Wortlaut

Le Conseil fédéral est prié de présenter aux Chambres fédérales un projet contenant les révisions suivantes, visant à un plus grand respect des principes de l'État de droit dans l'application des "Mesures spéciales d'enquête" (art. 190ss. LIFD) par la Division d'enquêtes fiscales spéciales (DEF) de l'Aministration fédérale des contributions (AFC):

1. préciser les termes "soupçon fondé" dans l'art. 190, al. 1er, LIFD ;

2. préciser les termes "grave infraction fiscale" dans l'art. 190, al. 2, LIFD ;

3. définir dans un sens restrictif la notion de "fonctionnaire enquêteur" dans la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif (DPA, RS 313.0), en particulier au titre troisième, chapitre 2, articles 37ss.;

4. améliorer le statut d'"inculpé", ainsi que des tiers impliqués dans la procédure (DPA, titre troisième, art. 19ss.).

Begründung

1. Depuis l'entrée en vigueur de la LIFD le 1er janvier 1995, l'AFC dispose d'une procédure très efficace pour lutter contre les infractions fiscales : les mesures spéciales d'enquête. Il n'y a rien à objecter à cela. Cependant, certains indices portent à croire que, dans les procédures du DEF selon les articles 190ss. LIFD et les articles 19 à 50 DPA, certains principes fondamentaux de l'État de droit, tels que les principes de la légalité et de la proportionnalité, ainsi que la protection de la personnalité et la protection des données, protégés par la constitution et par la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), sont grossièrement violés :

- Lors de perquisitions domiciliaires, des mandats de perquisition collectifs sont délivrés, en violation de la protection des données, et des mandats d'enquêter en blanc (remplis devant la porte du "suspect") sont utilisés. En outre, ces perquisitions domiciliaires sont menées avec un déploiement inutile et spectaculaire de forces de police. Enfin, des tiers non concernés par l'affaire sont touchés par ces perquisitions domiciliaires de grande envergure.

- Des documents appartenant à des tiers sont saisis à la légère, alors même que les organes de la DEF n'ont pas de pièces justificatives concernant ces tiers, ni de soupçons fondés de "grave infraction fiscale" selon l'art. 190, al. 1er, LIFD.

- Les personnes concernées n'obtiennent aucune information sur les soi-disant motifs du soupçon et le déroulement de la procédure, alors que des documents aussi bien privés que liés à l'activité professionnelle sont examinés et perquisitionnés à une échelle sans proportion avec les buts de l'enquête, ce qui porte gravement atteinte à la sphère privée.

2. On peut tirer de ce qui précède la conclusion que la notion de "soupçon fondé" est interprétée de manière très souple par l'AFC, ce qui lui permet d'impliquer les "suspects", ainsi que des tiers non concernés, dans des procédures qui sont largement disproportionnées par rapport aux buts de l'enquête et dont la conformité aux principes de l'État de droit est douteuse. Il est indispensable que le législateur précise de manière restrictive la notion de "soupçon fondé", d'autant plus que le Conseil fédéral, à l'art. 2, al. 1er, de son ordonnance du 31 août 1992 sur les mesures spéciales d'enquête de l'Administration fédérale des contributions (RS 642.132), utilise, ce qui est caractéristique, le simple terme de "soupçon" (cette ordonnance est donc illégale !).

3. À l'art. 190, al. 2, LIFD, la notion de "grave infraction fiscale" devrait également être précisée. Dans son imprécision actuelle, cette notion, telle qu'elle est interprétée par la DEF, inclut visiblement des infractions légères, comme la fraude fiscale simple.

4. En utilisant les mandats de perquisition en blanc mentionnés au chiffre 1, des fonctionnaires n'ayant ni les qualifications professionnelles, ni la personnalité requise pour ce genre de tâches délicates, ni une expérience professionnelle en rapport (p. ex. en tant que juge d'instruction), se voient confier l'enquête, bien que l'art. 1er, al. 2, de l'ordonnance susmentionnée précise qu'ils devraient être "formés à cet effet".

5. Le statut juridique de l'"inculpé" et des tiers impliqués dans la procédure est insatisfaisant et ne répond en aucune manière aux exigences de la constitution et de la CEDH. Ils disposent certes des moyens de droit prévus aux articles 27ss. DPA, ainsi qu'à l'article 50 DPA (demande de mise sous scellé des papiers). Mais, en pratique, les dispositions de l'article 27 sont très peu effectives, comme cela a été constaté dans le jugement "Camenzind" du 16 décembre 1997 de la Cour européenne des droits de l'homme, en rapport avec l'article 48 DPA (perquisition domiciliaire). La cour a constaté une violation de l'article 8 CEDH (droit au respect du domicile) ainsi que de l'article 13 CEDH (droit à un recours effectif) et a blâmé en conséquence le Tribunal fédéral, parce que celui-ci ne considère comme habilitées à porter plainte que les personnes qui sont encore affectées, au moins partiellement, par la mesure contestée, ce qui ne serait plus le cas lorsque celle-ci (en l'occurrence la perquisition domiciliaire) n'est plus effective. Il résulte de ces constatations que le législateur doit agir afin d'améliorer le statut d'"inculpé" dans les procédures de la DEF.

6. Les pratiques actuelles des employés de la DEF risquent, notamment par des tentatives de pression sur le secret bancaire, de mettre en danger la réputation de la place financière suisse. En outre, elles risquent de menacer des emplois et de fragiliser la base fiscale, du fait que, dans certaines entreprises, des documents sont bloqués pendant des mois ou ne sont plus accessibles. La poursuite des activités en cours et la mise en route de nouvelles activités sont lourdement entravées.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

À la suite de l'amnistie fiscale décidée par le peuple et les cantons en 1969, l'administration a reçu la compétence de poursuivre l'escroquerie fiscale en toute autonomie. La particularité de cette procédure réside dans l'attribution à l'AFC de la compétence d'ouvrir une enquête en cas de "soupçon fondé sur l'existence d'infractions fiscales graves" (ordonnance du Conseil fédéral du 23 novembre 1977, art. 1er al. 3) dans le cadre des articles 37 à 50 DPA. Cette ordonnance a également institué les organes spéciaux d'enquête fiscale (SEF) mis sur pied conformément à l'article 139 du Conseil fédéral sur la perception d'un impôt fédéral direct (AIFD). Ces organes ont commencé leur travail au début de 1978 et poursuivent leur activité depuis plus de vingt ans.

La LIFD entrée en vigueur le 1er janvier 1995 a repris cette institution qui s'appelle maintenant DEF. Sa constitution et son activité sont régies actuellement par les articles 190 à 195 LIFD et l'ordonnance du Conseil fédéral du 31 août 1992, susmentionnée. Pour garantir une lutte plus efficace contre les délits fiscaux, le Conseil fédéral lui a accordé du personnel supplémentaire en 1997.

L'activité principale de la DEF est soumise au droit pénal administratif et à la surveillance de la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral qui fonctionne en tant qu'autorité de surveillance supérieure (art. 25 DPA). Cette législation moderne garantit le respect des principes fondamentaux de la légalité, de la proportionnalité et de la protection de la personnalité. En l'occurrence, le Conseil fédéral tient à souligner que la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral n'a jamais eu jusqu'ici à critiquer l'action de la DEF : compte tenu de la difficulté des tâches que cette division doit maîtriser, difficulté qui ne le cède en rien à celle des autorités pénales de répression de la criminalité économique, c'est un résultat remarquable.

1. La DEF ne peut ouvrir une enquête qu'en présence d'un soupçon sérieux et objectif. Dans son arrêt du 13 mars 1980, la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral a statué qu'un "soupçon suffisant" constituait la condition préalable à l'ouverture d'une procédure pénale (p. ex. le séquestre de documents). En effet, il ne peut y avoir de certitude sur les infractions commises à ce stade de la procédure. L'enquête a précisément pour objet de confirmer ou d'infirmer ces soupçons conformément aux principes que la doctrine et la jurisprudence ont développés pour le droit pénal ordinaire. De plus, le Conseil fédéral rappelle que le directeur de l'AFC doit signer la demande d'ouverture d'une enquête (art. 190s. LIFD) et que la décision d'engager la DEF appartient au chef du Département fédéral des finances, ce qui garantit le contrôle politique.

2. La notion d'infraction fiscale grave est une notion légale indéterminée que l'art. 190, al. 2, LIFD utilise à titre général. Cet article vise expressément les délits fiscaux (usage de faux et détournement de l'impôt à la source) et la soustraction continue de montants importants d'impôt. Que les délits fiscaux fassent partie des infractions fiscales graves n'a pas besoin d'être explicité, puisqu'ils autorisent l'entraide pénale internationale. C'est avec raison que le législateur a renoncé à définir la notion de "montant important d'impôt". Il appartient donc aux autorités d'enquête d'évaluer concrètement ce montant dans le cas d'espèce. La fixation d'un montant entrerait nécessairement en conflit avec le principe de l'égalité de droit. Eu égard au principe de la faute, incontesté en droit pénal, on ne peut pas non plus déterminer s'il y a effectivement infraction grave (p. ex. une soustraction continue de montants importants d'impôt) en se référant au seul montant de l'impôt soustrait. La DEF est toujours tenue de respecter le principe de la proportionnalité. En outre, une réclamation contre la perquisition visant des papiers (art. 50 al. 3 DPA) donne à la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral la possibilité de contrôler si les moyens engagés respectent ce principe dès le début de la procédure. Ces dispositions garantissent de manière suffisante que les fonctionnaires enquêteurs de la DEF ne dépassent pas leur pouvoir d'appréciation.

3. Le droit pénal administratif constitue une grande partie du droit pénal accessoire et concerne notamment le droit pénal fiscal et le droit pénal économique. Compte tenu de l'étendue de son champ d'application (notamment loi sur les douanes, loi sur les droits de timbre, ordonnance régissant la taxe sur la valeur ajoutée, loi sur l'imposition du tabac, loi sur les installations électriques, loi sur les télécommunications, loi sur les métaux précieux, loi sur la surveillance des assurances, loi sur les banques) et de la pratique actuelle, les règles du droit pénal administratif se révèlent judicieuses et ne sont pas critiquables à l'aune des valeurs d'un État de droit. En l'occurrence, le Conseil fédéral rappelle que la première tâche du fonctionnaire enquêteur de la DEF consiste à établir les faits et à sauvegarder les preuves. D'après le droit pénal administratif, le but d'une enquête de la DEF est donc le même que celui d'une enquête de droit pénal ordinaire. Confier cette tâche à des fonctionnaires spécialisés de l'administration concernée s'est révélé efficace jusqu'à présent. Ainsi, les délits fiscaux sont du ressort des autorités fiscales, et des tribunaux fiscaux des cantons et, en fin de compte, du Tribunal fédéral ; l'escroquerie fiscale relève, quant à elle, des autorités fiscales de répression des cantons et de toutes les autres instances pénales jusqu'au Tribunal fédéral.

4. Dans la LIFD le législateur a étendu explicitement l'application du droit pénal administratif aux enquêtes de la DEF (message sur l'harmonisation fiscale du 25 mai 1983). Cette décision a beaucoup amélioré la position des personnes concernées par l'enquête dans la procédure. Par exemple, le recours à un défenseur, l'élection de domicile et la consultation du dossier sont réglés impérativement. Le Conseil fédéral souligne que cette procédure tient également dûment compte des possibilités de recours contre les mesures de contrainte et les autres actes de l'enquête. Le droit pénal administratif en vigueur, qui mérite pleinement le qualificatif de moderne, respecte entièrement les exigences procédurales auxquelles doit répondre toute procédure d'enquête. C'est ce qu'a constaté la Cour européenne des droits de l'homme dans l'arrêt "Camenzind" (ch. 45ss.) cité par l'auteur de la motion. L'administration fédérale a commencé les travaux préparatoires en vue d'une harmonisation de la procédure pénale. Le moment venu, le Conseil fédéral décidera, dans le cadre de cette harmonisation, s'il convient d'améliorer également les garanties offertes par le droit pénal administratif.

Pour terminer, le Conseil fédéral rappelle que, depuis 1989, la DEF est intervenue 12 fois dans des procédures ouvertes selon l'article 139 AIFD tout d'abord, et selon les articles 190ss. LIFD ensuite. Elle a procédé en tout à 94 perquisitions et saisies de documents dans 21 cantons, et ces procédures ont concerné 30 personnes morales et 45 personnes physiques. À ce jour, le montant total des impôts récupérés pour la Confédération et les cantons s'élève à 80,5 millions de francs. En outre, au cours de ces procédures, les autorités pénales ont dû poursuivre 15 cas d'usage de faux (peine la plus élevée jusqu'ici : 13 mois de prison avec sursis). Ces chiffres montrent que les enquêtes de la DEF portent sur des montants importants et que l'escroquerie fiscale est sévèrement poursuivie. Le Conseil fédéral accorde beaucoup d'importance à l'activité de la DEF, car veiller à l'équité fiscale fait partie de ses devoirs envers les contribuables honnêtes.

Dans ces conditions, le Conseil fédéral ne saurait soutenir les objectifs préconisés par la présente motion.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.