Wortlaut

Au cours de la crise du Kosovo, la pratique officielle en vigueur a consisté, aussi longtemps que cela a été possible, à renvoyer les requérants d'asile criminels. Ainsi, l'attitude de principe de l'Office fédéral des réfugiés (ODR) et de la Suisse était clairement affichée : l'abus du droit de séjour ou du droit d'asile n'est pas toléré. Maintenant que la situation au Kosovo s'est apaisée, le retour volontaire est encouragé par des contributions financières. Mais dans le même temps, 900 requérants d'asile criminels ne peuvent pas être renvoyés au Kosovo, parce qu'il n'est pas possible d'obtenir des autorisations d'atterrir pour de tels transports.

En outre, ces derniers jours, le renvoi de requérants d'asile criminels d'autres pays commence également à poser des problèmes, l'équipage et les passagers de Swissair ne supportant manifestement plus les désordres occasionnés par les renvois forcés.

Vu qu'il devient visiblement difficile de procéder aux renvois par voie aérienne, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Combien de requérants criminels attendent-ils actuellement leur renvoi vers leur pays d'origine ? De quels pays viennent-ils ? Sont-ils détenus en vue de leur renvoi ou sont-ils en liberté ?

2. Quand seront-ils renvoyés ?

3. Le Conseil fédéral partage-t-il l'avis selon lequel le renvoi des requérants d'asile criminels est à traiter en priorité, notamment pour préserver la sécurité intérieure de la Suisse ?

4. Comment le Conseil fédéral évalue-t-il la pratique actuelle en matière de renvoi des requérants d'asile ? Des améliorations sont-elle possibles ? Si oui, lesquelles ?

5. Quelles mesures ont-elles déjà été prises afin d'accélérer l'exécution des renvois ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. L'exécution des renvois dans les domaines de l'asile et des étrangers ainsi que la poursuite et la juridiction pénales ressortissent à la compétence exclusive des cantons. Eux seuls sont en mesure de relever et d'évaluer des données statistiques sur le nombre des requérants d'asile délinquants relevant du domaine de l'exécution. La loi ne prévoyant aucune disposition qui oblige la communication de ces renseignements à la Confédération, ceux-ci ne lui sont pas transmis. À la connaissance de l'ODR, les cantons n'établissent d'ailleurs pas systématiquement des statistiques sur ces cas. Le Conseil fédéral n'est donc pas en mesure de fournir des données chiffrées dans ce domaine.

Dans ce contexte, le Conseil fédéral attache une grande importance au fait que lui-même et les autorités chargées de l'asile ne considèrent une personne comme délinquante qu'au moment où sa condamnation, en application du Code pénal, a été prononcée par le tribunal compétent et qu'elle a force de chose jugée.

2. L'art. 46, al. 1er, de la loi sur l'asile (LAsi) et l'art. 15, al. 1er, de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE) disposent que la compétence en matière d'exécution des renvois revient aux cantons. Les autorités fédérales n'ont elles-mêmes aucune compétence dans ce domaine. En ce qui concerne l'exécution des renvois dans le délai imparti, la Confédération n'est en mesure d'intervenir que par la suppression, au moment où le renvoi est devenu exécutoire, des versements forfaitaires octroyés aux cantons en faveur des requérants d'asile dépendant d'une assistance et des personnes à protéger (art. 88 LAsi). Dans le cadre de l'aide à l'exécution - développée plus avant aux chiffres 4 et 5 - l'ODR assiste cependant les cantons dans l'organisation et la préparation des renvois.

Le rapatriement des personnes délinquantes originaires du Kosovo, dont le renvoi est exécutoire, s'avère compliqué pour les cantons en ce sens que les autorités policières compétentes de l'ONU (UNMIK), chargées du contrôle des entrées, refusent généralement de délivrer l'autorisation d'atterrissage à Pristina aux personnes coupables d'actes criminels violents. Il ressort cependant des entretiens menés par l'ODR avec les autorités compétentes que, d'ici à fin 1999, le renvoi sur Pristina de quelques personnes délinquantes devrait s'avérer possible, à l'exception toutefois des auteurs de délits violents. Entre fin octobre et le 22 novembre 1999, suite à ces entretiens, l'ODR a prêté main-forte au rapatriement de 16 délinquants. Un appareil de l'ONU s'étant écrasé sur l'aéroport de Pristina, celui-ci est depuis lors totalement fermé à l'aviation civile jusqu'à l'aboutissement de l'enquête relative à cet accident. Par conséquent, d'autres renvois sont techniquement impossibles pour le moment.

Afin de pouvoir exécuter les futurs renvois sous contrainte au Kosovo à travers leur territoire, des négociations en vue de la conclusion d'accords de transit se déroulent actuellement avec la Macédoine et vont s'ouvrir cette année encore avec l'Albanie.

3. L'efficacité de l'exécution des renvois et, plus particulièrement, le rapatriement des requérants d'asile délinquants ont toujours été l'une des préoccupations majeures du Conseil fédéral. Il l'a expressément fait savoir, aussi bien lors de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers (RO 1995 146) que dans le cadre de la révision, maintenant achevée, de la LAsi.

Le 7 novembre 1997, lors de sa séance automnale, la Conférence des chefs des départements cantonaux de justice et police a décidé, en présence du chef du Département fédéral de justice et police, d'instituer un groupe de travail paritaire chargé de lui soumettre des propositions susceptibles de garantir l'efficacité de la coopération entre la Confédération et les cantons dans l'exécution des renvois. Ce groupe de travail, nommé "Exécution des renvois", a remis un catalogue de mesures qui ont depuis lors été largement appliquées et qui ont formé le canevas des dispositions d'exécution à la nouvelle LAsi, élaborées par le Conseil fédéral.

4./5. Les cantons sont confrontés au problème aigu que pose l'accroissement du nombre des renvois exécutoires. Ils constatent que les requérants d'asile déboutés et les personnes en situation irrégulière, dont ni l'identité ni la nationalité n'ont pu être établies, sont en constante augmentation et que l'exécution des renvois s'est notablement compliquée ces dernières années. Au refus, contraire au droit international coutumier, opposé par certains pays de réadmettre leurs propres ressortissants, s'ajoute le manque d'empressement dont font preuve quelques représentations étrangères en Suisse à fournir des documents de voyage. En outre, l'indocilité en nette progression dont font preuve les personnes soumises à un renvoi exécutoire a pour corollaire que les compagnies d'aviation refusent de les transporter et que la sécurité des agents d'escorte chargés d'assurer le rapatriement dans certains pays d'origine risque d'être sérieusement compromise.

L'entrée en vigueur au 1er octobre 1999 de la nouvelle LAsi et de la révision partielle de la LSEE, ainsi que des dispositions d'application qui s'y rapportent, permettent à la Confédération de renforcer son soutien aux cantons en matière d'exécution des renvois, notamment dans les domaines logistique, organisationnel et administratif. La formulation potestative concernant l'assistance aux cantons, jusqu'alors en vigueur, a été remplacée par une disposition à caractère contraignant. De plus, l'appui à l'exécution a été étendu du secteur de l'asile à celui des étrangers.

Au vu de ces dispositions et conformément au catalogue de mesures élaboré par le groupe de travail paritaire "Exécution des renvois", l'ODR a mis sur pied, le 1er juillet 1999, une nouvelle division spécialisée, nommée "Division rapatriements". Cette division, dotée de 33 postes, sera totalement opérationnelle à la fin du mois de juin 2000 ; l'engagement de personnel se poursuit afin de compléter le tiers manquant de l'effectif total.

La Division rapatriements est notamment chargée d'assurer, de manière centralisée, l'obtention de documents de voyage, la préparation et l'organisation des retours. Elle entreprend en outre les démarches nécessaires pour élucider l'identité ou la nationalité, lorsque celles-ci n'ont pas pu être établies durant la première ou la deuxième phase de la procédure.

En contrepartie des nouvelles tâches qui lui sont assignées, la Confédération attend des cantons qu'ils uniformisent leur pratique en matière d'exécution et qu'ils appliquent avec cohérence la politique préconisée par le Conseil fédéral. La Confédération et les cantons ont convenu que les organes cantonaux d'exécution seraient dotés de personnel supplémentaire et, avec le soutien fédéral, qu'ils professionnaliseraient leurs services dans les domaines linguistique et technique. L'accent est actuellement mis sur la professionnalisation des agents chargés d'assurer l'escorte de sécurité lors des renvois exécutés par voie aérienne. Par ailleurs, les cantons procèdent à l'examen de leurs propres structures d'exécution et à l'adaptation de ces dernières aux conditions requises.

Un système de controlling de la procédure et de l'exécution, récemment mis sur pied, devrait désormais apporter plus de transparence dans le secteur de l'exécution. Ce nouvel instrument de contrôle révélera les prestations qu'ont fournies Confédération et cantons dans le domaine de l'exécution et recensera les tâches qu'ils n'ont pas, ou que partiellement, remplies, ce qui permettra l'élaboration de mesures d'optimisation communes.

Le Conseil fédéral estime que la mise en oeuvre ciblée de l'aide au retour et que l'encouragement des retours volontaires contribueront à une amélioration notable de la situation dans le domaine de l'exécution. Ainsi que l'a clairement montré le succès remporté par le programme d'aide au retour en faveur de la Bosnie-Herzégovine et par celui qui se déroule actuellement en faveur des personnes déplacées par la guerre du Kosovo, une incitation adéquate est de nature à motiver bon nombre de personnes à quitter la Suisse de leur plein gré pour un retour durable. Bien que les requérants d'asile et les étrangers délinquants soient exclus de ces programmes d'aide, ces mesures ne manqueront pas de décharger sensiblement les organes cantonaux chargés de l'exécution.

À l'échelon international, en vue d'atténuer les conséquences de sa non-adhésion à la convention de Dublin, la Suisse a conclu des accords de réadmission avec tous ses voisins et a entamé des négociations bilatérales visant à conclure ou à compléter de tels accords avec les pays d'origine. Ces accords bilatéraux doivent garantir la réadmission des personnes entrées clandestinement en Suisse et des requérants d'asile déboutés. Parallèlement, dans certains cas de renvois sous escorte policière à destination d'un État tiers, il s'agira de prévoir une clause de transit sur le territoire de l'autre État.

Dans le domaine de l'asile et des étrangers précisément, la subordination de la coopération bilatérale à la conditionnalité peut s'avérer judicieuse, surtout avec les pays d'immigration dont les représentations en Suisse rechignent à établir l'identité des intéressés ou à fournir des documents de voyage et qui, en se refusant à réadmettre leurs propres ressortissants, agissent à l'encontre du droit international coutumier. Dans son message du 19 août 1998 sur la poursuite de la coopération renforcée avec l'Europe de l'Est et les pays de la CEI, le Conseil fédéral a déclaré qu'il tiendrait compte, pour la coopération avec les pays de l'Est, de la volonté du pays bénéficiaire de reprendre ses ressortissants. En outre, il a confirmé le principe de la conditionnalité dans son message du 7 décembre 1998 concernant la continuation de la coopération technique et de l'aide financière en faveur des pays en développement.

Dans son arrêté du 20 septembre 1999, le Conseil fédéral a, entre autres, fixé les clauses de la conditionnalité dans le cadre des accords internationaux. Il a prévu, à titre de mesure extraordinaire, l'interruption partielle ou totale de la coopération avec un pays, lorsque ce dernier ne respecte pas des conditions majeures de coopération ou qu'il n'existe pas d'autres moyens (mesures positives ou mesures négatives modérées, p. ex. condamnations ou restrictions dans le domaine des visas) d'atteindre le but recherché. L'interruption partielle ou totale d'une coopération peut s'avérer indispensable lorsqu'elle constitue le dernier recours pour préserver la crédibilité des objectifs de la politique extérieure. Au nombre des critères déterminants pris en compte dans la décision du Conseil fédéral figure l'omission d'un pays d'accepter le retour sur son territoire de ses propres ressortissants. Comme pour la conditionnalité politique en général, les principes de la proportionnalité et de la finalité sont toujours appliqués dans l'évaluation de ce critère.

Par ailleurs, il importe que les intérêts suisses soient à l'avenir pris en compte dans le cadre de la conditionnalité, non plus seulement dans un cadre négatif lors de la rupture d'une coopération - en tant que sanction ultime -, mais aussi lors de l'instauration d'une coopération, en tant qu'expression d'une politique extérieure cohérente. Le Conseil fédéral estime dès lors indispensable d'intégrer systématiquement, à l'avenir, des clauses de réadmission aux nouveaux accords de coopération s'y prêtant, qui seront conclu avec les États dont sont issus ou par lesquels transitent des mouvements migratoires. Cette démarche est au demeurant conforme à la politique observée par l'Union européenne.

Réponse du Conseil fédéral.