Zusammenfassung

Message du 24 novembre 1999 concernant la loi fédérale sur la protection contre les substances et les préparations dangereuses (Loi sur les produits chimiques, LChim)

Ausgangslage

La loi sur les toxiques en vigueur vise à protéger la vie et la santé de l'homme et des animaux des substances et des préparations toxiques. Elle doit être adaptée à la fois aux progrès techniques et scientifiques et à l'évolution du droit international. À cet égard, les raisons sont multiples. Il y a tout d'abord les différences du point de vue des critères de classification et d'évaluation par rapport à l'UE et le fait que la loi sur les toxiques soumet d'une manière générale toutes les substances et les prépa- rations à autorisation. Ensuite, au cours de ces récentes années, le manque de bases légales et les dispositions trop rigides de la législation suisse en la matière ont rendu la participation de la Suisse à des conventions internationales ou la mise en oeuvre de dispositions harmonisées au plan international difficile, voire impossible. Après le refus de l'accord sur l'EEE, le Conseil fédéral a décidé, dans le cadre de son programme de revitalisation de l'économie, de réviser intégralement la loi sur les toxiques et de l'harmoniser avec le droit communautaire dans l'intérêt de l'économie suisse (environ 10'000 entreprises et 150'000 produits) et notamment de la compétitivité de son industrie d'exportation. L'objectif de cette refonte est de moderniser les bases du droit suisse sur les produits chimiques sans renoncer au niveau de protection atteint tout en tenant compte de la situation de la Suisse, important lieu d'implantation de l'industrie chimique. Le Conseil fédéral a délégué la responsabilité de la conduite de la révision totale de la loi sur les toxiques au Département fédéral de l'intérieur (Office fédéral de la santé publique). En collaboration avec les autres services intéressés, il a élaboré un avant-projet de loi sur les produits chimiques (LChim). La procédure de consultation a été achevée au printemps 1996. Globalement, le projet a été accueilli favorablement par la grande majorité des milieux consultés. Sa compatibilité avec le droit communautaire a fait l'objet de commentaires particulièrement favorables. Le concept de réglementation orienté en fonction des objectifs de protection (séparation loi sur la protection de l'environnement - loi sur les produits chimiques), le degré de détail, la répartition des tâches d'exécution entre la Confédération et les cantons ainsi que les dispositions sur les toxiques de l'habitation ont eux été accueillis de manière diverse. Après avoir pris connaissances des résultats de la procédure de consultation, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral de l'intérieur d'élaborer le message et le projet de loi. Le concept d'une loi sur les produits chimiques orientée en fonction des objectifs de protection ayant été maintenu, il s'agira de réaliser une intégration au niveau des ordonnances. Il fallait également examiner dans quelle mesure il était possible de tenir compte des exigences cantonales en matière de répartition des tâches d'exécution et poursuivre l'examen des besoins en matière de ressources par un groupe de travail interdépartemental. L'avant-projet a donc subi un grand nombre de petites modifications découlant des résultats de la procédure de consultation et des objectifs fixés par le Conseil fédéral. Toutefois, par rapport à l'avant-projet, le projet de loi sur les produits chimiques n'a pas subi de modifications fondamentales. Le concept actuel selon lequel la protection de la santé et la protection de l'environnement doivent être réglées par des textes séparés est maintenu au niveau de la loi. En revanche, les dispositions intégrées du droit communautaire seront reprises dans des ordonnances intégrées de manière correspondante. Cependant, les aspects qui concernent uniquement l'environnement et ceux qui concernent uniquement la protection de la santé seront réglés par objectif de protection, respectivement en vertu de la loi sur la protection de l'environnement (LPE) et de la LChim. La LChim a pour but de protéger la vie et la santé de l'homme des atteintes nuisibles directement dues à des substances ou à des préparations chimiques dangereuses (mélanges / formulations à base de substances chimiques). Les dangers indirects, c'est-à-dire les atteintes par l'intermédiaire de l'environnement, ressortissent à la loi sur la protection de l'environnement et ne sont donc pas pris en compte pas la LChim. La protection des travailleurs est assurée principalement par la loi sur le travail et la législation sur l'assurance-accidents. Elle ne revêt donc qu'une importance subsidiaire pour la LChim. En effet, elle n'est prise principalement en compte qu'en relation avec les dispositions relatives à la gestion des risques, à la fiche technique de sécurité ainsi qu'à la classification et à l'étiquetage des substances et des préparations. Avec la LPE, le projet pose les fondements légaux qui permettront de mettre en oeuvre les nombreuses dispositions du droit communautaire sur les produits chimiques. Le faible degré de détail de la LChim et de la LPE permet de réagir rapidement en modifiant les ordonnances, notamment lorsqu'il s'avère nécessaire de procéder à des adaptations au progrès technique. Par rapport à l'actuelle loi sur les toxiques, le champ d'application de la loi sur les produits chimiques a été largement étendu et englobe des dangers supplémentaires découlant des propriétés physicochimiques des substances et des préparations ("facilement inflammable" ou "comburant" p. ex.). Autres nouveautés, il s'étend également aux objets qui sont susceptibles d'émettre des polluants dans l'air ambiant des locaux ainsi qu'à l'utilisation de microorganismes dans la mesure où ces derniers entrent dans la composition de produits biocides ou phytosanitaires. De plus, le Conseil fédéral est habilité à étendre le champ d'application de la loi à d'autres objets et organismes. Cette délégation de compétence permet de supprimer un certain nombre de lacunes de l'actuelle législation sur les toxiques. La distinction entre substances existantes et nouvelles substances est fondamentale. Les nouvelles substances (substances qui ne sont pas répertoriées dans l'inventaire communautaire des substances existantes) doivent faire l'objet d'examens et sont soumises à une notification obligatoire. Les prescriptions communautaires concernant les nouvelles substances qui vont être introduites en Suisse par voie d'ordonnance sont très complètes et détaillées. Elles permettront de garantir un haut niveau de protection. En revanche, elles impliqueront des charges importantes pour les autorités et pour l'industrie. En ce qui concerne les substances existantes, la responsabilité de leur classification, qui incombe aux autorités aux termes de l'actuelle loi sur les toxiques, sera déléguée au fabricant. Alors qu'en vertu de la législation en vigueur, toutes les substances et préparations doivent d'une manière générale faire l'objet d'une procédure de notification et d'autorisation auprès de l'Office fédéral de la santé publique, le présent projet limite ces obligations aux nouvelles substances ainsi qu'aux produits biocides et phytosanitaires. En comparaison avec l'actuel régime d'autorisation de la loi sur les toxiques, les prescriptions relatives à l'utilisation des produits chimiques seront libéralisées dans une large mesure. En effet, la nouvelle loi abandonnera les actuelles prescriptions restrictives appliquées à l'achat et à la vente de produits chimiques dont l'utilisation ne présente pas de danger lorsque les mesures de sécurité figurant sur l'emballage sont respectées. L'article sur les toxiques de l'habitation de l'avant-projet, critiqué lors de la procédure de consultation par une partie des milieux consultés, est maintenu. Pour pouvoir garantir une prévention efficace, le Conseil fédéral est nouvellement habilité à fixer des valeurs limites contraignantes. Les tâches d'exécution de la loi sur les produits chimiques seront réparties entre la Confédération et les cantons, comme cela est d'ailleurs déjà le cas pour la loi sur les toxiques en vigueur. Toutefois, la LChim délègue explicitement à la Confédération un certain nombre de tâches définies de manière exhaustive en prévoyant la possibilité pour cette dernière de déléguer en retour, par voie d'ordonnance, certaines tâches d'exécution ponctuelles aux cantons. Cette construction, analogue à celle de la législation sur la protection de l'environnement, constitue la base pour une réglementation optimale de l'exécution qui respecte des limites constitutionnelles. Les organes d'exécution cantonaux seront, dès le début, appelés à collaborer à l'élaboration de ces dispositions d'exécution.

En ce qui concerne les tâches d'exécution cantonales, les charges ne devraient dans l'ensemble pas augmenter. Les tâches supplémentaires découlant de l'extension du champ d'application de la loi aux toxiques de l'habitation ou du contrôle autonome par les fabricants seront compensées par les allégements entraînés par la libéralisation du marché des toxiques.

Comparativement à l'actuelle législation sur les toxiques, l'extension du champ d'application de la loi et l'article sur les toxiques de l'habitation vont permettre d'élever le niveau de protection. De plus, l'introduction dans les dispositions d'exécution du système communautaire de classification et d'étiquetage plus différencié que celui en vigueur ainsi qu'un certain nombre de mesures destinées à réduire les risques (limitations relatives à la mise sur le marché, fermetures ne pouvant être ouvertes par des enfants et indications de danger tactiles) vont permettre d'augmenter considérablement la sécurité du consommateur. Certes, les actuelles barrières administratives concernant l'achat de certains toxiques seront supprimées (p. ex. l'obligation de se procurer des fiches de toxiques). En échange, les produits chimiques particulièrement dangereux ne seront, d'une manière générale, plus accessibles à un large public. Les prescriptions harmonisées à celles en vigueur dans l'UE devraient entraîner une ouverture du marché, un élargissement de l'offre et des prix plus bas.

Pour les entreprises commerciales et industrielles qui travaillent dans le secteur des produits chimiques, la nouvelle loi aura des effets sensibles. La réponse à la question de savoir si les économies qui pourront être ainsi réalisées sont plus importantes que les charges supplémentaires entraînées par la nouvelle législation dépendra du domaine d'activité de chaque entreprise (gamme de produits, fabrication, import-export etc.).On peut s'attendre à ce que l'abandon des prescriptions particulières à la Suisse permettra des économies annuelles de 10 à 15 millions de francs. En revanche, l'industrie devra assumer de nouvelles tâches qui lui seront déléguées, en particulier celles liées à l'introduction du contrôle autonome des préparations chimiques et aux obligations coûteuses en matière d'essais sur les nouvelles substances et les produits biocides et phytosanitaires. Dans ce domaine toutefois, la plupart des entreprises assument déjà de telles charges puisqu'elles exportent des produits chimiques de cette nature vers les pays de l'UE qui appliquent déjà ces dispositions. La LChim continuera d'exempter les produits intermédiaires pour les processus de production chimiques - qui revêtent une importance vitale pour certaines PME - de l'obligation de notifier. Il faut toutefois être conscient qu'une intégration ultérieure de la Suisse dans le contrôle communautaire des produits chimiques aurait pour effet de soumettre ces produits intermédiaires aux mêmes obligations en matière d'examen et de notification que celles qui seront en vigueur pour les nouvelles substances. En ce qui concerne les produits intermédiaires, l'industrie devrait dans ce cas assumer des coûts de notification supplémentaires pour environ 3 à 5 millions de francs par an.

À l'occasion de l'examen des besoins en matière de ressources dont la Confédération aura besoin pour assumer ses compétences exécutives en vertu de la nouvelle législation sur les produits chimiques, le groupe de travail interdépartemental a mis d'importants besoins en personnel supplémentaire en évidence. Ceux-ci découlent principalement des nouvelles procédures de notification et d'évaluation. Il faut partir du principe que, lors de l'entrée en vigueur de la nouvelle LChim, la Suisse ne sera pas (encore) intégrée dans le contrôle communautaire des produits chimi-ques. Dans ces conditions, l'exécution du nouveau droit sur les produits chimiques nécessitera au total environ 77 postes de travail. Comparativement aux autres États membres de l'UE, les besoins en personnels pour la Suisse, pays pour lequel le secteur de l'industrie chimique est très important, ont été estimés de manière très restrictive. Actuellement, l'exécution de la législation en vigueur nécessite environ 42 postes de travail. L'exécution de la nouvelle loi nécessitera donc la création de 35 postes supplémentaires. En collaboration avec le Département fédéral des finances, les trois départements concernés ont été chargés de mette à disposition au moins la moitié de ces postes grâce aux économies réalisées par la réforme du gouvernement et de l'administration (NOVE DUE). Le Conseil fédéral et le Parlement décideront des autres postes de travail dans le cadre des budgets respectifs.

Verhandlungen

Le Conseil des États a admis que le remplacement de l'ancienne loi sur les toxiques par la nouvelle loi sur les produits chimiques signifie une harmonisation de la législation à celle d'autres États industriels. Christine Beerli (R, BE), rapporteur de la commission, a expliqué en introduction que la loi avait pour but de protéger la vie et la santé des hommes contre les effets dommageables directs causés par des substances et des préparations dangereuses. Une discussion a été lancée au sujet de la proposition de la commission consistant à biffer, dans le projet du Conseil fédéral, l'article sur les toxiques de l'habitation. Selon cette proposition, la loi ne doit pas s'appliquer aux toxiques dans les locaux internes. Gian-Reto Plattner (S, BS) a qualifié de " balourdise" la décision par laquelle les êtres humains ne bénéficieraient d'aucune protection dans les lieux où ils se trouvent précisément le plus souvent. Il a proposé, en compensation d'un maintien de cet article, d'atténuer l'effet de la loi en retirant du texte les dispositions relatives aux objets dégageant des toxiques et de biffer l'article conférant au Conseil fédéral la compétence de fixer les valeurs-limites en question ; malgré cette suggestion, l'article a néanmoins été biffé, par 25 voix contre 13. À l'appui de ce vote, le rapporteur de la commission a fait valoir que la disposition régissant les toxiques de l'habitation touchait une matière qui n'est pas consacrée dans le droit communautaire, ce qui aurait pour effet d'affaiblir la compatibilité de la loi avec les règles de l'UE ; l'on ne tient pas à faire bande à part dans ce secteur. De plus, a-t-elle ajouté, les matériaux de construction en question sont traités dans la loi sur les produits de construction. Le Conseil des États a tacitement rejeté, sur proposition de la commission, la disposition transmettant du Parlement au Conseil fédéral le pouvoir d'étendre le champ d'application de la loi. Dans le vote sur l'ensemble, la Chambre haute a accepté le texte par 31 voix contre 0.

La loi n'a pas été contestée non plus par le Conseil national quant à son principe et a recueilli 146 voix contre 1 au vote sur l'ensemble. Comme l'a précisé le rapporteur de la langue allemande de la commission Felix Gutzwiler (R, ZH), la révision doit tenir compte de la position de la Suisse en tant que site privilégié de l'industrie chimique. Une discussion a été lancée entre la majorité bourgeoise et la minorité vert-rose au sujet de l'article sur les toxiques de l'habitation, débat semblable à celui qui s'est déroulé au Conseil des États. La majorité de la commission proposait de suivre le Conseil des États et de biffer l'article. Felix Gutzwiler a expliqué que la science ne permettait pas encore d'interpréter la recrudescence des allergies ou des cas d'asthme ni de savoir si un lien existe avec la qualité de l'air ambiant à l'intérieur des locaux. Il était en outre constaté que les méthodes standardisées permettant d'analyser et de mesurer les substances dans les locaux faisaient défaut. Si une disposition présente un certain flou quant à sa mise en oeuvre elle n'est pas encore " mûre pour la forme finale ". Au nom du groupe socialiste, Christine Goll (S, ZH) a vu, quant à elle, une urgente nécessité d'agir dans le domaine des toxiques de l'habitation. Dans les lieux publics comme les écoles, les jardins d'enfants, les foyers ou les hôpitaux, les personnes concernées ne peuvent pas se protéger. Biffer cet article reviendrait donc, à son avis, non seulement à faire preuve d'une grave imprudence, mais à ouvrir la porte à tous les dangers incontrôlables qui menacent la santé de la population. Ruth Genner (G, ZH) a expliqué que l'air constituait un important élément vital pour l'homme, qui en consomme 15 kilos par jour. La qualité de l'air ambiant dans les locaux est d'autant plus important que les êtres humains passent quelque 90 % de la journée à l'intérieur de locaux. Stéphanie Baumann (S, BE) a relevé qu'au cours de la procédure de consultation sur la loi, aucun parti n'avait exprimé son opposition à cet article sur les toxiques de l'habitation. " Un fort puissant groupe de pression a dû mener une sourde campagne dans l'entre-temps ", a-t-elle dit pour s'expliquer le soudain revirement du coté bourgeois. La Chambre basse s'est finalement ralliée au Conseil des États et a accepté, par 98 voix contre 67, la proposition de suppression présentée par la commission. Contrairement au Conseil des États, le Conseil national était d'accord, par 81 voix contre 78, d'attribuer au Conseil fédéral la compétence concernant l'extension à certains domaines du champ d'application de la loi.

Dans l'élimination des divergences, le Conseil des États a accepté le nouvel article réglant l'information sur les toxiques dans les locaux fermés. Il a néanmoins maintenu sa décision antérieure, par laquelle il refusait de transférer au Conseil fédéral la compétence d'étendre le champ d'application de la loi.

Dans la foulée, le Conseil national est parvenu à s'entendre sur une proposition de sa commission visant à ce que seuls les objets qui contiennent des substances pouvant provoquer des problèmes de santé relèvent de la compétence du Conseil fédéral. Il a par ailleurs décidé de conférer à l'Assemblée fédérale la possibilité d'élargir par voie d'ordonnance le champ d'application de la loi à certains organismes dangereux ainsi qu'à la protection de la santé des animaux de rente et des animaux domestiques.

Le Conseil des États s'est rallié sans discussion à cette solution.