Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de créer une base légale donnant un droit de séjour aux étrangers qui sont entrés légalement en Suisse avant 1992, qui y exercent une activité professionnelle et qui ont tout ou partie de leur famille ici. Le renvoi de ces étrangers, alors qu'ils ont passé plus de six années dans notre pays, est, au sens de notre législation sur les étrangers, une pratique d'une sévérité inadmissible. On devrait accorder à ces personnes une autorisation de séjour, pour autant que le canton où elles se trouvent en fasse la demande.

Begründung

Avant l'introduction du modèle des trois cercles, auquel on a renoncé dans l'intervalle parce qu'il était non conforme au droit international, les permis de saisonnier étaient en règle générale transformés en permis à l'année. Après le passage à ce modèle, au début des années nonante, les ressortissants de pays non-membres de l'UE, titulaires d'une autorisation de séjour, n'obtenaient plus de prolongation de celle-ci ; ils n'étaient admis plus qu'à titre provisoire, même s'ils pouvaient continuer à travailler. Cette année, le Conseil fédéral s'est mis à expulser ces étrangers entrés légalement dans notre pays et qui y habitent et travaillent en toute légalité ; cela touche avant tout des ressortissants de l'ex-Yougoslavie. Les rapatriements frappent durement des hommes et des femmes qui sont intégrés en Suisse et qui, à leur retour (en Bosnie, au Kosovo, etc.), retrouveront un pays en état de désolation. La population suisse ne comprend pas que les mesures prises soient si sévères ; elle ne voit d'ailleurs pas pourquoi des étrangers qui sont intégrés, qui ont un travail et qui paient leurs impôts devraient quitter notre pays. Nombre de ces étrangers ont fondé une famille en Suisse, les enfants scolarisés vont être arrachés à leur environnement et envoyés dans un endroit où la situation est sans espoir. Dans ces cas de rigueur, les cantons aimeraient pouvoir accorder des permis de séjour et de travail. Il faut adapter le droit fédéral afin que, dans des cas dûment motivés, ils disposent de la marge de manoeuvre nécessaire pour accorder à ces étrangers le droit de rester dans notre pays. En décider autrement reviendrait à briser l'espoir légitime qu'avait fait naître en eux l'autorisation qu'on leur avait accordée.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Saisonniers de l'ex-Yougoslavie

Dans son rapport du 15 mai 1991 concernant la politique à l'égard des étrangers et des réfugiés, le Conseil fédéral a exposé de manière détaillée les motifs de l'introduction du modèle dit des trois cercles. Il y a notamment relevé que, pour des raisons économiques (situation en général) mais aussi politiques (vis-à-vis de l'Europe et dans l'optique d'une meilleure intégration), une ouverture du marché de l'emploi envers l'espace de l'UE et de l'AELE paraissait inéluctable. Dans le cadre de la mise en oeuvre échelonnée de la nouvelle politique de recrutement, le territoire de l'ex-Yougoslavie appartient désormais, suite à la décision du 23 septembre 1991, expressément à l'aire de recrutement non traditionnelle.

Afin de tenir compte de circonstances particulières, tant sur le plan humain que commercial, il a été accordé aux personnes originaires de cette région un délai transitoire de plus de cinq ans. Ainsi, les saisonniers travaillant déjà en Suisse ont pu obtenir régulièrement une autorisation saisonnière jusqu'à la fin 1996, tandis que la transformation ordinaire de ces autorisations en autorisations de séjour à l'année demeurait loisible jusqu'à la fin 1994. En 1996, les cantons ont de plus obtenu la possibilité de délivrer, en la prélevant sur leur contingent, une autorisation annuelle aux personnes disposant d'un contrat de travail et ayant travaillé en Suisse depuis huit années consécutives au moins en qualité de saisonniers ou de résidents de courte durée.

Ces généreuses réglementations transitoires ont permis à de nombreuses personnes d'obtenir une autorisation de séjour durable. Ainsi, entre 1991 et 1996, quelque 32 000 ressortissants des territoires de l'ex-Yougoslavie ont vu leurs autorisations saisonnières se transformer en autorisations de séjour à l'année. La grande majorité des personnes concernées faisaient partie des quelque 44 000 saisonniers de cette région des Balkans qui travaillaient en Suisse en 1990. D'ailleurs, si l'on tient compte des regroupements familiaux, le nombre de personnes au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement provenant de l'ex-Yougoslavie a doublé en Suisse entre 1991 et 1998, pour atteindre près de 322 000 personnes (y compris celles ayant obtenu l'asile). Durant cette période, nombre de saisonniers ont par ailleurs perdu leur poste de travail pour des raisons économiques ; des quelque 122 000 emplois de saisonniers qui étaient recensés en 1990, il n'en restait plus que 45 000 environ en 1996.

Vue sous cet angle, la solution choisie ne saurait être désignée comme un changement abrupt de cap. De surcroît, il n'a existé à aucun moment le droit à un renouvellement d'une autorisation saisonnière ou à sa transformation en autorisation à l'année. Les personnes concernées ne peuvent par conséquent invoquer le principe de la bonne foi. Au cours de ces dernières années, tous les milieux intéressés ont été informés par le menu et à maintes reprises de l'existence de la nouvelle réglementation. Par ailleurs, le Tribunal fédéral a établi qu'elle est en conformité avec la constitution et avec la loi (ATF 122 II 113 ss.).

La modification, entrée en vigueur le 1er novembre 1998, de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE) remplace l'ancien modèles des trois cercles par un système binaire d'admission ; car le nombre des admissions de personnes provenant du deuxième cercle était notamment resté en deçà des attentes initiales. Ainsi n'est-il dorénavant possible de recruter des ressortissants de pays n'étant membres ni de l'UE ni de l'AELE que s'il s'agit d'une main-d'oeuvre qualifiée et lorsque des motifs particuliers justifient une exception. Conformément à ce nouveau système d'admission, le recrutement de travailleurs peu qualifiés ressortissants d'autres pays (dont font partie les territoires de l'ex-Yougoslavie) reste exclu.

2. Suppression de l'admission provisoire des réfugiés bosniaques

Le 3 avril 1996, le Conseil fédéral a supprimé en deux étapes l'admission provisoire collective des Bosniaques déplacés des suites de la guerre. Les autorités cantonales avaient été invitées à fixer en principe un délai de départ jusqu'au 30 avril 1998 pour les familles avec enfants et les mineurs non accompagnés. Dans des cas particuliers - notamment pour terminer une formation en Suisse -, ce délai a même été prolongé.

Le programme supplémentaire, adopté par le Conseil fédéral, d'aide au retour et à la réinsertion en Bosnie-Herzégovine est le plus important jamais mis en oeuvre non seulement dans notre pays mais aussi dans toute l'Europe occidentale. Des quelque 18 000 réfugiés bosniaques de la guerre qui avaient été admis en Suisse, 10 000 environ étaient rentrés à la fin décembre 1998. Le succès du programme suisse d'aide au retour et à la réinsertion ainsi que les éloges décernés au niveau international démontrent que la politique du Conseil fédéral en la matière a fait ses preuves.

La mise en oeuvre cohérente des retours obligatoires est nécessaire, si l'on veut garantir l'égalité de traitement vis-à-vis de ceux qui sont déjà rentrés en Bosnie-Herzégovine et conserver la possibilité de protéger d'autres réfugiés de la guerre. Et sur le plan de la politique intérieure, des admissions provisoires de personnes en quête de protection ne pourront continuer que s'il apparaît la volonté unanime, de la part de tous les responsables, de mettre un terme à l'accueil provisoire dès que les conditions le permettent.

3. Réglementation applicable aux personnes originaires de la province du Kosovo

D'entente avec le Conseil fédéral, le chef du DFJP décidait, le 16 septembre 1998, de prolonger une nouvelle fois le délai de départ imparti aux Kosovars dont la demande d'asile avait été définitivement rejetée, et ce jusqu'à la fin avril 1999. Cette mesure prend en compte le danger potentiel auquel pourraient s'exposer les personnes frappées de l'obligation de quitter la Suisse. Les personnes coupables d'infraction en Suisse ne bénéficient toutefois pas de cette prorogation. Si d'ici à la fin avril 1999 la situation politique et les circonstances au Kosovo le permettent, environ 15 500 ressortissants de la République fédérale de Yougoslavie devraient être appelés à quitter la Suisse, consécutivement à une décision définitive de renvoi.

4. Délivrance d'autorisations de séjour en cas d'extrême gravité

La motion requiert, à titre de solution globale aux cas de rigueur, qu'il soit donné aux familles étrangères arrivées légalement en Suisse avant 1992 et intégrées dans le monde du travail la possibilité d'obtenir une autorisation de séjour durable, et ce indépendamment du motif préalable du séjour.

La législation en vigueur permet déjà la délivrance aux étrangers d'autorisations de séjour pour des raisons humanitaires, après examen du cas d'espèce. Fondamentalement, cette possibilité est aussi ouverte aux anciens saisonniers, aux personnes au bénéfice d'une admission provisoire et à certains requérants d'asile. Tous ces cas sont étudiés en application des mêmes principes. Les demandes de dérogation aux contingents autorisés, dans les cas personnels d'extrême gravité (art. 13 let. f OLE), font toutes l'objet d'un examen approfondi par l'Office fédéral des étrangers (OFE), si les autorités cantonales concernées donnent leur accord de principe à une autorisation de séjour. Il est donc loisible aux cantons de soumettre à l'OFE tout cas particulier. Une éventuelle décision négative de la part de l'office est attaquable en dernière instance auprès du Tribunal fédéral, par voie de recours de droit administratif. 3617 personnes ont reçu en 1998 une autorisation de séjour en application de l'art. 13, let. f, OLE. Pour des raisons humanitaires, des autorisations ont en outre été accordées, avec l'approbation de l'OFE, à des personnes âgées n'exerçant plus d'activité lucrative (art. 36 OLE).

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant l'art. 13, let. f, OLE, on ne saurait conclure facilement à l'existence d'un cas personnel d'extrême gravité. Le fait de ne pas être soumis aux nombres maximums constitue une exception. Dans le cas d'espèce, il y a lieu d'examiner si le retour et l'établissement dans le pays d'origine ou de provenance est raisonnablement exigible sur le plan personnel, économique et social. Il s'agit en fait de mettre en regard les futures conditions de vie de la personne concernée à l'étranger avec sa situation actuelle en Suisse. La notion de cas personnel d'extrême gravité implique une situation individuelle de grande détresse. Qui plus est, les conditions de vie et d'existence doivent être nettement remises en question par rapport au sort moyen d'autres étrangers. La conduite personnelle et le degré d'intégration sont également des éléments à prendre en considération.

S'agissant d'une famille, l'OFE prend en compte la situation de tous ses membres. En effet, le renvoi d'enfants est potentiellement un cas de rigueur en raison du déracinement qu'il peut occasionner. Il importe en particulier que l'intégration sociale se déroule bien et que les enfants aient passé leur jeunesse et leur adolescence en Suisse, car ces années sont déterminantes dans leur développement personnel, scolaire et professionnel. En cas de très long séjour en Suisse, la situation de grande détresse qui est exigée peut être quelque peu relativisée (ATF 123 II 125 ss. et 124 II 110 ss.).

De l'avis du Conseil fédéral, il n'y a pas matière en l'occurrence à prendre des mesures au sens de la solution globale requise, soit à retenir, outre l'intégration professionnelle, la seule date d'entrée en Suisse comme critère déterminant l'octroi à une famille de l'autorisation de séjour. En particulier, une telle solution serait problématique du point de vue de l'égalité de traitement avec les nombreuses personnes qui ont déjà quitté la Suisse en se pliant scrupuleusement aux injonctions des autorités. De surcroît, le droit à un séjour durable en Suisse n'a jamais existé pour les cas visés par la motion. Les autorités ont toujours indiqué très clairement que seul un séjour provisoire pouvait être accordé.

Les dispositions en vigueur offrent déjà une latitude adéquate pour prendre en compte des considérations humanitaires dans le cas d'espèce. Par ailleurs, le Conseil fédéral renvoie à son avis détaillé concernant la motion Bühlmann du 29 avril 1998 (98.3200) ainsi qu'à sa réponse à l'interpellation du groupe socialiste du 8 juin 1998 (98.3225).

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.