Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de soumettre au Parlement, au cours de la première année de la prochaine législature, une conception d'ensemble cohérente pour la politique extérieure de la Suisse. Cette conception doit être accompagnée d'un plan de mesures et prendre la forme d'un arrêté fédéral simple. Elle doit couvrir la première décennie du siècle prochain.

Cette conception d'ensemble devra s'inscrire dans le prolongement du rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les années nonante, rapport que le Conseil fédéral a adopté le 29 novembre 1993 et dont les Chambres fédérales ont pris acte.

Par ailleurs, elle devra intégrer le document qui fera suite au rapport du Conseil fédéral du 7 mars 1994 sur les relations Nord-Sud de la Suisse dans les années nonante (Lignes directrices Nord-Sud).

Contrairement aux deux rapports précités, dont les Chambres fédérales n'ont fait que prendre acte, la nouvelle conception d'ensemble de la politique extérieure aura la forme d'un arrêté fédéral simple, ce qui permettra au Parlement de participer à sa définition.

Begründung

Depuis les années cinquante ("ère" Max Petitpierre), la politique étrangère de la Suisse, qui a pour objectif premier d'assurer l'indépendance du pays, repose sur quatre principes : neutralité, solidarité, disponibilité et universalité. Bien que ces principes, qui sont également des moyens, servent l'objectif fixé, le poids à donner à chacun d'eux peut faire l'objet d'appréciations divergentes. L'objectif d'indépendance, par contre, est érigé en valeur suprême d'une politique étrangère qui fut définie en fonction de ce seul but dans les années d'après-guerre. Lorsque les organisations internationales (Conseil de l'Europe, CEE, AELE) virent le jour, cette "unidimensionalité" de notre politique extérieure n'autorisait donc la Suisse qu'à adhérer aux organisations internationales à vocation "technico-économique", excluant toute participation aux organisations "politico-institutionnelles". Une approche qui s'est maintenue depuis lors, puisque notre politique étrangère se réduit essentiellement, comme naguère, à la politique économique extérieure.

Au cours des vingt dernières années, la politique étrangère suisse est devenue pluridimensionnelle sous l'effet de l'interdépendance croissante des États. Une évolution qu'illustra dès la fin des années septante le débat sur la révision de la constitution, lors duquel on évoqua le "polygone magique" des objectifs de la politique étrangère de la Suisse. Aussi le premier document dans lequel le gouvernement exprime noir sur blanc la stratégie de la Suisse en matière de politique étrangère (rapport du Conseil fédéral de 1993 sur la politique extérieure de la Suisse dans les années nonante) mentionne-t-il cinq objectifs clés : 1. sécurité/paix ; 2. droits de l'homme/démocratie/État de droit ; 3. accroissement de la prospérité ; 4. promotion de la cohésion sociale ; 5 préservation du milieu naturel.

Depuis dix ans, c'est-à-dire depuis la fin de la bipolarisation idéologique, politique et militaire du monde, les réalités et, par conséquent, le contexte dans lequel s'inscrit la politique étrangère de la Suisse ont profondément changé. Un changement qui se résume ainsi :

- internationalisation : la politique extérieure a une incidence croissante sur la politique intérieure du fait du renforcement de la coopération internationale ;

- mondialisation : les facteurs économiques, technologiques, sociaux, culturels, politiques et environnementaux s'interpénètrent de plus en plus ;

- multilatéralisme : les rapports bilatéraux cèdent le pas à des formes de coopération multilatérale associant de nombreux acteurs (organisations internationales telles que l'OCDE, l'OSCE, l'OMC, le FMI, la Banque mondiale, l'OIT).

Les développements et événements récents conduisent à dresser d'autres constats :

- lors de conflits internationaux, la Suisse doit de plus en plus souvent faire sienne la position des organisations internationales (UE, ONU, OTAN), alors qu'elle n'est pas membre de ces organisations, ou précisément parce qu'elle n'en est pas membre ;

- la retenue dont elle a fait preuve pendant de longues années sur le plan international lui valent d'être handicapée lors des crises (or volé par les nazis et autres problèmes liés à l'holocauste, crise avec les États-Unis), parce qu'elle n'a pas les moyens de déceler à temps les développements de politique extérieure, parce qu'elle n'a pas construit de stratégie, parce qu'elle n'a pas su élaborer une vision d'ensemble, parce qu'elle répugne à décider et à jouer un rôle de "leader";

- les questions de politique extérieure faisant peu souvent l'objet de votations populaires, l'opinion publique connaît mal les dossiers et la politique étrangère lui est moins familière que les autres domaines de la politique ;

- le fait que la Suisse continue de rester à l'écart des organisations internationales à caractère politique isole considérablement notre pays. Il ne peut donc guère espérer compter sur de solides alliances en cas de conflit international ;

- face au rôle croissant joué par les organisations supranationales, les États sont contraints d'améliorer les mécanismes de décision et de justification encore peu démocratiques de ces organisations (ex. projet d'Accord multilatéral sur l'investissement élaboré par l'OCDE);

- les turbulences qui secouent les marchés financiers déstabilisent beaucoup plus vite et beaucoup plus profondément les économies du globe, les structures sociales des États et leur système politique.

Antrag des Bundesrates

Quant au chiffre 1 de sa réponse, le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat; quant au chiffre 2 de sa réponse, il propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Cette motion poursuit deux objectifs, portant l'un sur le fond et l'autre sur la forme. Le Conseil fédéral considère que ces deux aspects gagnent à être distingués l'un de l'autre et à être traités successivement.

1. Quant au fond, l'auteur de la motion demande que le Conseil fédéral élabore durant la première année de la prochaine législature une conception d'ensemble cohérente pour la politique étrangère de la Suisse. Cette conception doit être accompagnée d'un plan de mesures et couvrir la première décennie du siècle prochain.

Le postulat Zbinden du 9 juin 1997, intitulé "Politique étrangère suisse. Examen et nouvelle définition" (97.3275), demandait déjà au Conseil fédéral de réexaminer et de redéfinir sa conception de la politique étrangère, telle qu'il l'avait formulée dans le rapport de novembre 1993 sur la politique extérieure de la Suisse dans les années nonante, et de présenter aux Chambres fédérales un rapport actualisé et révisé proposant des mesures appropriées.

Le Conseil fédéral est d'avis que les points essentiels de sa réponse à ce postulat restent parfaitement valables, même si le débat autour du passé de la Suisse ne revêt plus aujourd'hui la même importance : "Les principales constatations avec lesquelles le postulant justifie une redéfinition de la politique étrangère sont déjà à la base du rapport du 29 novembre 1993. Dans ces conditions, le Conseil fédéral ne partage pas l'avis du postulat, selon lequel le réexamen du rôle de la Suisse pendant et immédiatement après la seconde guerre mondiale exige de revoir et de redéfinir le concept de politique extérieure adopté en 1993. Le débat .... sur le passé de la Suisse exige bien plus la poursuite déterminée des objectifs indiqués. Le rapport sur la politique extérieure tend à une réorientation majeure de la politique étrangère suisse devant permettre au pays de profiter de l'élargissement du champ d'action de la politique étrangère et de sécurité qui a suivi la fin de la guerre froide .... Le Conseil fédéral ne voit .... pas la nécessité de redéfinir le cadre conceptuel de la politique extérieure suisse. Les objectifs centraux contenus dans le présent rapport ont conservé leur pleine signification et tout semble indiquer que cela sera également le cas au début du siècle prochain. Leur mise en pratique exigera encore beaucoup d'efforts, de temps et de dialogue. La réalisation dans les faits des divers objectifs - les votations des dernières années touchant au domaine de la politique étrangère sont là pour nous le rappeler - dépend largement de la situation de politique intérieure. Promouvoir l'acceptation dans le pays des objectifs de politique étrangère reste donc une tâche centrale."

Au cours des dernières années, le Conseil fédéral a présenté au Parlement plusieurs rapports sur la mise en oeuvre d'objectifs fixés dans le rapport sur la politique extérieure. À cet égard, il y a lieu de mentionner :

- les Lignes directrices Nord-Sud de 1994 ;

- le rapport sur le désarmement de 1996 ;

- le rapport sur les relations entre la Suisse et l'Organisation des Nations Unies de 1998, qui marque une étape préliminaire sur la voie de l'adhésion à l'ONU ;

- le rapport sur l'intégration de 1999 ;

- le rapport sur les dimensions humanitaires de la politique extérieure de la Suisse de 1999 ;

en réponse au postulat Bäumlin (97.3621), le Conseil fédéral entend en outre présenter cette année le concept opérationnel de sa politique en faveur des droits de l'homme.

Ces rapports précisèrent donc, dans certains domaines sectoriels, la conception d'ensemble de la politique étrangère exposée dans le rapport du 29 novembre 1993 sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90. La politique étrangère prise dans son ensemble fait partie intégrante de la politique du Conseil fédéral, laquelle est présentée tous les quatre ans dans le rapport sur le programme de la législature. Les deux rapports précités se complètent donc du point de vue tant matériel que chronologique. Conjointement avec le rapport sur le programme de la législature, le rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les années nonante permet de dresser périodiquement un panorama actualisé des objectifs et des stratégies de la politique étrangère du Conseil fédéral. Ce dernier énoncera ses intentions à cet égard dans le rapport sur le programme de la législature 1999-2003, qu'il remettra au Parlement en mars 2000.

Dans ces conditions, le Conseil fédéral ne voit pas de raison d'élaborer une conception entièrement renouvelée pour la conduite de la politique étrangère de la Suisse. Il est cependant disposé à présenter aux Chambres fédérales en l'an 2000 un rapport de politique étrangère dans lequel seront examinés les stratégies et les moyens permettant d'atteindre les objectifs de politique étrangère dans des conditions-cadres modifiées. Concrètement, le rapport devra :

- rendre compte des expériences faites dans le cadre de la mise en oeuvre des objectifs de politique étrangère qui ont servi de cadre de référence au Conseil fédéral durant les années nonante ;

- analyser les points forts des développements internationaux de ces dernières années et démontrer où il y aura lieu pour la politique étrangère suisse de prendre des mesures appropriées ;

- approfondir au point de vue conceptuel les divers champs d'action de la politique étrangère quant aux objectifs fixés et aux moyens engagés.

2. Cette motion demande en outre que la nouvelle conception d'ensemble de la politique étrangère soit soumise au Parlement sous la forme d'un arrêté fédéral simple. De cette manière, le Parlement ne pourra pas seulement faire valoir son point de vue sur certaines questions de fond et le Conseil fédéral sera clairement tenu d'inscrire la réalisation des objectifs de politique étrangère dans le cadre et le contenu fixés à l'avance par l'Assemblée fédérale.

Dans le cadre de la révision de la constitution, le Conseil fédéral a exprimé à plusieurs reprises ses réserves quant à une telle manière de faire. Dans leur rapport complémentaire du 6 mars 1997, les Commissions des institutions politiques ont proposé aux Chambres fédérales d'attribuer expressément à l'Assemblée fédérale la compétence de fixer les grandes orientations de la politique étrangère (FF 1997 III 284ss.). Dans son avis du 9 juin 1997 sur ce rapport complémentaire, le Conseil fédéral a rejeté cette exigence parce qu'il considérait que cette proposition revenait à introduire le principe de la réserve de la loi en matière de politique étrangère, ce qui réduirait ses compétences dans ce domaine à de simples tâches d'exécution (FF 1997 III 1324ss.). La responsabilité commune du Conseil fédéral et de l'Assemblée fédérale en matière de politique étrangère ne doit pas se traduire par une confusion des compétences et des responsabilités, mais par un développement et une amélioration constants des mécanismes d'information et de consultation réciproques. L'équilibre, difficile à trouver, entre le besoin de donner un appui aussi large que possible sur le plan intérieur aux décisions de politique extérieure et la nécessité de laisser au pays une marge de manoeuvre suffisante dans l'exercice de sa politique extérieure ne doit pas être réalisé exclusivement aux dépens de cette deuxième exigence. Ainsi la crise suscitée par les fonds en déshérence a de nouveau démontré récemment que la conduite d'une politique extérieure conforme aux intérêts du pays et aux objectifs fixés suppose la capacité de s'adapter rapidement et avec souplesse à des conditions en perpétuelle évolution.

L'Assemblée fédérale s'est ralliée à ce point de vue et a renoncé à introduire une compétence expresse de l'Assemblée fédérale pour fixer les objectifs fondamentaux de la politique extérieure. L'article 166 de la nouvelle Constitution fédérale, conformément à l'arrêté fédéral du 18 décembre 1998 relatif à une mise à jour de la Constitution fédérale, prévoit ainsi que l'Assemblée fédérale "participe à la définition de la politique extérieure".

Cette formulation stipule clairement que la politique extérieure ne relève pas d'un seul organe, mais qu'elle est de la compétence conjointe des deux pouvoirs. Il s'ensuit que l'un de ces organes ne peut pas imposer un cadre à l'action de l'autre, sous une forme juridiquement contraignante. De l'avis du Conseil fédéral, il ne serait donc pas non plus admissible d'introduire maintenant "en douce" la compétence proposée par les Commissions des institutions politiques, contrairement aux dispositions constitutionnelles.

Depuis qu'il a pris position sur le rapport complémentaire des Commissions des institutions politiques, le Conseil fédéral a démontré à diverses reprises qu'il est très soucieux de développer et d'améliorer les mécanismes, reposant pour l'essentiel sur l'article 47bisa LREC, dans le domaine de la politique étrangère. Dans le projet de réforme des institutions de direction de l'État envoyé en consultation le 11 novembre dernier, le Conseil fédéral propose ainsi d'introduire la "résolution", c'est-à-dire un nouvel instrument qui doit permettre à l'Assemblée fédérale d'exercer ponctuellement une influence en matière de politique extérieure. Le 27 janvier 1999, le Conseil fédéral a décidé de soumettre de sa propre initiative un arrêté fédéral simple à l'Assemblée fédérale à titre de contre-projet à l'initiative populaire "Oui à l'Europe". Il a ainsi affirmé clairement sa volonté d'associer le Parlement au processus décisionnel dans un domaine bien délimité, pour ce qui est de la mise en oeuvre de la politique.

Une telle définition commune de la marche à suivre lorsque se posent des questions spécifiques d'une grande importance politique diffère de la démarche proposée dans la motion en ce sens que les référentiels peuvent être fixés de manière plus précise dans un domaine bien défini de la politique extérieure, sans que les paramètres généraux de la politique extérieure suisse ne soient figés pour de nombreuses années.

Le Conseil fédéral continuera d'avancer dans la voie qu'il a prise et appliquera le nouvel article constitutionnel 166 dans cet esprit.

Quant au chiffre 1 de sa réponse, le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat; quant au chiffre 2 de sa réponse, il propose de rejeter la motion.