Wortlaut

À propos des diverses questions discutées au Conseil national concernant le crédit supplémentaire controversé en faveur de l'aéroport de Bâle-Mulhouse (98.046), M. Villiger, conseiller fédéral, a reconnu qu'il était peu usuel que les modifications d'une annexe d'une convention telle que celle concernée dans le cas particulier ne soient pas soumises au Parlement. Il a ajouté que, en tant que ministre des finances, il n'était pas non plus très satisfait de la situation et qu'il le reconnaissait volontiers. Toujours selon lui, c'est aux régions de payer, sauf si le peuple en décide autrement, auquel cas ce serait à nous de passer à la caisse. La solution retenue est peu convaincante, comme l'a ajouté M. Villiger, conseiller fédéral (cf. BO 1998 N 2538). Ce dernier nous a par ailleurs dit de poser nos questions supplémentaires sous la forme d'une interpellation afin que l'Office fédéral de la justice (OFJ) puisse se pencher sur la question.

Pour clarifier la question de l'interprétation de l'article 19 de la Convention franco-suisse du 4 juillet 1949 relative à la construction et à l'exploitation de l'aéroport de Bâle-Mulhouse, à Blotzheim, il faut consulter le message y relatif (FF 1949 II 741). Mais celui-ci ne précise rien à ce sujet, à part que les articles 19, 29 et 21 traitent de la révision de la convention, de la clause d'arbitrage, de la ratification et de l'entrée en vigueur de la convention. L'article 9 du cahier des charges n'est pas traité. Comme rien n'a été trouvé dans le "Bulletin sténographique officiel de l'Assemblée fédérale" à ce sujet, c'est une question d'interprétation grammaticale, d'où il ressort que :

a. la révision du cahier des charges nécessite l'aval du Conseil fédéral ; et

b. rien ne laisse présumer que le Conseil fédéral a carte blanche pour accepter n'importe quelles modifications, notamment des engagements allant au-delà des compétences que lui attribue le droit national.

Je prie le Conseil fédéral de répondre en détail aux questions suivantes :

1. Sur quels documents se fonde l'affirmation - à notre avis inacceptable - de M. Villiger selon laquelle le Parlement aurait, lors de l'approbation de la convention, consciemment attribué au Gouvernement la compétence de modifier les annexes (quelle que soit l'ampleur des modifications apportées)?

2. Comment le Conseil fédéral justifie-t-il son opinion selon laquelle l'article 19 lui donne carte blanche pour opter en faveur d'une "procédure de conclusion simplifiée", laquelle lui permet de justifier n'importe quels engagements de l'État, au mépris du régime des compétences prévu par le droit suisse (c'est-à-dire en renonçant à l'aval du Parlement)?

3. L'interprétation du Conseil fédéral, lequel voit dans l'article 19 de la convention une délégation de compétence matérielle du législateur au Conseil fédéral, n'est-elle pas, à différents points de vue, contraire aux principes approuvés par le Conseil fédéral en matière de procédure de conclusion de traités (JAAC 51VI, 1987)? Selon ces principes, une autorisation ne constitue pas une délégation en blanc. C'est pourtant ce que serait l'article 19, tant quant au calendrier que quant au fond. L'appréciation à cet égard ne doit-elle pas s'effectuer en fonction d'aspects inhérents au droit suisse ? Quels arguments ont incité le Conseil fédéral à faire totalement abstraction de notre loi sur l'aviation ?

4. Ou alors, le Conseil fédéral ne partage-t-il pas l'opinion selon laquelle l'article 101a de la loi fédérale sur l'aviation, lequel a été accepté par le Parlement et les électeurs en 1994, montre sans ambiguïté que le souverain souhaite que la Confédération cesse de verser des contributions à fonds perdu aux aéroports de Bâle-Mulhouse, Genève-Cointrin et Zurich-Kloten et qu'elle se borne à allouer des prêts assortis d'intérêts et de conditions préférentiels (ce qui n'est tout de même pas rien)? Des exceptions ont-elles été prévues à cet égard dans le message ? Le cas échéant, quels seraient les critères à respecter ?

5. Malgré la marge de décision du Conseil fédéral en matière de politique extérieure, n'y a-t-il pas des critères obligeant le Conseil fédéral à fixer des limites, notamment là où le souverain a clairement exprimé sa volonté ?

6. Les propos du Conseil fédéral se fondent sur l'expertise du 29 septembre 1993 de l'OFJ, laquelle concerne l'avenant No 3 du cahier des charges. Cette expertise induit en erreur en ce qu'elle dit que l'avenant prévoit que les deux États devront verser des contributions à fonds perdu équivalentes si les moyens dont dispose l'aéroport devaient ne pas suffire pour les travaux d'agrandissement. Le Conseil fédéral estime-t-il aussi que cette affirmation est fausse et trompeuse, étant donné que l'avenant No 3 se borne à dire que l'aéroport doit mettre à disposition les moyens nécessaires "nonobstant les éventuelles participations des deux États ou de leurs collectivités territoriales"?

7. Si l'on s'en tient à la teneur univoque de l'avenant No 3, qui n'engage pas au versement de contributions à fonds perdu, le Conseil fédéral était habilité à signer cet avenant sans outrepasser ses compétences découlant du droit suisse. Le Conseil fédéral peut-il confirmer que l'expertise de l'OFJ de 1993 ne dit rien au sujet de l'avenant No 4, seul texte d'où découlent les engagements financiers en cause ? Le Conseil fédéral ne pense-t-il pas aussi qu'il aurait fallu une nouvelle expertise précisément à ce sujet puisque, en vertu de l'avenant No 4, il peut résulter, pour la Confédération, une charge financière outrepassant la compétence du Conseil fédéral et empiétant sur celle du législateur ? En effet, au moment de l'approbation de l'avenant No 4 par le Conseil fédéral (16 janvier 1998), le plan du financement était déjà connu (projets du 20 janvier 1998 adressés au Parlement de Bâle-Campagne). Le Conseil fédéral peut-il confirmer que, conformément aux documents pertinents, il n'avait pas la compétence nécessaire pour approuver l'avenant No 4 ? (cf. Luzius Wildhaber : "Handbuch zur schweizerischen Aussenpolitik", p. 273 : ce qui importe, c'est que le Parlement puisse se prononcer sur tous les traités politiquement importants, qui modifient des lois, impliquent des dépenses financières ou empiètent sur des domaines ressortissant aux cantons). En outre, le Conseil fédéral considère-t-il que la contradiction entre l'avenant No 4 et notre loi fédérale sur l'aviation est admissible ?

8. Par conséquent, l'hypothèse selon laquelle la Délégation des finances a été consciemment ou inconsciemment induite en erreur, lorsqu'elle a affirmé que l'expertise de l'OFJ entérinait la compétence du Conseil fédéral s'agissant de l'engagement financier découlant de l'avenant No 4, est-elle juste ? Peut-on en déduire que la Délégation des finances et, par la suite, le Parlement ont octroyé le crédit de 66,7 millions de francs sur la base de documents qui les ont induits en erreur ?

9. Abstraction faite des questions précitées, l'avenant No 4 et le projet de construction de l'aéroport de Bâle-Mulhouse approuvé par le Conseil fédéral n'auraient-ils pas déjà dû être soumis au Parlement pour adoption en raison de leur grande importance matérielle et politique, sachant que la plus grande partie de la population du Nord-Ouest de la Suisse est concernée et que cette population ne pourra plus faire valoir ses droits - ou ne pourra le faire que très difficilement - puisque l'aéroport est situé en France ?

10. Selon le Conseil fédéral, comment pourrait-on protéger la population contre de nouvelles immissions dues au trafic aérien, ces dernières ayant déjà, à bien des endroits, largement dépassé les valeurs tolérables, en violation des dispositions de la loi sur la protection de l'environnement ?

Stellungnahme des Bundesrates

Questions 1 à 3

Comme l'interpellatrice le précise elle-même au début de son interpellation, il n'existe pas de documents utilisables pour interpréter l'art. 19 de la Convention franco-suisse de 1949 relative à la construction et à l'exploitation de l'aéroport de Bâle-Mulhouse (RS 0.748.131.934.92). Il faut par conséquent interpréter la clause litigieuse en recourant en premier lieu à la méthode d'interprétation dite littérale.

L'art. 19 de la Convention mentionnée a la teneur suivante :

"La révision des statuts et du cahier des charges, provoquée par une décision du Conseil d'administration prise à la majorité des 2/3 des membres en exercice, pourra être effectuée d'entente entre les deux Gouvernements."

Il ressort d'abord du texte que le Conseil d'administration peut seulement "provoquer" la révision des statuts et du cahier des charges. La compétence décisionnelle relative à de telles révisions doit figurer dans un autre acte. Ensuite, selon la fin de la phrase, la révision "pourra être effectuée d'entente entre les deux Gouvernements"; en disant "pourra être effectuée", le texte signifie clairement que la révision "entrera en vigueur". Enfin, la révision entrera en vigueur "d'entente entre les deux Gouvernements". En plaçant l'entrée en vigueur de la révision en main des Gouvernements, la Convention délègue expressément la compétence de conclure la modification correspondante. La possibilité de faire figurer une telle délégation de compétence dans les traités internationaux est admise par la pratique (v. JAAC 1987 IV 393 ss.) ainsi que par le Tribunal fédéral (v. ATF 120 Ib 360 ss.).

Cette interprétation fondée sur le texte même de la Convention se trouve confirmée par la comparaison de l'art. 19 de la Convention avec d'autres clauses relatives à la modification de traités internationaux. Ainsi, par exemple, l'Accord entre la Confédération suisse et la République fédérale d'Allemagne concernant le raccordement des autoroutes dans la région de Bâle et Weil am Rhein (RS 0.725.121) prévoit à l'art. 16, al. 1, qu'une commission mixte peut "formuler des recommandations à l'attention des deux Gouvernements, également en ce qui concerne d'éventuelles modifications du présent accord et des règlements". En outre, l'art. 18 du même accord prévoit que l'accord "ne peut être modifié que par entente réciproque entre les États contractants". Lorsque seules des "recommandations" en ce qui concerne les modifications sont faites aux gouvernements et que les États contractants doivent approuver comme tels ces recommandations, il est clair que, dans ce cas, il n'y a pas de délégation de compétence.

Mais si les gouvernements - comme dans le cas dans la Convention relative à l'aéroport de Bâle-Mulhouse - peuvent décider eux-mêmes de l'entrée en vigueur d'une modification, cela implique nécessairement une délégation de compétence (v. à ce sujet aussi Germaine LADET, le statut de l'Aéroport Bâle-Mulhouse, thèse, Paris, 1984, pp. 36 s. L'auteur avait en plus participé comme spécialiste à l'élaboration des projets de la Convention).

Contrairement aux assertions figurant au ch. 2 de l'interpellation, la compétence n'est pas déléguée pour des objets qui dépassent la "procédure simplifiée de conclusion des traités internationaux". La "procédure simplifiée" se caractérise justement par le fait que le Parlement renonce à approuver le traité international (v. JAAC 1987 IV 387). Contrairement à ce qui est dit dans l'interpellation, l'art. 19 de la Convention ne donne pas non plus "carte blanche" en matière de délégation. La compétence des gouvernements est au contraire clairement limitée à la révision des statuts et du cahier des charges ; les modifications de la Convention proprement dite sont donc soumises à l'approbation du Parlement. En outre, aux termes de l'art. 9 du cahier des charges, les "conditions d'établissement et de mise en service d'ouvrages ou installations supplémentaires seront déterminées par un avenant au présent cahier des charges, établi dans les conditions prévues à l'article 19 de la Convention".

La procédure décrite ci-dessus, c'est-à-dire l'approbation définitive par le Conseil fédéral de modifications d'annexes de la Convention, a déjà été utilisée à l'occasion d'agrandissements de l'aéroport de Bâle-Mulhouse :

- échange de notes du 15 mai 1965 constituant l'annexe III (portant modification de l'état estimatif des travaux, RO 1965 782). La note française contenait notamment l'indication suivante : "Comme le sait l'Ambassade de Suisse, l'article 19 de la Convention autorise la révision des Annexes à la Convention par entente entre les deux Gouvernements sur délibération du Conseil d'Administration prise à la majorité des deux tiers des Membres en exercice". La somme relative à la construction mise à la charge de la Suisse et approuvée définitivement par le Conseil fédéral se montait alors déjà à 87'192'000 francs ;

- échange de notes du 25 février 1971 constituant l'avenant no 2 de l'annexe II (cahier des charges) de la Convention (RO 1971 718);

- échange de notes du 25 février 1971 constituant la nouvelle annexe III (état descriptif et estimatif) de la Convention (RO 1971 720).

Questions 4 et 5

Il n'est pas contesté que la solution financière adoptée sur la base de l'avenant no 4 à la Convention (Contribution de la Confédération à fonds perdu, dans la mesure où les cantons de Bâle-Ville et de Bâle-Campagne ne peuvent pas se charger de cette contribution) n'est pas en accord avec l'art. 101a de la loi sur l'aviation (RS 748.0). Le manque de cohérence entre les possibilités offertes par la Convention et le droit interne vient de la modification de la loi sur l'aviation, du 14 décembre 1984 (RO 1985 660). Cependant, le Conseil fédéral peut en principe prendre des engagements internationaux qui dérogent aux prescriptions du droit national (v. Schindler in Commentaire de la constitution fédérale, n. 15 ss ad art. 8), et le principe de la primauté du droit international est unanimement admis dans la pratique (v. pour les détails JAAC 53 IV no 54). La contradiction entre l'avenant no 4 et l'art. 101a de la loi sur l'aviation sera levée lors d'une prochaine révision de la loi sur l'aviation par une réserve formelle de droit international. Il faut noter que la prise en charge totale des frais par la Confédération prévue dans la Convention de base (pour les premiers travaux d'agrandissement de l'aéroport) est encore moins en accord avec l'art. 101a de la loi sur l'aviation.

Questions 6 à 8

Il est vrai que l'Office fédéral de la justice a mentionné, dans un avis du 29 septembre1993, la participation subsidiaire pour moitié des États contractants aux frais d'investissements que l'aéroport ne peut pas prendre à sa charge, alors que l'avenant no 3 du 29 février 1996 ne prévoit pas cette réglementation. Mais l'avis de l'Office fédéral de la justice se rapportait au projet d'avenant no 3 de l'époque, lequel prévoyait cette réglementation. En fait, l'établissement des règles de financement dans un avenant distinct no 4 n'a été envisagé que plus tard, et l'Office fédéral de la justice a confirmé, dans un avis du 8 août 1997, la compétence du Conseil fédéral pour conclure ledit avenant no 4. Aussi les griefs formulés par l'interpellatrice, disant que l'avis de l'Office fédéral de la justice de 1993 ne se rapportait pas à la réglementation du financement et que la Délégation des finances et le Parlement avaient été induits en erreur à cet égard, ne sont-ils pas fondés.

Question 9

Les règles figurant dans les avenants nos 3 et 4 revêtent incontestablement une certaine importance. Or, on ne saurait dire que la délégation de compétence prévue à l'art. 19 de la Convention ne concerne que des modifications des statuts et du cahier des charges qui sont matériellement et politiquement mineures. Aussi était-il justifié (compte tenu également de la pratique suivie actuellement en matière de modification des annexes aux traités internationaux) que le Conseil fédéral approuve la modification litigieuse du cahier des charges en se fondant sur sa seule compétence. Le Conseil fédéral est cependant prêt, lors d'une prochaine révision ayant des conséquences financières comparables, à associer le Parlement à la procédure qui précède l'approbation définitive de l'avenant correspondant.

Question 10

Il faut préciser à titre préliminaire que, sur territoire suisse, les effets de l'aéroport de Bâle-Mulhouse sur l'environnement respectent les dispositions de la loi fédérale sur la protection de l'environnement. Sont notamment prises à cet effet les mesures opérationnelles suivantes :

a) augmentation de la proportion d'avions modernes respectueux de l'environnement ;

b) limitation des vols de nuit, en fonction des types de vol (vols de ligne, vols d'affrètement, vols privés);

c) transfert des essais de réacteurs dans un local insonorisé / déplacement des points fixes dans un "Silencer" (sauf exceptions);

d) procédures d'atterrissage et de décollage avec réduction du bruit (routes dites "Moindre bruit").

En rapport avec les travaux projetés pour l'agrandissement de l'aéroport, le chef du DETEC a en outre chargé l'Office fédéral de l'aviation civile de concrétiser, en collaboration avec les autorités françaises, les mesures environnementales suivantes, qui contribueront à garantir un trafic aérien respectueux de l'environnement :

a) interdiction des avions bruyants (dits avions "Chapitre II") entre 22.00 h et 06.00 h (réalisé dans l'intervalle);

b) prolongement de la piste Est/Ouest, ce qui permettra des décollages plus nombreux au-dessus de zones peu peuplées ;

c) remaniement du concept actuel d'utilisation des pistes en vue d'une réduction des atteintes à l'environnement ;

d) restriction dans l'octroi des autorisations exceptionnelles entre 24.00 h et 05.00 h ;

e) introduction de taxes d'atterrissage calculées en fonction des nuisances, en plus des taxes d'atterrissage définies en fonction du bruit.

Il est prévu en outre de relier l'aéroport au réseau ferroviaire en fonction du nombre de passagers, de la faisabilité technique et de la charge économique supportable.

Réponse du Conseil fédéral.