Wortlaut

S'agissant de la planification des usines d'incinération des ordures ménagères (UIOM), les études et projections de la Confédération jouent un rôle important pour les décisions des autorités. Celles-ci se prévalent notamment des chiffres avancés par la Confédération pour justifier la construction de nouvelles installations, bien que diverses usines accusent une surcapacité.

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Les chiffres émanant de l'administration fédérale concernant l'évolution des quantités de déchets sont-ils fiables ? N'a-t-on pas sous-estimé les possibilités d'élimination des déchets à la source et de recyclage ?

2. N'a-t-on pas sous-estimé, notamment lors de l'établissement des projections, les possibilités d'utiliser l'incinération des déchets lors de la fabrication de ciment ?

3. La Confédération ne devrait-elle pas s'efforcer d'éviter les surcapacités et, par là, les investissements excessifs, ce d'autant que les UIOM peuvent répercuter leurs coûts sur une "clientèle captive", en l'absence de correction imposée par le marché ?

4. Ne devrait-on pas tirer davantage parti de la possibilité d'incinérer les déchets sur les sites où des surcapacités existent déjà, en particulier lorsque le transport peut se faire par chemin de fer ? Le Conseil fédéral juge-t-il possible de tirer parti des capacités existantes en ce sens ?

5. Le Conseil fédéral est-il disposé à réexaminer les bases de planification des UIOM dans le but d'éviter les surcapacités ?

Begründung

La Confédération a fixé à juste titre comme objectif que les déchets devraient, à partir de 2000, être incinérés et non plus déposés dans des décharges. Toutefois, même un objectif légitime doit être poursuivi de manière aussi rationnelle que possible, c'est-à-dire en observant un rapport coût-bénéfice adéquat. Les surcapacités des UIOM entraînent des coûts élevés et n'apportent rien sur le plan écologique. Selon les chiffres de la Confédération, d'autres UIOM seraient nécessaires. Il faut cependant se demander si cette planification a tenu suffisamment compte de la nécessité d'éviter les surcapacités et les investissements improductifs.

Commentaire des questions posées :

1. Le passage d'un système de décharge à celui de l'incinération des déchets est certes un progrès, mais ceci ne signifie pas que l'incinération soit la solution idéale. Mieux vaut éviter la production de déchets à la source et renforcer le recyclage. La planification actuelle d'usines d'incinération de grande capacité peut donc aller à fin contraire à cet égard.

2. Les cimenteries nécessitent de grandes quantités de combustible. L'utilisation à cette fin de déchets au lieu de dérivés du pétrole serait une importante contribution à une politique écologique axée sur la durabilité.

3. En matière de déchets, l'économie planifiée est malheureusement inévitable. Aucun mécanisme du marché ne peut assurer ici l'équilibre entre l'offre et la demande. Les clients des UIOM ne sont pas libres à cet égard. Ils sont liés par des dispositions légales aux usines, qui peuvent dès lors répercuter leurs coûts presque à volonté. Il est d'autant plus nécessaire de procéder à une planification rigoureuse qui veille à l'économie des moyens.

4. Certaines UIOM ont déjà dû être désaffectées à cause du volume insuffisant de déchets. D'autres usines cherchent des clients dans les pays voisins. Avant de construire de nouvelles UIOM, il conviendrait donc de chercher des moyens d'assurer un équilibre interrégional, surtout lorsqu'un transport écologiquement acceptable est possible. Dans sa réponse à ma question ordinaire 97.1192, le Conseil fédéral affirmait : "Lorsque les installations nécessaires seront disponibles et que l'interdiction de mettre en décharge les déchets combustibles sera effective, la Confédération et les cantons auront une vue d'ensemble des transports effectués et des moyens utilisés. Ils seront alors en mesure d'identifier les possibilités d'améliorer les acheminements." Cette affirmation pourrait pratiquement se résumer par la devise : "D'abord construire, ensuite planifier."

5. À la lumière des critiques formulées précédemment, un réexamen de la planification s'impose afin d'éviter les investissements inopportuns.

Stellungnahme des Bundesrates

Préambule : en 1998, 3 millions de tonnes de déchets combustibles ont été incinérées ou mises en décharge : 2,42 millions de tonnes ont été traitées dans les UIOM et 0,58 million ont été mises en décharge. En 1998, la capacité d'incinération disponible a été utilisée à 86 %. Alors que près de 600 000 tonnes de déchets ont été mises en décharge, certaines UIOM de Suisse orientale disposaient de capacités inutilisées. La mise en décharge de déchets combustibles est définitivement interdite à partir du 1er janvier 2000. Les UIOM suisses disposent alors d'une capacité de 2,88 millions de tonnes. L'incinération des 3 millions de tonnes de déchets nécessitera donc l'utilisation de la capacité totale des UIOM, voire, le cas échéant, la mise en oeuvre de mesures supplémentaires telles que le stockage provisoire des ordures sous forme de ballots.

Au vu des variations saisonnières des quantités de déchets, qui peuvent avoir une amplitude de 10 %, des moments difficiles sont à prévoir, tout au moins jusqu'à la mise en service de nouveaux fours ; ce sera particulièrement le cas lors d'arrêts imprévus de certaines usines. Et comme plusieurs d'entre elles arriveront ces prochaines années à bout de course sur le plan technique, la capacité globale d'incinération des déchets diminuera à moyen terme si l'on renonce à construire ou à remplacer un certain nombre de fours.

Depuis le début des années nonante, la Confédération coordonne la planification des UIOM. Elle est ainsi parvenue à une meilleure harmonisation entre les cantons, qui jusque-là travaillaient souvent indépendamment les uns des autres. En une décennie, cette coordination a permis de renoncer à six projets d'UIOM et d'économiser ainsi 1,5 milliard de francs. En outre, la taille de divers autres projets a été réduite.

1. Les données de l'OFEFP sur les quantités de déchets combustibles sont fiables, parce qu'elles se basent sur le poids des déchets livrés aux différentes installations. Ces recensements permettent de bonnes prévisions pour une durée de trois à cinq ans. Par la force des choses, les pronostics à moyen et à long terme sont moins sûrs. En effet, il est, d'une part, impossible de prévoir avec précision l'évolution des quantités (p. ex. à cause des données démographiques ou économiques); d'autre part, un cinquième des fours ont plus de vingt ans et il n'est pas possible de prévoir exactement à quel moment ils devront être mis hors service.

Le recyclage du verre, du papier, du carton et des déchets organiques a beaucoup de succès en Suisse. De plus, notre pays occupe une position de pointe en Europe dans ce domaine. Il en résulte que le potentiel de recyclage encore exploitable est restreint et qu'accroître encore les taux de récupération entraînerait désormais des frais excessifs.

Les moyens d'éviter, par des mesures non contraignantes ou par voie d'ordonnance, la production de déchets ont été largement exploités. Une diminution considérable des quantités de matériaux a ainsi été obtenue dans le domaine des emballages.

2. Les cimenteries peuvent incinérer des déchets industriels et artisanaux pauvres en polluants. Il est par contre interdit d'y brûler des déchets urbains, en raison de leur haute teneur en polluants. En 1998, elles ont incinéré 150 000 tonnes de déchets, essentiellement de l'huile usagée, des solvants, des pneus d'automobiles, du vieux bois et des boues d'épuration. Du point de vue écologique, il est judicieux de remplacer les combustibles conventionnels par des déchets. L'industrie du ciment compte incinérer au maximum 300 000 tonnes de déchets par année. Cette filière d'élimination est donc déjà à moitié exploitée. Il existe encore des possibilités pour le vieux bois, les pneus et les boues d'épuration. L'expérience montre cependant que ces déchets n'aboutissent dans les fours des cimenteries que si celles-ci offrent une logistique d'élimination satisfaisante et des prix compétitifs. D'autre part, la cimenterie de Rekingen/AG, équipée pour brûler du vieux bois, a été mise hors service en 1998.

Depuis plusieurs années déjà, la Confédération et les cantons intègrent les cimenteries dans leurs plans de gestion des déchets. Toutefois, seules quelque 100 000 tonnes peuvent être indifféremment incinérées dans les UIOM ou éliminées dans les cimenteries ; la majeure partie de ces déchets finit aujourd'hui déjà dans ces dernières. Une éventuelle augmentation des quantités de déchets traités en cimenterie n'aurait donc qu'une incidence marginale sur la planification des UIOM.

3. Avant de construire de nouvelles installations, il convient d'exploiter les capacités disponibles. Ce principe se retrouve d'ailleurs dans la loi sur la protection de l'environnement, qui demande aux cantons d'éviter les surcapacités et de coopérer entre eux. La planification doit toutefois aussi tenir compte des inconvénients majeurs découlant de capacités insuffisantes. Si toutes les installations fonctionnent à plein régime, la moindre panne provoque des problèmes d'élimination. De plus, on a constaté que ce genre de situation conduit à augmenter les tarifs d'incinération. Or, une petite réserve est nécessaire pour faire jouer la loi de l'offre et de la demande. Cet aspect est particulièrement important pour les régions qui autorisent encore les décharges et doivent s'assurer, d'ici à l'an 2000, l'accès à une UIOM située dans une autre région.

4. Le 28 janvier 1999, les directeurs cantonaux de la protection de l'environnement ont confirmé leur intention de s'en tenir à l'interdiction de mettre en décharge les déchets combustibles et d'appliquer cette règle dès le 1er janvier 2000. Selon le point de vue exprimé par les directeurs des travaux publics et par l'OFEFP, cela nécessitera l'exploitation de toutes les capacités, en ne laissant que peu ou pas de réserves.

En 1998 et 1999, les capacités disponibles se situaient surtout en Suisse orientale. L'utilisation optimale des installations existantes exige un transport sur de grandes distances. Les frais et les atteintes environnementales supplémentaires qui en découlent sont raisonnables, du moins pour une période transitoire, jusqu'à ce que des régions telles que le Tessin ou l'Oberland bernois disposent éventuellement de leurs propres UIOM. Exploiter les capacités disponibles permet en outre d'amortir les investissements. L'OFEFP a d'ores et déjà fonctionné comme médiateur dans les négociations intercantonales sur le transport et l'élimination des déchets.

Là où il est économiquement supportable, le transport des déchets devrait se faire par chemin de fer, beaucoup moins polluant sur les grandes distances que l'acheminement par la route. Or, seules 7 UIOM sur 28 sont raccordées au réseau ferroviaire. Dans bien des cas, la construction d'une voie de raccordement serait non seulement très onéreuse, mais pratiquement impossible vu l'état des constructions existantes. Le transport par rail devient beaucoup plus coûteux dès lors qu'il nécessite des transbordements supplémentaires, avec l'infrastructure que cela implique. Ceci est d'autant plus vrai lorsqu'il s'agit de solutions transitoires de quelques années.

5. Nous sommes d'avis qu'il faut réexaminer régulièrement la planification des installations de traitement des déchets et l'adapter au besoin à des situations qui évoluent rapidement. Par le passé, les quantités de déchets à incinérer ont parfois varié de 100 000 tonnes d'une année à l'autre. De même, l'utilisation d'anciens fours peut être remise en question de manière imprévue, pour des raisons techniques ou à la suite de décisions politiques.

Réponse du Conseil fédéral.