Ausgangslage

L'initiative énergie et environnement veut stabiliser la consommation d'énergies non renouvelables dans le délai de huit ans et la réduire ensuite de 1 % par année, en moyenne, pendant 25 ans. Au plus tard trois ans après son acceptation, une taxe d'incitation devra être prélevée sur ces énergies ainsi que sur l'électricité produite dans les grandes centrales hydrauliques. Le produit en sera restitué aux ménages et aux entreprises de façon à maintenir un coût social supportable et sans modifier la quote-part des prélèvements publics. La restitution obéira à des critères indépendants de la consommation individuelle d'énergie. Des réglementations spéciales peuvent intervenir durant une durée limitée pour éviter que les entreprises grosses consommatrices d'énergie soient exagérément sollicitées.

L'initiative solaire vise à instaurer une taxe à affectation déterminée, qui serait prélevée sur les énergies non renouvelables et qui servirait à financer, pendant 25 ans, les subventions promotionnelles de l'énergie et l'utilisation rationnelle et durable de l'énergie. Là aussi, des mesures devront être prises dans les trois ans à compter de l'acceptation de l'initiative. Au cours des cinq années qui suivront l'instauration de la taxe, son taux devra passer progressivement de 0,1 à 0,5 centime par kilowattheure. Calculé au taux plein, le produit en est estimé (avant déduction des frais de perception) à 880 millions de francs en 2010. Au moins la moitié du montant devra être utilisé pour encourager le recours à l'énergie solaire.

Le Conseil fédéral propose de soumettre les deux initiatives au peuple et aux cantons sans contre-projet et d'en recommander le rejet.

La commission du Conseil des États (CEATE-E), qui devait examiner le texte en premier, a admis qu'il convenait de passer en revue les questions en suspens au titre des "taxes énergétiques", de les sérier et de les grouper de manière appropriée en vue de proposer une politique de l'énergie et de l'environnement susceptible de recueillir l'adhésion du souverain. Le champ des discussions était délimité d'une part par les deux initiatives ainsi que par les travaux entourant les lois sur le CO2, l'énergie et le marché de l'électricité, et d'autre part par différentes interventions parlementaires au sujet d'une réforme de la fiscalité écologique.

La CEATE du Conseil des États a présenté, à l'intention du plénum, des contre-projets à l'initiative solaire et à l'initiative énergie-environnement ainsi qu'un projet d'arrêté sur une taxe d'encouragement en matière énergétique (ATE) sous la forme d'une initiative parlementaire (99.401).

L'initiative énergie et environnement se voit opposer un article constitutionnel - l'article 24octies, al. 5 à 9 (nouveau) - qui fixe les premiers jalons d'une réforme fiscale écologique et crée ainsi la marge de manoeuvre que l'actuelle Constitution n'offre pas malgré la présence d'articles sur l'énergie et sur l'environnement. La base constitutionnelle a pour objet de permettre, dès l'année 2004, de recueillir entre 2,5 et 3 milliards de francs grâce à une taxe énergétique écologique prélevée sur les énergies non renouvelables : cette mesure doit aboutir à ce que les charges salariales annexes obligatoires soient réduites d'un %, ce qui revient à renchérir ainsi l'énergie et à réduire le coût du travail.

Le contreprojet à l'initiative solaire consiste en une base constitutionnelle limitée à une période de 10, voire de 15 ans, qui prévoirait l'instauration d'une taxe à affectation déterminée prélevée sur les énergies non renouvelables. L'emploi des énergies renouvelables (y compris la force hydraulique indigène) et l'utilisation rationnelle de l'énergie devraient en être le résultat. Pour que cette taxe puisse être perçue dès le début de 2001, la CEATE-E présente en parallèle à l'arrêté sur la taxe d'encouragement un texte d'exécution. Il jette ainsi un pont vers l'arrêté sur la taxe énergétique que le Conseil national avait lancé en été 1998 dans le cadre du débat sur la loi sur l'énergie (96.067 / projet 2). Dans la session d'été 1999, le Conseil national a décidé de ne pas poursuivre l'examen de l'arrêté sur la taxe énergétique et de ne pas entrer en matière. Il a donc préféré s'attacher au projet du Conseil des États quant à son principe.

Wortlaut

Arrêté fédéral

concernant une taxe sur les énergies non renouvelables destinée à encourager une utilisation rationnelle de l'énergie et le recours aux énergies renouvelables

(Arrêté sur une taxe d'encouragement en matière énergétique, ATE)

du

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,

vu les articles 24septies et 24octies de la constitution et l'article 24 des dispositions transitoires de la constitution ;

vu une initiative parlementaire ;

vu le rapport du 5 février 1999 (FF 1999 ...) de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil des États ;

vu l'avis du Conseil fédéral du ... 1999 (FF 1999 ...),

arrête :

Section 1 : Taxe

Article premier But

La Confédération prélève une taxe sur les énergies non renouvelables pour encourager une utilisation rationnelle de l'énergie et le recours aux énergies renouvelables, en vue d'améliorer la qualité de l'environnement.

Art. 2 Objet de la taxe

1 Sont soumis à la taxe l'importation et la production sur territoire suisse de carburants et de combustibles d'origine fossile, et d'électricité.

2 Par territoire suisse, on entend le territoire national et les enclaves douanières étrangères, sans les enclaves douanières suisses.

3 La naissance de la créance fiscale est régie par l'article 4 de la loi du 21 juin 1996 (RS 641.61) sur l'imposition des huiles minérales.

Art. 3 Assujettissement à la taxe

1 Sont assujettis à la taxe :

a. concernant la taxe sur le charbon et les autres agents énergétiques d'origine fossile : les personnes assujetties à l'impôt aux termes de l'article 9 de la loi sur l'imposition des huiles minérales ;

b. concernant la taxe sur l'électricité : les importateurs et les producteurs ou distributeurs d'électricité opérant sur le territoire suisse.

2 La succession fiscale et la responsabilité solidaire sont régies par les articles 10 et 11 de la loi sur l'imposition des huiles minérales.

Art. 4 Montant de la taxe

La taxe est de 0,2 centime par kWh.

Art. 5 Non-prélèvement ou restitution de la taxe

1 La taxe n'est pas prélevée, ou elle est restituée, lorsque l'agent énergétique :

a. est exonéré de l'impôt en vertu de l'article 17, 1er et 2 alinéas de la loi sur l'imposition des huiles minérales ;

b. a été exporté ou n'a pas servi à la production d'énergie.

2 La taxe sur l'électricité n'est pas prélevée, ou elle est restituée, lorsque le courant a été produit au moyen d'énergies renouvelables ou par couplage chaleur-force avec utilisation de la chaleur produite.

Art. 6 Méthodes de production tributaires de grandes quantités d'énergie

1 La taxe est restituée en tout ou en partie aux entreprises qui, utilisant pour la production de biens des méthodes tributaires de grandes quantités d'énergie, seraient fortement pénalisées sur le plan de la compétitivité par son prélèvement.

2 Le montant restitué est fonction de l'intensité énergétique. Celle-ci équivaut au rapport entre les dépenses énergétiques de l'entreprise et la valeur ajoutée brute produite.

3 Le Conseil fédéral définit les méthodes de production qui remplissent les conditions énoncées aux 1er et au 2e alinéas. Lorsque plusieurs entreprises dépendent d'une même direction et concourent ensemble à une production utilisant de grandes quantités d'énergie, il peut les considérer comme un tout pour calculer l'intensité énergétique et la restitution de la taxe.

4 Lorsque l'intensité énergétique est inférieure à 5 %, la taxe n'est pas restituée ; lorsque l'intensité énergétique est comprise entre 5 % et 10 %, le montant restitué croît de manière linéaire entre 0 % et 1,0 % de la taxe ordinaire ; lorsque l'intensité énergétique est supérieure à 10 %, la taxe est restituée intégralement.

5 La taxe n'est pas restituée lorsque le montant concerné est inférieur à 1'000 francs.

Section 2 : Affectation du produit de la taxe

Art. 7 Activités encouragées

1 Le produit de la taxe est utilisé pour réaliser des investissements initiaux de durée limitée destinés :

a. à encourager le recours aux énergies renouvelables, en particulier

- à l'énergie solaire en zones construites ;

- à l'énergie produite à partir du bois et de la biomasse ;

- à l'énergie géothermique et à la chaleur ambiante ;

b. à permettre des travaux d'assainissement énergétique ou d'amélioration du rendement énergétique, en particulier dans les domaines

- de l'isolation thermique de l'enveloppe des bâtiments, du chauffage, de la ventilation et de l'éclairage ;

- de la production et de l'utilisation d'énergie industrielle ;

- des transports ;

- du couplage chaleur-force lié à l'emploi de pompes à chaleur ;

c. à permettre le maintien et la rénovation de centrales hydrauliques suisses.

2 Les aides financières accordées aux entreprises de production artisanale ou industrielle doivent permettre principalement de financer des mesures visant à rationaliser l'utilisation de l'énergie et à encourager le recours aux énergies renouvelables.

3 Les aides financières ne sont versées qu'une fois qu'il a été vérifié que sont respectées les exigences de la protection du paysage et du patrimoine et les dispositions régissant la protection de l'environnement.

4 Un quart au moins du produit est affecté respectivement à chacune des mesures visées au 1er alinéa, lettres a, b et c.

Art. 8 Fonds

Avec le produit de la taxe, le Conseil fédéral crée un financement spécial selon les articles 11 et 20 de la loi sur les finances de la Confédération (RS 611.0).

Art. 9 Aides financières

1 Les aides financières prévues par la présente loi ne peuvent excéder 60 % des coûts imputables.

2 Les coûts imputables se calculent par analogie conformément à l'art. 14 de la loi sur l'énergie (RO 1999 197).

3 La Confédération n'accorde une aide financière que si elle ne soutient pas déjà financièrement le projet concerné en vertu d'un autre acte, et si les coûts imputables excèdent 1'000 francs.

4 Les aides financières sont accordées sous la forme d'un cautionnement, d'un prêt, d'une contribution remboursable ou non, ou d'un capital initial.

Section 3 : Procédures et voies de droit

Art. 10 Procédures de prélèvement et de restitution

1 Le Conseil fédéral définit les procédures de prélèvement et de restitution de la taxe pour ce qui est du charbon et de l'électricité ; concernant le charbon, les dispositions de la loi sur l'imposition des huiles minérales relatives aux procédures et aux voies de droit s'appliquent par analogie.

2 Pour ce qui est du prélèvement et de la restitution de la taxe perçue sur les autres énergies d'origine fossile, les dispositions de la législation sur l'imposition des huiles minérales relatives aux procédures et aux voies de droit s'appliquent par analogie.

Art. 11 Recours contre les décisions en matière d'aides financières

Les décisions rendues par l'Office fédéral de l'énergie relativement aux aides financières peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication, qui tranche.

Section 4 : Dispositions pénales

Art. 12 Soustraction de la taxe

1 Quiconque se sera intentionnellement procuré, ou aura procuré à un tiers, un avantage fiscal illicite, notamment en soustrayant la taxe ou en obtenant pour soi-même de manière illicite une indemnité ou la restitution de la taxe, sera puni d'une amende pouvant atteindre le triple du montant dudit avantage.

2 La tentative et la complicité sont punissables.

3 Quiconque se sera procuré par négligence, ou aura procuré à un tiers, un avantage fiscal illicite, sera puni d'une amende pouvant atteindre le montant dudit avantage.

4 Si le montant soustrait ne peut être déterminé précisément, il est établi sur la base d'une estimation.

Art. 13 Mise en péril de la taxe

1 Quiconque aura, intentionnellement ou par négligence :

a. omis d'informer l'autorité compétente qu'il est assujetti à la taxe ;

b. omis de tenir, d'établir, de conserver ou de présenter les livres de commerce, les pièces comptables, les documents d'affaires ou d'autres écrits pertinents, ou omis de communiquer les renseignements qu'il est tenu de fournir,

c. fourni des informations fausses ou des pièces contenant des informations fausses, ou celé des informations importantes, soit à titre de personne tenue de renseigner, soit en accompagnement d'une demande d'exonération, d'indemnisation ou de restitution de la taxe,

d. omis de communiquer des données ou de déclarer des choses déterminantes pour le prélèvement de la taxe, ou fait à ce sujet des déclarations fausses,

sera puni d'une amende pouvant atteindre le montant de l'avantage illicite qu'il se sera ainsi procuré, ou 10'000 francs, à moins que l'infraction ne soit punie d'une peine plus sévère en vertu d'un autre acte. Si l'affaire est particulièrement grave, ou en cas de récidive, l'amende peut atteindre le double du montant dudit avantage, ou 20'000 francs.

2 Si le montant mis en péril ne peut être déterminé précisément, il est établi sur la base d'une estimation.

Art. 14 Relation avec la loi fédérale sur le droit pénal administratif et les autres actes pertinents

1 Les infractions sont poursuivies et jugées conformément à la loi fédérale sur le droit pénal administratif(RS 313.0).

2 L'autorité compétente pour poursuivre et juger est l'Administration fédérale des douanes.

3 Si une infraction à la présente loi constitue en même temps une infraction douanière ou une autre infraction qu'il incombe à l'Administration des douanes de poursuivre en vertu d'une autre loi ou ordonnance fédérale, la peine applicable sera celle qui est prévue pour l'infraction la plus grave ; cette peine pourra être aggravée de manière appropriée.

Section 5 : Dispositions finales

Art. 15 Exécution

1 Le Conseil fédéral édicte les dispositions d'exécution.

2 Il peut confier la mise en oeuvre des mesures d'encouragement aux cantons, à des collectivités de droit public ou à des associations de droit privé.

3 Les dépenses liées à l'exécution sont couvertes par le produit de la taxe.

Art. 16 Durée de validité

Le présent arrêté est valable jusqu'à l'entrée en vigueur des dispositions relatives à la taxe de l'article 24octies, alinéas 5 à 9 de la Constitution fédérale, mais au plus tard pendant 15 ans.

Art. 17 Référendum et entrée en vigueur

1 Le présent arrêté fédéral, qui est de portée générale, est sujet au référendum facultatif.

2 Le Conseil fédéral fixe la date d'entrée en vigueur.

Verhandlungen

À l'unanimité, le Conseil des États a proposé comme contre-projet à l'initiative énergie et environnement une "norme fondamentale" constitutionnelle prévoyant l'imposition des énergies non renouvelables et la réduction des charges salariales annexes. La Chambre haute s'est ainsi prononcée en faveur d'une réforme fiscale écologique à long terme. Elle recommande au peuple et aux cantons le rejet de l'initiative énergie et environnement.

Le contre-projet à l'initiative solaire a suscité un vif débat à la Chambre haute, tant en ce qui concerne la contre-proposition - présentée sous forme de disposition constitutionnelle transitoire en vue d'instaurer une taxe d'encouragement sur les énergies non renouvelables réalisable à court terme, limitée dans le temps et liée à une affectation déterminée - qu'à l'arrêté sur la taxe d'encouragement en tant que texte d'exécution. La majorité de la commission chargée de l'examen préliminaire du texte (CEATE-E) préconisait une taxe incitative de 0,2 centime par kWh alors que l'initiative solaire en prévoyait 0,5 et l'arrêté du Conseil national sur une taxe sur l'énergie (96.067 / projet 2) prévoyait le chiffre de 0,6.

Une proposition visant à renoncer complètement à une taxe sur l'énergie a été rejetée au Conseil des États par 24 voix contre 11. La proposition émise par les représentants de cantons de montagne et du PS en faveur d'une taxe d'encouragement de 0,6 centime n'a pas recueilli une majorité non plus. Une proposition de compromis de 0,4 centime par kWh a été rejetée par 14 voix contre 25 en faveur du montant de 0,2 centime. Au vote sur l'ensemble, le Conseil des États a adopté cette taxe par 32 voix contre 0.

Au Conseil national, les opinions exprimées sur l'introduction d'une taxe énergétique et la forme à lui donner ont montré de larges divergences de conception. Une ferme opposition au projet dans son ensemble a été exprimée par les démocrates du Centre et une partie des radicaux. Ces interventions de l'État contraires au marché entravent la capacité concurrentielle et affaiblissent la place économique suisse ; toujours d'après ces députés, la réforme fiscale écologique en tant qu'élément de refonte de la fiscalité suisse doit faire l'objet d'une discussion et d'une décision dans le cadre global du nouveau régime des finances fédérales de 2006. Le projet de taxe limitée dans le temps en faveur des énergies renouvelables n'est en fait qu'une taxe de plus qui augmenterait le taux d'imposition. Quant aux promoteurs de la taxe énergétique, ils faisaient valoir une utilisation parcimonieuse de l'énergie ; les investissements incitatifs renforceraient la capacité innovatrice de l'industrie et créeraient de nouveaux emplois. L'initiative solaire, dont l'impact politique n'est pas négligeable, devrait se voir opposer un contre-projet. Finalement, l'entrée en matière n'a pas été combattue.

Par 110 voix contre 62, le Conseil national a également recommandé le rejet de l'initiative énergie et environnement et l'acceptation de la "norme fondamentale" comme premier pas vers une réforme fiscale écologique. Contrairement au Conseil des États, la Chambre basse a décidé de fixer le taux maximum à 0,2 centime par kWh (par 95 voix contre 75), de mesurer la taxe en fonction de la teneur énergétique (127 :38) et d'affecter le produit de la taxe au dégrèvement des primes des assurances sociales obligatoires (83 :64). L'arrêté ainsi mis au point a été accepté au vote sur l'ensemble par 108 voix contre 64.

Par 90 voix contre 67, le Conseil national a recommandé de rejeter l'initiative solaire et d'accepter comme texte de rechange la disposition transitoire relative à la norme fondamentale. Contrairement à la Chambre haute, le Conseil national s'est prononcé par 80 voix contre 44 et 43 abstentions en faveur d'un taux de 0,6 et non de 0,4 centime par kWh. Le Conseil des États s'était fixé à 0,2 centime. En outre le Conseil national a porté la période de validité de la nouvelle taxe de 15 à 20 ans (85 :17 voix). Quant à la taxe d'encouragement, le Conseil national est entré en matière par 94 voix contre 61 et, après avoir ajouté quelques changements par rapport au Conseil des États, l'a approuvée par 94 voix contre 57 lors du vote d'ensemble.

Dans la norme constitutionnelle fondamentale visant à entamer une réforme fiscale écologique (contre-projet à l'initiative énergie et environnement), le Conseil des États a suivi en partie le Conseil national en fixant - par 16 voix contre 14 - le taux de la taxe d'incitation à 2 centimes par kilowatt/heure au maximum ou 20 centimes par litre de mazout ou d'essence. La petite Chambre a toutefois décidé que le produit de cette taxe ne servirait qu'à faire baisser les charges salariales annexes obligatoires et non à réduire aussi les primes d'assurance-maladie. Dans le premier examen du projet, le Conseil national avait décidé d'utiliser les produits de la taxe pour alléger les contributions obligatoires pour les assurances sociales et non pas seulement pour faire baisser les charges salariales annexes obligatoires. Cela permettrait également aux personnes n'exerçant aucune activité lucrative de profiter du remboursement.

Quant au débat concernant le contre-projet à l'initiative solaire, il a toujours porté sur le montant de la taxe en faveur des énergies renouvelables. C'est non seulement des rangs socialistes, mais surtout des représentants des cantons de montagne qu'est venue la proposition de fixer à 0,4 centime par kilowatt/heure le taux, un compromis par rapport au Conseil national. La fixation à 0,2 centime est la limite absolue proposée par les radicaux. Au cours des votes successifs, les propositions fixant le taux à 0,4 et 0,3 ont été balayées en faveur du chiffre de 0,2 centimes. Le Conseil des États a maintenu la durée d'un perception de la taxe à dix ans, avec possibilité de prolonger de cinq ans.

Dans le débat en deuxième lecture au Conseil national, la controverse au sujet des montants et des durées a abouti à ce que le taux de la taxe soit maintenu à 0,6 centime par kilowatt/heure et que la durée de la perception soit toujours de 20 ans.

Dans la discussion sur la norme constitutionnelle (contre-projet à l'initiative énergie et environnement), le National a suivi en partie la Chambre haute dans la question de la restitution de la taxe incitative : le produit ne doit être affecté qu'à la réduction des charges salariales annexes obligatoires et non à un allègement des primes obligatoires des assurances sociales (caisse-maladie). La Chambre basse s'est en est tenue au principe que la restitution doit profiter aussi aux rentiers et aux autres personnes n'exerçant pas d'activité lucrative.

À l'achèvement du troisième examen du projet, au cours duquel aucun accord n'a pu être trouvé sur le montant et sur la durée de perception de la taxe, une conférence de conciliation a été tenue. Les propositions ont été finalement acceptées par les deux Conseils :

Dès 2001, une taxe incitative de 0,3 centime par kilowatt/heure serait perçue. La taxe doit être perçue pendant 10 ans et la durée de ce prélèvement doit pouvoir être prolongée de 5 ans au maximum sur décision du Parlement. La taxe de 0,3 centime perçue sur le pétrole, le gaz, la charbon et l'uranium devrait rapporter quelque 450 millions de francs par an. Le produit doit être affecté à l'encouragement des énergies renouvelables, l'utilisation rationnelle de l'énergie et la maintenance et le renouvellement de centrales hydrauliques suisses.

Le contre-projet à l'initiative énergie et environnement a également été finalisé en tant que texte servant de base à une réforme de la fiscalité écologique. Cette norme prévoit dès 2004 une taxe incitative de 2 centimes au maximum par kilowatt/heure. Les recettes prévues de quelque 3 milliards de francs par an doivent permettre de faire baisser d'environ 1 % les charges salariales annexes obligatoires. La restitution à des personnes sans revenu a été abandonnée.