Wortlaut

1. Le Conseil fédéral ne pense-t-il pas, lui aussi, qu'il est peu probable que tous les réfugiés kosovars puissent rentrer chez eux avant l'hiver ? Sait-il que l'Albanie s'est déclarée prête, il y a déjà plusieurs semaines, à accueillir encore plus de réfugiés ?

2. Envisage-t-il de conclure des accords avec l'Albanie, afin que celle-ci héberge des Kosovars à protéger, s'ils ne peuvent pas rentrer chez eux, plutôt que d'admettre et de loger ces personnes en Suisse ?

3. Serait-il disposé à aider financièrement l'Albanie dans le cadre d'un tel accord, afin de construire des logements sûrs pour les réfugiés sur le sol albanais ?

4. Ne pense-t-il pas que transférer en Albanie des Kosovars réfugiés dans notre pays ne violerait en rien la convention de Genève sur les réfugiés, ni la Convention européenne des droits de l'homme, pas plus que le droit coutumier international ?

5. Les Albanais du Kosovo séjournant en Suisse pourraient-ils être contraints à se rendre en Albanie s'ils ne peuvent pas rentrer chez eux ? Dans quelle mesure est-il possible d'imposer ces retours ? Les personnes envoyées en Albanie ne pourraient-elles pas participer activement à la construction de logements pour les réfugiés ou à des tâches d'assistance ?

Begründung

1. On ignore encore dans quels délais les réfugiés du Kosovo pourront rentrer chez eux. Les déclarations du Conseil fédéral, notamment lors de la visite du Président Clinton, laissent à penser que le gouvernement ne croit pas à un retour rapide. L'Albanie a confirmé qu'elle était prête à accueillir au moins un million de réfugiés, c'est-à-dire bien plus que le nombre de Kosovars qui séjournent actuellement sur le sol Albanais.

2. L'Albanie est un pays pauvre qui ne pourra accueillir autant de réfugiés que si on l'aide financièrement. Or, héberger décemment les réfugiés en Albanie ne représenterait qu'une infime fraction de ce que coûterait l'admission de réfugiés en Suisse. Il est donc logique que la Suisse aide l'Albanie à accueillir des réfugiés plutôt que de les admettre et de les loger ici.

3. L'assistance aux réfugiés est une tâche immense qui va de la mise en place d'une infrastructure à la scolarisation des enfants. Or, qui pourrait être mieux qualifié pour cette mission que les Kosovars qui parlent la même langue et devraient avoir à coeur d'aider leurs concitoyens chassés de chez eux ? Il semble dès lors tout indiqué de confier des tâches d'aide sur place à des Kosovars se trouvant actuellement en Suisse ou qui pourraient arriver prochainement.

4. En ratifiant la Convention relative au statut des réfugiés (RS 0.142.30), conclue à Genève le

28 juillet 1951, la Suisse s'est engagée à ne pas refouler quelqu'un vers un État où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques (art. 33). En outre, l'art. 3 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) interdit le refoulement d'un étranger lorsqu'il existe des indices concrets que son retour l'exposerait à la torture ou à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. L'hébergement de personnes à protéger en Albanie ne viole aucune de ces dispositions car les droits de l'homme ne sont pas menacés dans ce pays, pour autant qu'une prise en charge adéquate soit assurée.

5. Ces questions sont fondamentales. En effet, sera-t-il possible à l'avenir d'aider les réfugiés à proximité immédiate des zones de conflit et d'exiger qu'ils utilisent ces structures plutôt que de venir chercher refuge en Suisse ? Serait-il par exemple envisageable de mettre sur pied des camps de réfugiés en Inde, dans le cas du Sri Lanka, ou en Ouganda dans le cas du Rwanda ? La Suisse est-elle tenue d'accueillir un nombre illimité de réfugiés en provenance d'Extrême-Orient ou d'Afrique noire ? Il y a quelques années, les États-Unis ont mis sur pied des villages de réfugiés sur une base militaire à Cuba et ont obligé les réfugiés à demeurer sur place. Les dispositions en matière de droit des réfugiés permettraient-elles d'héberger dans ces villages les personnes qui ont fui aux États-Unis ?

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral n'a pas attendu le conflit du Kosovo pour faire du principe de l'aide sur place le pilier principal de sa politique à l'égard des réfugiés. Ainsi, on se sert, pour juguler les mouvements de fuite et de migration à destination de la Suisse, non seulement des mesures préventives générales que connaît la politique extérieure suisse, telles la participation à des mesures de maintien de la paix, la promotion des droits de l'homme, la démocratie et la constitutionnalité ou la lutte contre la misère dans le cadre de la coopération au développement et de l'aide technique, mais également de l'instrument que constituent l'aide humanitaire et l'aide en cas de catastrophe dans les situations de crise aiguë.

Dans le cas du conflit du Kosovo, la Division Aide humanitaire et Corps suisse en cas de catastrophe (AH/ASC) de la Direction du développement et de la coopération (DDC) a aidé, de concert avec d'autres pays européens, les États voisins du Kosovo à mettre sur pied des structures d'accueil à l'intention des personnes chassées par la guerre et a ainsi contribué à permettre à ces dernières de rester dans la région. Au total, les services de la Confédération responsables de l'aide humanitaire ont livré, dans la région en crise, des tentes pour plus de 60'000 personnes. Les tentes provenaient de stocks de l'ASC et du DDPS. Six camps dotés de tentes suisses étaient en exploitation en Albanie, sept en Macédoine et trois au Monténégro.

Par le biais du programme "Cash for shelter", la Suisse indemnise 7500 familles qui accueillent 60 000 réfugiés kosovars en Albanie, en Macédoine et au Monténégro. L'objectif de ce programme est de permettre aux réfugiés de rester dans les États voisins du Kosovo afin de faciliter leur retour. Le programme se concentre sur des régions sélectionnées de l'Albanie, de la Macédoine et du Monténégro. "Cash for shelter" est mis en oeuvre sous la direction des services de la Confédération responsables de l'aide humanitaire. Il est réalisé sur place par des membres de l'ASC et par les oeuvres d'entraide suivantes : Caritas, EPER, Oeuvre suisse d'entraide ouvrière (OSEO), Terre des Hommes et Medair. Les premiers versements dans le cadre de "Cash for shelter" ont été effectués, le 25 juin 1999, en Albanie. Les oeuvres d'entraide complètent le programme par des offres individuelles telles que soins médicaux, aide psychosociale ou intégration scolaire.

Malgré l'aide fournie sur place, il est inévitable que certaines personnes déplacées préfèrent chercher protection dans les pays où elles espèrent trouver des conditions de vie meilleures ou encore où elles ont de la parenté. Outre les États d'accueil de l'UE, la Suisse fait partie de ces pays.

Conformément à la décision du Conseil fédéral du 7 avril 1999, la Suisse a accordé une protection temporaire aux personnes chassées du Kosovo par la guerre sous la forme d'une admission provisoire collective. Après la conclusion du traité militaire du 9 juin 1999 entre la République fédérale de Yougoslavie et l'OTAN, l'entrée de la Kfor au Kosovo, le 12 juin 1999, et la levée de l'état de guerre par le Parlement yougoslave, le 24 juin 1999, la situation s'est stabilisée dans la province en crise, à un point tel qu'aujourd'hui l'exécution du renvoi ne présente plus de risque particulier pour la plupart des Kosovars et peut être considérée comme raisonnablement exigible. En conséquence, le Conseil fédéral a, par décision du 11 août 1999, levé l'admission provisoire et fixé au 31 mai 2000 le délai de départ imparti à cette catégorie de personnes.

Pour ce qui est de l'exécution des renvois, le Conseil fédéral s'en tient au principe, qu'il a maintes fois réaffirmé, d'un retour dans la sécurité et la dignité. C'est pourquoi il accorde la priorité absolue aux mesures visant à promouvoir le retour volontaire. Ce n'est que dans les cas où, en dépit de l'offre d'aides au retour, les personnes concernées n'obtempèrent pas que leur renvoi sera exécuté, même contre leur volonté, dans le respect du principe de non-refoulement. Conformément à ces règles, le Conseil fédéral a approuvé, le 23 juin 1999, le principe d'une conception de retour et de réintégration au Kosovo, élaborée en commun par la DDC et l'Office fédéral des réfugiés (ODR).

La conception de retour comprend deux phases coordonnées l'une avec l'autre et se base sur un système d'incitation dégressif : à dater du 1er juillet 1999, les personnes qui quittent la Suisse avant la fin 1999, reçoivent une aide individuelle au retour pour faciliter leur réinsertion dans leur région d'origine. Conformément à la seconde phase, les personnes restées en Suisse se voient impartir un délai de départ à fin mai 2000, pour autant que l'éventuelle procédure d'asile engagée soit achevée. Celles qui s'annonceront suffisamment tôt pour participer au programme d'aide au retour et qui quitteront le pays dans le délai imparti seront également mises au bénéfice, bien que dans une mesure moindre, d'aides individuelles à la réintégration. Ce n'est qu'à l'échéance du délai fixé pour le départ volontaire que des personnes seront, si nécessaire, rapatriées sous contrainte au Kosovo.

1. Des explications qui précèdent, il ressort que le rapatriement complet des personnes chassées du Kosovo par la guerre et enregistrées avant le 1er juillet 1999 en Suisse n'est pas prévu avant l'échéance du délai fixé pour les départs volontaires, à fin mai 2000. La pratique de la Suisse est ainsi en accord avec celle d'autres États d'accueil européens et tient également compte de la recommandation émise à ce sujet par le HCR.

Eu égard aux dégâts considérables subis par les habitations et au grand nombre des personnes qui rentrent au Kosovo depuis les camps situés dans les pays voisins, des rapatriements effectués à grande échelle avant la fin de cette année augmenteraient sensiblement le risque d'une nouvelle détérioration de la situation sur place et, partant, celui d'un déclenchement de mouvements migratoires massifs ; de plus, de tels rapatriements s'avèrent actuellement impossibles pour des raisons de logistique (capacités de transport, droits d'atterrissage, notamment sur les aéroports de Pristina et de Skopje).

Ni le Conseil fédéral, ni la représentation suisse à Tirana n'ont connaissance d'une déclaration d'intention selon laquelle l'Albanie serait prête à accueillir des réfugiés de guerre en provenance d'autres États d'accueil. En revanche, il est notoire que l'Albanie a maintes fois réaffirmé, pendant le conflit, qu'elle était prête à garantir sur son territoire l'accueil et la protection des personnes fuyant le Kosovo.

2. En levant l'admission provisoire, le Conseil fédéral a indiqué qu'à ses yeux le retour au Kosovo peut en principe être considéré comme raisonnablement exigible. La participation de notre pays aux efforts de reconstruction déployés par l'ensemble de la communauté internationale et le soutien qu'il apporte aux bénéficiaires du programme d'aide au retour, tant directement sous la forme d'aides individuelles à la réintégration, qu'indirectement, par le biais d'une aide structurelle axée sur la réhabilitation de l'infrastructure dans les communes des rapatriés, représentent une contribution importante à l'amélioration des conditions générales de vie sur place et, partant, à la réinstallation et à la réintégration durables des personnes déplacées de retour de Suisse.

À l'heure actuelle, les rapatriements à destination du Kosovo sont raisonnablement exigibles et techniquement possibles. De plus, on peut considérer que la plupart des personnes chassées par la guerre et accueillies en Suisse souhaitent retourner dans leur pays. Les retards enregistrés dans les opérations de retour sont dus à des problèmes de capacité de transport ; à cet égard, la situation de l'Albanie n'est pas meilleure que celle du Kosovo. Dans ces conditions, le Conseil fédéral ne voit pas l'utilité de négocier avec l'Albanie un accord concernant l'accueil de personnes chassées par la guerre et tenues de quitter la Suisse.

3. Comme exposé précédemment, le Conseil fédéral estime judicieux d'apporter une aide sur place en soutenant les pays ou les régions limitrophes dans l'accueil et l'hébergement de personnes chassées d'une région en crise et de contribuer ainsi à éviter, dans toute la mesure du possible, des migrations secondaires à destination d'États tiers éloignés.

Pour ce qui est de l'hébergement de rapatriés en provenance de Suisse, le Conseil fédéral est d'avis que le financement de camps de transit situés dans les pays voisins de la région en crise ne constitue pas une option judicieuse. Les expériences faites au cours des derniers mois montrent que la construction et l'exploitation de tels camps impliquent des coûts considérables et qu'ils ne peuvent satisfaire que partiellement les exigences d'une existence digne. Contrairement aux moyens engagés en faveur de la réintégration individuelle, de l'aide structurelle et de la reconstruction, le soutien financier apporté à de tels camps de transit n'a aucune incidence sur la durabilité du retour et de la réintégration.

C'est précisément en Albanie que l'évolution de la situation au plan de la sécurité est préoccupante. Dans une déclaration officielle du 20 juillet 1999, le HCR a estimé que le retour par l'Albanie des personnes déplacées en provenance des pays d'accueil européens était trop risqué, en raison de l'augmentation inquiétante des menées criminelles de bandes armées albanaises qui extorquent aux rapatriés des droits de passage et des montants pour garantir leur protection. Dans ces circonstances, il est douteux que l'on puisse assurer, dans des camps de transit, la sécurité des rapatriés en provenance de Suisse.

Enfin, il ne faut pas oublier que l'exploitation de camps d'accueil constitue un lourd fardeau pour la population locale, non seulement en Suisse, mais aussi dans d'autres pays, notamment dans ceux qui, comme l'Albanie, disposent de structures économiques et sociales précaires. En conséquence, on ne saurait exclure d'emblée que de tels camps puissent exercer une influence déstabilisante sur la situation politique tendue que connaît la région. Une déstabilisation supplémentaire de la situation sur place comporte également le risque de déclencher une nouvelle vague d'émigration depuis les pays limitrophes.

4. Les personnes contraintes d'abandonner leur pays d'origine en raison d'affrontements nationaux ou internationaux ne sont généralement pas considérées comme des réfugiés au sens de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés (RS 0.142.30). Celle-ci n'exclut cependant pas que, dans certains cas, des personnes chassées par la guerre remplissent les conditions requises pour obtenir le statut de réfugié. Si tel est le cas, elles sont mises au bénéfice du principe du non-refoulement prévu à l'article 33 de la Convention de 1951 ; de plus, l'article 32 de la même convention interdit leur expulsion vers un État tiers. C'est pourquoi l'hébergement dans un camp situé dans un État tiers est exclu, du moins pour les réfugiés reconnus. En ce qui concerne cette catégorie de personnes, l'art. 2, al. 2, de la loi sur l'asile précise d'ailleurs que l'octroi de l'asile inclut aussi le droit de résider sur le territoire suisse.

Dans la mesure où la personne concernée ne peut se prévaloir de la protection de la Convention relative au statut des réfugiés ou de la loi sur l'asile, et s'il est acquis que, dans le pays tiers où elle doit être provisoirement hébergée, elle n'est exposée à aucune violation des droits protégés par l'article 3 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (Convention européenne des droits de l'homme, CEDH ; RS 0.101), la solution proposée ne se heurte, de l'avis du Conseil fédéral, à aucun obstacle de droit international public ; en revanche, elle soulève d'importantes objections d'ordre matériel.

5. Sous réserve des conditions énoncées au chiffre 4, le renvoi dans un État tiers, y compris en Albanie, de personnes déplacées tenues de quitter la Suisse est en principe juridiquement possible. Le rapatriement sous contrainte suscite toutefois les mêmes problèmes que le rapatriement dans l'État d'origine et, partant, représente une charge tout aussi lourde en termes de coûts et de ressources.

Même en supposant que l'Albanie soit prête à accueillir des rapatriés kosovars en provenance de Suisse et que les problèmes exposés plus haut (hébergement dans la dignité et la sécurité) puissent être résolus, une telle démarche n'aurait guère de résultats satisfaisants. Dès lors que, conformément à l'article 5 CEDH, il est exclu de regrouper les rapatriés dans des camps hermétiquement clos, il est à prévoir que les personnes refoulées quitteraient très vite les camps et décideraient d'émigrer à nouveau. On encouragerait ainsi une forme de migration en chaîne qui ne serait souhaitable ni sous l'angle humanitaire, ni du point de vue de la sécurité ou de la politique financière ; de plus, la Suisse ne serait déchargée ni à moyen, ni à long terme.

Enfin, l'obligation imposée aux rapatriés de participer à la reconstruction et à l'encadrement dans de tels camps contreviendrait à l'article 4 CEDH ; elle est donc exclue.

Réponse du Conseil fédéral.