Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé d'apporter à la législation les modifications permettant de lever les cinq réserves formulées lors de la ratification de la Convention de l'ONU relative aux droits de l'enfant.

Begründung

Récemment, les organisations d'aide à l'enfance et de défense des droits de l'homme ont célébré le 10e anniversaire de l'adoption de la Convention de l'ONU relative aux droits de l'enfant, qui a été adoptée le 20 novembre 1989 par l'Assemblée générale de l'ONU.

Suite à un débat parlementaire qui a eu lieu en 1996, la Suisse a pu ratifier cette convention le 24 février 1997, et celle-ci est entrée en vigueur le 26 mars 1997.

En ratifiant cette convention, la Suisse a formulé cinq réserves sur des aspects de sa législation ou de sa pratique qui ne sont pas, pour l'instant, conformes à la convention.

Ces réserves portent sur l'autorité parentale, le droit à l'acquisition de la nationalité suisse, le regroupement familial qui n'est pas garanti à certaines catégories d'étrangers, la séparation des jeunes et des adultes privés de liberté, qui peut souffrir des exceptions, enfin la justice pénale des mineurs.

À mon sens, de telles réserves devraient être levées rapidement, raison pour laquelle je demande au Conseil fédéral qu'il procède à cette suppression le plus rapidement possible.

Étant donné que la Suisse se veut un modèle dans le domaine de la protection des droits de l'homme, dont fait partie celle des droits de l'enfant, elle devrait pouvoir donner l'exemple afin d'inciter d'autres pays à abolir des réserves, qui ont parfois une portée si générale que cela les rend contraires à l'objet et au but du traité.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Par arrêté fédéral du 13 décembre 1996 (RO 1998 2053), le Conseil fédéral a été autorisé à ratifier la Convention de l'ONU relative aux droits de l'enfant, du 20 novembre 1989, et d'y formuler cinq réserves. Le Conseil fédéral a également été habilité à retirer ces réserves au cas où elles deviendraient sans objet (art. 1er al. 3 de l'arrêté). La convention est entrée en vigueur pour la Suisse le 26 mars 1997 (RO 1998 2055).

A moins qu'une convention ne les prohibe expressément (ce qui est exceptionnel), les réserves sont indiquées lorsque l'ordre juridique suisse, tout en satisfaisant de façon prépondérante aux exigences d'une convention internationale, présente provisoirement certaines incompatibilités avec celles-ci. Les réserves ne sauraient contrevenir aux objectifs et aux buts visés par la convention. Suite notamment à diverses interventions parlementaires, le Conseil fédéral a exprimé son souhait de créer, par les révisions législatives nécessaires, les conditions favorables à un retrait prochain des réserves (FF 1994 V 76 s.). La question de savoir s'il faut maintenir les réserves ou s'il y a lieu de les retirer doit être à chaque fois examinée à la lumière des révisions législatives qui sont en cours ou qui ont été adoptées.

Les États parties doivent établir des rapports à l'intention du Comité des droits de l'enfant (ci-après : comité) sur la façon dont ils appliquent la convention (art. 44 al. 1er et 2 de la convention). Ces rapports doivent aussi se prononcer sur les raisons qui ont motivé un État partie à formuler des réserves à certaines dispositions de la convention. Le rapport initial de la Suisse a été préparé par l'administration fédérale et a été soumis à une procédure de consultation ; il devrait être terminé, puis approuvé par le Conseil fédéral et soumis au comité encore dans le courant de cette année. Il est probable que le comité va s'exprimer sur les réserves de la Suisse et, le cas échéant, formuler des recommandations (cf. art. 45 let. d de la convention).

1. L'article 5 de la convention exige des États parties qu'ils respectent la responsabilité, le droit et le devoir qu'ont les parents de donner à l'enfant, d'une manière qui corresponde au développement de ses capacités, l'orientation et les conseils appropriés à l'exercice de ses droits. La réserve de la Suisse selon laquelle "la législation suisse concernant l'autorité parentale demeure réservée" n'a été formulée qu'à l'initiative du Parlement. Parmi les 191 États qui sont actuellement parties à la convention, seule la Suisse a formulé une réserve à l'article 5.

La réserve de la Suisse ne correspond pas à une incompatibilité du droit suisse avec la convention, mais veut tenir compte de ce que celle-ci ne définit pas de façon précise les droits des parents. L'on admet généralement qu'il s'agit là d'une réserve improprement dite ou interprétative, en raison de sa motivation initiale qui n'était pas d'ordre juridique mais politique (BO E 1996 349 et 1048). Il n'existe pas non plus de démarches législatives concrètes qui pourraient faire apparaître la réserve comme étant sans objet. La justification et le maintien de la réserve participent bien plutôt d'une appréciation politique qui devra également tenir compte des éventuelles remarques du comité sur le rapport initial de la Suisse.

2. Relativement au droit d'acquérir une nationalité prévu à l'article 7 de la convention, la Suisse a réservé sa législation sur la nationalité "qui n'accorde pas un droit à l'acquisition de la nationalité suisse". Depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale, la situation juridique s'est modifiée dans la mesure où la Confédération est désormais chargée de faciliter la naturalisation des enfants apatrides (art. 38 al. 3 cst.). Une révision de la législation sur la nationalité, en tant que concrétisation de ce mandat constitutionnel, pourrait un jour rendre l'ordre juridique suisse compatible avec l'article 7 de la convention. La question de savoir si et dans quelle mesure la réserve se justifie encore devra être examinée de façon plus approfondie lorsque la législation sur la nationalité aura été modifiée. L'on peut également renvoyer à cet égard à la naturalisation facilitée des jeunes étrangers, respectivement à la base constitutionnelle nécessaire à cet effet, annoncée par le Conseil fédéral dans son programme de législature pour la période 2000-2003, cet objectif pouvant aussi avoir une influence sur le maintien de la réserve.

3. L'article 10 paragraphe 1er de la convention exige que les demandes faites aux fins de réunification familiale soient traitées dans un esprit positif, avec humanité et diligence. La Suisse a émis une réserve selon laquelle sa législation "ne garantit pas le regroupement familial à certaines catégories d'étrangers". Selon le Tribunal fédéral, l'article 10 de la convention ne confère pas à tous les étrangers un droit absolu et justiciable au regroupement familial, mais laisse aux États parties une marge d'appréciation dans l'aménagement de leurs lois d'immigration (ATF 124 II 361 c. 3b). Le droit suisse des étrangers n'octroie pas un droit au regroupement familial aux étrangers bénéficiant d'autorisations de séjour limitées dans le temps (saisonniers, personnes séjournant pour une courte période, etc.). Il en va de même du droit d'asile qui n'accorde aux requérants aucun droit au regroupement familial durant une procédure d'asile pendante. Pour les réfugiés et les personnes admis à titre provisoire, un regroupement familial n'est possible qu'à certaines conditions (art. 24 de l'ordonnance sur l'exécution du renvoi et de l'expulsion d'étrangers, RS 142.281, et art. 51 al. 5 de la loi sur l'asile, LAsi, RS 142.31, en relation avec l'art. 39 al. 2 de l'ordonnance 1 sur l'asile, RS 142.311). Enfin, si le regroupement familial est en principe possible pour les réfugiés reconnus et pour les personnes requérant une protection particulière (art. 4 LAsi), il peut toutefois être refusé dans le cas d'espèce.

A de réitérées reprises, le Conseil fédéral a confirmé, vis-à-vis des Chambres, son intention de procéder à des réformes dans le domaine du droit des étrangers afin de permettre un retrait de la réserve. D'un côté, la révision totale de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers devra certes traiter en détail des questions du regroupement familial et des exigences posées à l'art. 10, al. 1er, de la convention ; d'un autre côté cependant, une nouvelle réglementation du droit d'asile paraît peu souhaitable du point de vue politique, d'autant moins que la reconnaissance du droit au regroupement familial pourrait entraîner une hausse du nombre de requérants d'asile en Suisse et, par là même, une augmentation des coûts. Indépendamment de la question de savoir si et dans quelle mesure l'art. 10, al. 1er, de la convention contient un droit au regroupement familial de nature justiciable - question sur laquelle le comité pourrait également s'exprimer lors de la discussion du rapport initial de la Suisse -, le Conseil fédéral est d'avis que la réserve conserve sa justification, particulièrement en matière d'asile. Les futures réformes législatives dans le domaine du droit des étrangers ainsi que les éventuelles recommandations du comité y relatives mettront en évidence les domaines dans lesquels la réserve n'aura plus d'effet. Au vu des conséquences dans le domaine de l'asile, le Conseil fédéral trouve qu'il n'est, pour l'heure, pas opportun de retirer complètement la réserve.

4. Relativement à l'art. 37, let. c, de la convention, la Suisse a formulé une réserve suivant laquelle "la séparation des jeunes et des adultes privés de liberté n'est pas garantie sans exception". Le 21 septembre 1998, le Conseil fédéral a adopté un projet de nouvelle loi fédérale régissant la condition pénale des mineurs, qui prévoit une séparation totale tant pour la détention avant jugement (ou préventive) que pour la privation de liberté en tant que mesure ou peine. Le Conseil fédéral a déjà annoncé que cette réforme pourrait aboutir au retrait de la réserve à l'art. 37, let. c, (FF 1999 2083). L'article 47 du projet prévoit en outre que les cantons disposent d'un délai de dix ans pour créer les établissements nécessaires à l'exécution des peines et mesures prévues par la nouvelle loi (FF 1999 2219). Le moment auquel la réserve pourra être retirée dépendra donc de la rapidité avec laquelle les cantons s'acquitteront de cette tâche.

5. Enfin, la Suisse a formulé des réserves à l'article 40 de la convention, qui concernent la garantie du droit inconditionnel à une assistance et de la séparation - au niveau personnel et de l'organisation - entre les autorités d'instruction et de jugement, l'exception au droit de recourir contre des jugements pénaux lorsque l'intéressé a été jugé en première instance par le Tribunal fédéral, ainsi que la libération définitive des frais résultant du recours à un interprète.

Entre-temps, on a entamé le processus de retrait des réserves à l'article 6 CEDH concernant le recours à un interprète et qui ont servi de modèle lors de la formulation de la réserve à la Convention de l'ONU relative aux droits de l'enfant. Le Conseil fédéral s'est déclaré prêt, une fois que le retrait des réserves à l'article 6 CEDH aura été approuvé par le Parlement, à examiner celui des réserves à l'article 40 de la Convention de l'ONU relative aux droits de l'enfant (cf. FF 1999 3358).

En outre, le projet de loi fédérale régissant la condition pénale des mineurs va entraîner des modifications qui toucheront les réserves à l'article 40 (FF 1999 2083 s.). Il est ainsi prévu dans ce projet qu'un défenseur sera commis d'office dans les cas où la défense s'avérera nécessaire. L'unification du droit de la procédure pénale, pour laquelle la réforme de la justice va créer une base constitutionnelle et dont les travaux préparatoires ont déjà commencé, inclura également la procédure pénale applicable aux mineurs. La procédure de consultation portant sur un projet de loi sur la procédure pénale applicable aux mineurs devrait débuter l'an prochain. Ce projet devra s'inspirer de la convention et examiner notamment les problèmes couverts par les réserves à l'article 40.

Le Conseil fédéral est, désormais, d'avis que les réserves actuelles devraient être retirées aussi rapidement que possible ; il a entrepris d'importantes démarches dans ce sens, afin d'examiner et de préparer les modifications du droit en vigueur demandées par la motion et nécessaires à un retrait : dans presque tous les domaines touchés par les réserves proprement dites, des révisions ont été entamées dans l'intervalle, qui nécessiteront un jour une nouvelle appréciation de l'utilité des réserves. Tant que ces révisions - dont l'état d'avancement varie suivant les domaines - n'auront pas abouti, les réserves ne sauraient devenir sans objet. En ce qui concerne la réserve improprement dite (ou interprétative) à l'article 5, il conviendrait que, suite à la présente intervention parlementaire, le retrait de la réserve soit examiné par le Conseil fédéral sur la base des commentaires et des éventuelles recommandations du comité.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.