Wortlaut

La guerre provoque en Angola une situation catastrophique. L'offensive de l'UNITA est à l'origine de la fuite d'un million de personnes vers les villes, où la sécurité des personnes déplacées est gravement menacée. A Luanda, l'approvisionnement alimentaire est plus qu'insuffisant et la situation sanitaire désastreuse : on y constate notamment une épidémie de poliomyélite. La sécurité, voire la vie de celles et ceux qui ne sont pas d'une ethnie locale, est au surplus gravement menacée dans cette ville.

Le 22 février 1999, le Tribunal fédéral a refusé le renvoi en Angola d'une personne délinquante en application du principe de non-refoulement. L'Office fédéral des réfugiés (ODR), en mai 1999, considère inversement que Luanda n'est pas dans la zone des combats et qu'il n'y a donc pas lieu de ne pas exécuter un refoulement en Angola.

Actuellement, les Chambres de la Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA) retiennent leurs décisions concernant l'Angola. La Chambre III - réputée la plus dure - continue cependant d'admettre les renvois et de mettre en danger la vie de requérants déboutés.

Autrement dit, les ressortissants angolais qui ont commis un délit sont protégés par le Tribunal fédéral contre un renvoi. Ils sont au contraire renvoyés s'ils n'ont pas commis de délit par l'ODR et par la Chambre III de la CRA. Le Conseil fédéral accepte-t-il de mettre un terme à cette situation particulièrement choquante en donnant les instructions adéquates à l'administration à ce sujet ?

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral est préoccupé par la détérioration de la situation en Angola qui a amené l'ODR à faire preuve de générosité et de prudence en admettant en Suisse, à titre humanitaire et provisoire, certaines catégories d'Angolais déboutés du droit d'asile, dont notamment les malades, les familles avec enfants mineurs ainsi que les mineurs non accompagnés. Ainsi, durant les six premiers mois de l'année 1999, 137 ressortissants angolais ont été admis provisoirement, alors que 10 personnes - pour la plupart des délinquants - étaient rapatriées en Angola au cours de la même période. À la fin juin 1999, 2280 ressortissants angolais étaient admis provisoirement en Suisse. En outre, 900 ressortissants angolais séjournent en Suisse par le biais de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers.

L'ODR connaît la situation actuelle en Angola (pays de près de 1 250 000 kilomètres carrés et de 12 millions d'habitants), notamment en ce qui concerne le déplacement de certaines populations, la localisation géographique des heurts armés, l'état sanitaire et les besoins en nourriture de certaines populations. Il en reconnaît la gravité. Les sources les plus sérieuses mentionnent toutefois que la situation varie fortement selon les régions et qu'elle se modifie rapidement. Ainsi, de vastes zones territoriales sont épargnées par la violence et par la malnutrition. Il a été récemment constaté que plus de 25 000 déplacés internes sont retournés chez eux, au nord du pays. Certaines régions ne présentent pas de risques sérieux pour la sécurité des individus qui y vivent. Avec l'aide d'organisations non gouvernementales et de pays étrangers, une vaste campagne de vaccination contre la poliomyélite a été effectuée dans la capitale Luanda en mai 1999. De ce fait, l'ODR estime que le retour en Angola des personnes qui ne sont pas admises provisoirement en Suisse offre des garanties suffisantes du point de vue de la sécurité. En effet, il considère que le risque d'une mise en danger concrète de tout ressortissant angolais rentrant au pays ne saurait être considéré comme systématique, sérieux et imminent. Actuellement, l'éventuelle extension de la guerre n'affecte pas la capitale Luanda, même si la sécurité demeure relative, compte tenu de la déliquescence sociale et politique, de la délinquance endémique et de la pauvreté ambiante. On constate cependant que les requérants d'asile déboutés concernés par une décision de renvoi proviennent de Luanda ou peuvent y séjourner. De plus, ils sont en principe issus des classes moyennes à supérieures, ce qui les place, en cas de retour à Luanda, dans une situation moins difficile que celle que connaît la majorité de la population. Cette appréciation de la situation ne permet pas à l'ODR d'émettre un pronostic à moyen terme sur les probabilités, pour la capitale Luanda, d'être directement touchée par le climat de violence régnant dans d'autres régions du territoire angolais. Si tel devait être le cas, la pratique de l'ODR, comparable à celle des principaux États européens, serait rapidement adaptée.

Lorsque les autorités compétentes décident de l'exécution d'un renvoi, elles sont tenues au respect du principe de non-refoulement non seulement en vertu du droit coutumier international à caractère impératif, mais également en vertu de l'article 33 de la Convention relative au statut des réfugiés, de l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), de l'article 3 de la Convention des Nations Unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants et des articles 2, 6 et 7 du Pacte ONU II. En ce qui concerne spécifiquement le respect de l'article 3 CEDH qui prohibe la torture, les peines et traitements inhumains et dégradants, le Conseil fédéral constate que les autorités compétentes en matière d'asile agissent conformément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.

Selon la Cour, l'expulsion - ou le refoulement - d'un non-national par un État contractant peut soulever un problème au regard de l'article 3 CEDH lorsqu'il y a des motifs sérieux et avérés de croire que l'intéressé courra, dans le pays de destination, un risque réel d'être soumis à la torture ou à des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Ainsi, l'hypothèse selon laquelle des violations de l'article 3 CEDH pourraient être constatées en Angola ne permet pas de conclure que tout renvoi vers ce pays violerait le principe de non-refoulement. Une situation de violence locale, voire régionale, existant dans le pays de destination n'est pas à lui seul de nature à violer l'article 3 CEDH (cf. CDH, arrêt HLR du 29 avril 1997, Recueil 1997, p. 758 § 41). Celui qui se prévaut d'une atteinte potentielle à l'article 3 CEDH doit démontrer qu'il y a des motifs sérieux et avérés de croire qu'il courra, dans le pays de destination, un risque réel d'être soumis à la torture ou à des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (CDH, arrêt Cruz Varas du 20 mars 1991, série A No 201, p. 28 § 69-70).

En déclarant irrecevable une requête individuelle présentée contre la Suisse le 30 octobre 1998 - soit à une époque où la situation en Angola n'était guère différente de la situation actuelle -, la Commission européenne des droits de l'homme a ainsi considéré que le renvoi en Angola d'un homme diabétique de 29 ans ne contrevenait pas à l'article 3 CEDH. Dans un passé récent, la Cour européenne des droits de l'homme a jugé qu'en cas d'expulsion de Tamouls vers le Sri Lanka - alors en situation de guerre civile -, il n'y avait pas de violation par principe de l'article 3 CEDH (CDH, arrêt Vilvarajah du 30 octobre 1991, série A No 215). Le Comité contre la torture a quant à lui relevé dans sa communication du 19 mai 1998 (CAT/C/20/D/90/1997 N 318 050) que même s'il concluait à la gravité de la situation des droits de l'homme en Angola, pareil constat ne suffirait pas pour admettre que la personne renvoyée dans ce pays court un danger personnel d'être soumis à la torture, en l'absence de motifs supplémentaires. Enfin, la CRA a rendu plusieurs arrêts relatifs à la licéité et à l'exigibilité de l'exécution du renvoi vers l'Angola et a confirmé l'appréciation de l'ODR selon laquelle l'examen du renvoi doit se faire de manière différenciée selon le lieu d'origine ainsi que les circonstances familiales et personnelles.

Conformément à l'art. 11, al. 2, de la loi sur l'asile (nouvel art. 105), la CRA statue de manière définitive sur les recours dirigés contre l'ODR en matière d'asile et de renvoi de Suisse. Elle rend ses décisions de manière indépendante en n'étant soumise qu'à la loi (art. 2 de l'ordonnance concernant la CRA, RS 142.317). La CRA constitue dès lors une instance de recours indépendante de l'administration. L'indépendance judiciaire dont elle bénéficie implique qu'elle n'est placée sous la surveillance du Conseil fédéral et sous la haute surveillance de l'Assemblée fédérale que du point de vue administratif (art. 17 al. 1er de l'ordonnance concernant la CRA). Le Conseil fédéral n'est, par conséquent, pas habilité à revoir les décisions qu'elle rend, que ce soit sous l'angle de la forme ou du fond, ni à influencer sa pratique (JAAC 58.8 consid. III).

Dans le contexte du rapport d'activité du Conseil fédéral de 1991, le porte-parole de la Commission parlementaire a déclaré : "Les Commissions de gestion vont à l'avenir exercer uniquement une activité de surveillance sur la Commission indépendante de recours en matière d'asile et useront de la même réserve qu'elles ont à l'égard des décisions du Tribunal fédéral". Dans son rapport du 22 août 1996, la Commission de gestion du Conseil national mentionne au sujet de la pratique de la CRA qu'elle ne peut contrôler le contenu des décisions de cette dernière pour des raisons de séparation des pouvoirs, car il s'agit d'une instance judiciaire indépendante. Pour la même raison, la CRA ne peut commenter ses propres décisions parce qu'elle se doit de respecter l'indépendance de ses juges. Le principe de l'indépendance des juges est appliqué depuis la création de la CRA en 1992.

Selon la CRA, la décision mise en cause dans la question posée au Conseil fédéral est conforme à la pratique coordonnée de toutes ses Chambres qui ne sont du reste pas liées par l'appréciation des faits émis par d'autres instances judiciaires.

Réponse du Conseil fédéral.