Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé d'introduire dans la loi fédérale du 2 avril 1908 sur le contrat d'assurance (LCA) des dispositions sur l'assurance complémentaire en matière de santé, de manière à :

1. assurer des primes abordables aux revenus moyens par le principe de la capitalisation - l'introduction en plus d'un mécanisme mutualiste partiel au sein d'une même caisse ou d'une même assurance est encouragée ;

2. instaurer une concurrence socialement admissible en soumettant le libre choix et le changement d'assureur à un transfert de capital et à un minimum de restrictions (réserves).

Begründung

Les primes d'assurance complémentaire en matière d'hospitalisation en divisions demi-privée et privée ont véritablement explosé au cours de ces dernières années, avec des augmentations de 1,0 %, voire parfois jusqu'à 1,0 %. Elles ont atteint un niveau qui n'est plus supportable et ont conduit à de très nombreuses résiliations dès l'entrée en vigueur de la LAMal en 1996. Une nouvelle poussée de fièvre est intervenue lors de la fixation des primes 1999. Certains assureurs se sont prévalus de la libéralisation du marché pour introduire des primes rigoureusement en fonction des risques. Il en est résulté une situation absolument intenable pour de très nombreux assurés. De très nombreuses primes ont passé de 450 francs environ par mois à 750 francs, voire même jusqu'à près de 1000 francs. En particulier, les personnes qui avaient cotisé auprès de la même caisse pendant de très nombreuses années se sont senties trompées. Elles ont eu légitimement le sentiment d'avoir consenti un sacrifice qui ne leur était maintenant plus reconnu, et sans justification valable.

L'ancienne LAMA prévoyait effectivement des primes d'assurance complémentaire établies de manière prédominante en fonction de l'âge d'entrée. Même si sur le plan strictement médical l'avantage de l'assurance complémentaire se limite au libre choix du médecin et de l'hôpital, alors que le bénéfice de davantage de confort en matière d'hôtellerie semble moins important aux yeux de la majorité (sondage "LINK" effectué pour le compte des médecins hospitaliers suisses en 1997), de nombreux assurés ont conclu de telles assurances pour se mettre à l'abri de toute surprise à l'avenir, en particulier pendant leurs vieux jours. La nouvelle LAMal entendait modifier cette situation en distinguant clairement ce type d'assurance de l'assurance sociale et en la soumettant à la LCA. Dès lors, l'établissement de primes exclusivement selon le risque était autorisé.

Le législateur a certainement eu raison de pratiquer cette séparation rigoureuse. Il s'agissait essentiellement de créer davantage de transparence et de libéraliser ce dernier secteur. Malheureusement, il n'en a pas prévu toutes les conséquences. Si les dispositions prises empêchent un phénomène de vases communicants au niveau des primes, elles ne l'ont pas supprimé au niveau du financement des hôpitaux. L'assurance complémentaire permettait indiscutablement de subsidier en partie les divisions communes. La diminution du nombre d'assurés et les contestations quant au droit à bénéficier parallèlement à l'assurance de base ou non, ont contribué à la déstabilisation du système et à des difficultés de financement. De toute évidence, la suppression pure et simple de l'assurance complémentaire mettrait les cantons dans une situation intenable.

Le risque de la santé n'obéit pas aux mêmes règles que les autres risques assurables, parce qu'il s'agit de personnes et non d'objets. Il varie avec l'âge en sorte que la situation ne cesse de s'aggraver progressivement avec le vieillissement, avec une variabilité toutefois très importante d'une personne à l'autre et difficilement prévisible, alors que dans les autres secteurs d'assurance, il peut être cerné par un calcul actuariel et n'est pas évolutif avec le temps. Par ailleurs, ces autres secteurs peuvent être plus facilement soumis à la libre concurrence, puisque le passage d'un assureur à l'autre n'est pas limité. Dans le secteur de la santé, l'assuré s'expose à une limitation de sa couverture par des réserves en fonction de son passé médical s'il entend changer d'assureur, alors que l'entier des risques reste couvert s'il reste dans la même caisse.

L'article 102 alinéas 2 et suivants LAMal devait permettre une transition entre l'ancien et le nouveau droit. Les dispositions prises sont toutefois largement insuffisantes. Les assurés n'ont le plus souvent pas reçu une information adéquate sur ces changements dont ils prennent connaissance, dans la règle, lorsqu'ils ne parviennent plus à faire face aux augmentations qui leur sont proposées.

Au chapitre concernant l'assurance des personnes, la LCA ne comporte aucune disposition spécifique en rapport avec les assurances complémentaires en matière de santé. Les assureurs auraient donc eu tout loisir de perpétuer par eux-mêmes le système qui prévalait avant l'introduction de la LAMal. Ils ne l'ont pas fait dans leur écrasante majorité, la volonté de profit l'emportant manifestement sur celle de service. Malheureusement, l'établissement de contrats d'assurance avec des primes en fonction du risque uniquement et le droit d'établir des réserves ne permettent ni de définir un produit correspondant aux besoins de l'immense majorité des assurés, ni de garantir des primes abordables aux classes moyennes, ni de respecter les règles de la libre concurrence. Pour que celle-ci soit effective, il y a lieu de permettre le libre passage d'un assureur à l'autre, et sans l'établissement de nouvelles réserves, comme c'est le cas en matière de prévoyance professionnelle. Il est donc nécessaire d'introduire dans la LCA le principe de la capitalisation pour limiter l'augmentation des primes avec l'âge, avec transfert du capital en cas de changement d'assureur, dans le cadre d'un nouveau chapitre régissant les assurances complémentaires en matière de santé. La possibilité de limiter encore l'augmentation des primes avec l'âge par un mécanisme de compensation mutualiste partiel devrait pouvoir être envisagée de surcroît. Enfin, l'établissement de nouvelles réserves devrait être soumis à des conditions extrêmement limitatives, voire dans la règle interdit, de manière à ne pas s'opposer de facto à tout changement d'assureur lorsque la nécessité s'en fait sentir.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral est conscient du fait que, depuis l'entrée en vigueur de la LAMal, les primes de l'assurance-maladie complémentaire des assurés âgés ont subi des majorations extraordinairement fortes ; celles-ci sont essentiellement dues à l'échelonnement des primes en fonction des classes d'âges et de risques. Il comprend également la déception et l'amertume des assurés en ce qui concerne les effets, inattendus ou insuffisamment perçus lors de l'élaboration et de l'introduction de la LAMal, de l'assujettissement de l'assurance-maladie complémentaire à la LCA. On rappellera à cet égard que le législateur a lui-même décidé de soumettre l'assurance de base et l'assurance complémentaire à des régimes juridiques différents. Bien qu'il reconnaisse la nécessité de prendre des mesures au vu des expériences faites jusqu'ici, le Conseil fédéral émet des réserves à l'égard des modifications que la motion propose d'apporter à la LCA.

1. Le principe de la capitalisation, préconisé dans la motion, ne peut amortir qu'en partie les effets de l'accroissement du risque de maladie lié à l'âge et de l'augmentation des prestations qui en découle. L'amélioration et le développement constants des méthodes de diagnostic et des possibilités de traitement conduisent à une multiplication des prestations dont il est difficile de prévoir le financement, car elles ne peuvent être extrapolées que de façon limitée à partir de données statistiques antérieures.

2. La solidarité recommandée par la motion (en particulier la solidarité entre assurés jeunes et âgés) n'est guère réalisable au sein d'une caisse ou d'une institution d'assurance-maladie prise individuellement. La structure des âges et des risques que présente l'effectif des assurés peut varier considérablement d'une caisse ou d'une institution d'assurance-maladie à l'autre et, partant, créer des disparités dans les conditions initiales de concurrence. Il faudrait donc aussi que les "bons" et les "mauvais" risques soient équitablement répartis entre les assureurs.

3. Il conviendrait d'examiner de manière plus approfondie s'il est possible de concrétiser, dans le cadre d'une réglementation de droit privé en matière d'assurance, le libre choix de l'assureur et le libre passage d'un assureur à l'autre avec transfert de la provision individuelle basée sur l'âge, comme le souhaite la motion. L'une des principales caractéristiques de l'assurance privée est précisément la liberté de conclure des contrats ou non. Comme relevé au chiffre 1, le principe de la capitalisation ne peut absorber qu'en partie l'augmentation future des coûts de la santé. Le transfert de la provision basée sur l'âge ne diminue en rien le risque financier considérable que présente, pour le nouvel assureur, l'admission d'assurés âgés.

4. Dans son développement, la motion se réfère au financement manifeste des divisions communes des hôpitaux par l'assurance complémentaire. Ce système de subventions croisées n'est pas démontré. Le problème semble plutôt provenir du fait que nombre d'hôpitaux appliquent aux patients séjournant en division semi-privée ou privée des barèmes plus élevés que ne le justifieraient les prestations complémentaires effectivement fournies. Une autre condition pour parvenir à des primes d'assurance complémentaire supportables serait donc d'obtenir une transparence accrue de la structure des coûts et de la mise en compte des prestations complémentaires.

5. La prise en compte des périodes d'assurance accomplies avant l'entrée en vigueur de la LAMal est en étroite corrélation avec le montant des primes des assurés âgés. Le 7 mai 1998, le Tribunal fédéral a, comme on sait, critiqué la réglementation transitoire prévue en la matière à l'art. 102, al. 2, LAMal. Le Conseil fédéral a chargé un groupe de travail d'élaborer les bases nécessaires à une éventuelle modification de cette disposition légale. Les conclusions de ce groupe de travail devront également être prises en considération lors d'une réglementation éventuelle des primes de l'assurance-maladie complémentaire.

Le Conseil fédéral est, par conséquent, d'avis que les mesures préconisées par la motion ne doivent être considérées que comme une variante matérielle, susceptible d'être encore complétée par d'autres mesures envisageables, dont il faudra évaluer les avantages et les inconvénients pour dégager une solution praticable.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.