. En outre, la capacité d'incinération doit être réduite de 50 000 tonnes pour être ramenée à 100 000 tonnes environ. Comme la région de l'Oberland bernois ne dispose d'aucune capacité d'incinération, la disposition d'exception de la LEaux (art. 62 al. 2) citée plus haut peut en principe être appliquée. Si d'ici au 31 octobre 1999 une autorisation de construire de première instance est délivrée pour un nouveau projet à Thoune, le Conseil fédéral pourra décider d'une subvention, à hauteur de 40 millions de francs environ. Le Tessin ne disposant pas non plus d'installation, le Conseil fédéral pourra, dans ce cas également, décider d'une subvention si une autorisation de construire de première instance est délivrée d'ici au 31 octobre 1999.

Il est ressorti de la coordination avec les cantons de Fribourg, Vaud et Genève que l'installation de Lausanne ne sera vraisemblablement nécessaire qu'après 2005, dès la mise hors service d'un ancien four à Genève. Une décision de première instance a été prise avant le 1er novembre 1997 concernant un projet d'UIOM à Lausanne. Si ce projet devait être réalisé, les subventions fédérales dont il pourrait bénéficier seraient de l'ordre de 40 millions de francs.

Le canton de Fribourg entend participer au capital-actions de l'usine projetée pour environ 6 millions de francs. Les autres projets d'usines ne sont pas suffisamment avancés pour pouvoir fournir des indications concrètes au sujet des subventions cantonales envisagées.

2. Les subventions fédérales couvraient par le passé une part notable des coûts d'investissement dans les cantons à capacité financière faible ou moyenne. Les délais fixés par la LEaux révisée obligent les autorités et les collectivités publiques désirant obtenir des subventions à mener une planification rapide. Cela est voulu par la Confédération, puisque la Suisse doit pouvoir disposer dès l'an 2000 de capacités suffisantes pour le traitement de la totalité des déchets incinérables. Les subventions fédérales destinées à de nouvelles installations ne sont octroyées que s'il existe un besoin de capacité supplémentaire, et si le projet est conforme à la planification de la Confédération et des cantons.

3. L'article 63 LEaux fixe les conditions générales d'octroi des subventions fédérales. Pour qu'un projet puisse en bénéficier, il doit reposer sur une planification adéquate, assurer une protection efficace des eaux, être économique et conforme à l'état de la technique. Chaque demande de subvention est examinée dans ce sens.

4. La construction d'un accès ferroviaire n'est pas une condition à remplir pour bénéficier de subventions fédérales. L'accès au réseau ferroviaire est certes souhaitable, mais il n'est malheureusement pas toujours réalisable en pratique. Le choix d'un site adéquat pour une nouvelle UIOM dépend de nombreux facteurs, en particulier de l'éloignement par rapport à la zone d'apport, de la valorisation de l'énergie, ainsi que de la desserte routière et ferroviaire. Enfin, l'opposition possible suscitée par la construction d'une usine joue également un rôle.

5. Aucune subvention fédérale n'a jamais été accordée à une installation qui n'est pas pleinement utilisée aujourd'hui suite à des décisions politiques prises par les bénéficiaires de subventions. Là où les autorités locales ou cantonales ont restreint juridiquement l'utilisation des capacités disponibles, les autorités fédérales ont réduit en proportion les coûts subventionnables et, partant, les subventions fédérales.

Dans le cadre d'un recours de la Ville de Winterthour contre une décision de réduction des subventions fédérales en raison du blocage d'une partie d'installation, le Tribunal fédéral a entériné la pratique de l'OFEFP. De même, dans le cas de l'UIOM de la Josefstrasse à Zurich, le Département fédéral de l'intérieur a confirmé une décision similaire de l'OFEFP. La partie bloquée de l'UIOM de Hinwil a été mise en chantier après l'échéance du délai dans lequel les cantons à forte capacité financière pouvaient prétendre à des subventions.

6. La plupart des installations aujourd'hui sous-utilisées sont situées en Suisse orientale. Elles ont été planifiées et construites dans les années quatre-vingt, à une époque où les quantités de déchets augmentaient de 3 ou 4 % par an et incitaient les exploitants d'installations à construire des réserves considérables. En outre, les différents cantons planifiaient ces installations d'une manière relativement autonome.

L'évaluation des besoins futurs en capacités d'incinération repose sur la planification entreprise par la Confédération depuis 1992 en étroite collaboration avec les cantons, sur le relevé précis des données statistiques concernant la production de déchets et les capacités d'incinération, ainsi que sur l'analyse des effets de la politique suisse en matière de déchets (diminution à la source, collecte séparée, etc.) et des autres facteurs influençant les quantités de déchets. On est ainsi assuré que les UIOM à construire répondent à un véritable besoin. La Confédération et les autorités cantonales recherchent des solutions appropriées pour éliminer les surcapacités. C'est ainsi que la construction de deux projets d'UIOM (Lausanne et Tessin) doit être différée.

Environ un quart des capacités actuelles se trouvent dans des fours âgés de plus de vingt ans. Lorsque au cours des prochaines années, ces installations arriveront à la fin de leur durée de vie, les régions disposant de capacités inutilisées pourront renoncer au remplacement de certains vieux fours.

Les coûts ont une influence prépondérante lorsqu'une région décide de construire sa propre installation ou de recourir à une UIOM existante. Les régions qui exportent leurs déchets doivent généralement compter avec des frais de transport considérables, venant s'ajouter aux coûts de traitement. Actuellement, il est possible de construire des installations à des prix sensiblement inférieurs. C'est pourquoi il peut être plus avantageux de construire sa propre UIOM - même sans subventions fédérales - que de transporter ses déchets vers une installation extérieure à la région. Par ailleurs, d'autres arguments économiques (création d'emplois, p. ex.) rendent la construction d'une installation intéressante pour la région concernée.

Il y a également des motifs politiques en faveur d'une répartition géographique quelque peu équilibrée des UIOM. Le fait de posséder sa propre installation assure aux régions une certaine sécurité d'élimination. Par le passé, il est souvent arrivé que des riverains d'UIOM s'opposent à un agrandissement ou à une rénovation lorsque le motif de ces travaux était d'assurer l'élimination de déchets provenant de l'extérieur de la zone d'apport habituelle. Ce genre de réticence existe toujours. L'utilisation d'installations anciennes, tout particulièrement, engendre donc pour une région exportatrice de déchets une dépendance considérable à l'égard de la région abritant l'UIOM qui traite ses déchets. Cette région exportatrice risque aussi un jour d'être dans l'impossibilité d'éliminer ses déchets. L'expérience montre enfin que les régions qui ne disposent pas de leur propre UIOM peuvent se trouver confrontées à des exigences tarifaires excessives lorsqu'il n'y a pas la possibilité de recourir à d'autres installations disposant de capacités libres.

7. Le recensement des quantités de déchets produits a été effectué en étroite collaboration avec les cantons ; les statistiques qui en sont issues ne sont guère contestées. L'OFEFP et les cantons partent de l'hypothèse qu'il n'y aura pas de variation importante du volume de déchets à incinérer ces prochaines années. Cette hypothèse est vraisemblable, parce que la collecte séparée des fractions recyclables des déchets urbains a déjà atteint un niveau très élevé. A supposer qu'elles soient possibles, des améliorations sensibles ou une extension de la collecte séparée (p. ex. pour le plastique) engendreraient des coûts nettement supérieurs aux frais d'élimination dans une UIOM moderne.

A moyen et à long termes, la Confédération et les cantons visent à une meilleure répartition régionale des installations. Celle-ci répond à l'obligation faite par la loi aux cantons d'éliminer les déchets et aide à éviter les difficultés mentionnées au chiffre 6 au sujet du traitement dans des installations extérieures à la région de collecte. Sur cette base, le Conseil fédéral ne voit aucune raison d'inciter le canton de Fribourg à renoncer à un projet prêt à être réalisé. L'OFEFP et les cantons continueront toutefois d'adapter sans cesse la planification et le dimensionnement des UIOM à l'évolution du volume des déchets.

8. Actuellement, aucune autorisation de construire relative à un projet d'extension d'UIOM existante n'a été accordée. Par conséquent, il n'existe pas d'alternative concrète pour les deux régions dans lesquelles la construction d'une installation est prévue à court terme. Les frais de transport supplémentaires et les enjeux politiques mentionnés au chiffre 6 rendent peu attractive l'idée d'attendre qu'une autre région augmente les capacités de son installation. En outre, de nouvelles installations peuvent aujourd'hui être construites à bas prix. Tant que la date de l'autorisation de construire de première instance permet d'entrer en matière sur une demande de subvention, le maître d'ouvrage a droit à ce que son projet fasse l'objet d'un examen individuel selon les dispositions légales en vigueur.

Réponse du Conseil fédéral.