preparatory:AB 149851

Wortprotokoll

Ce dossier a déjà une certaine histoire. Le Conseil fédéral vous l'a transmis en février 2012 pour améliorer la surveillance de l'assurance-maladie. En parallèle, il vous a transmis un projet - c'était le même jour et ce n'était pas par hasard - qui doit permettre de régler le problème des primes payées en trop ou insuffisamment perçues depuis 1996.

Vous avez fait le travail de manière rapide et efficace. Vous avez adopté ce projet par 31 voix contre 4 et 7 abstentions. C'est un résultat très clair. Madame Maury Pasquier a raison, je l'avais oublié, c'était il y a déjà une année, en mars 2013.

Dans ce cadre-là, votre commission et votre conseil ont aussi souhaité faire le lien entre les deux projets. Il s'agissait non seulement de constater qu'il y avait un lien matériel entre le règlement du passé et la solution pour que le problème ne se repose plus à l'avenir. Vous avez fait un lien formel entre ces deux projets, un lien que le Conseil fédéral n'a pas fait, mais qu'il a salué.

Dans l'intervalle, le Conseil national est entré en matière, mais a souhaité renvoyer le projet au Conseil fédéral avec toute une série d'exigences plus ou moins précises qui demandent toutefois un travail important, alors qu'on n'est pas certain de savoir jusque dans les détails ce qui est souhaité.

Nous pensons qu'il est nécessaire de clarifier la situation aujourd'hui. Plusieurs projets concernant l'organisation de l'assurance-maladie sont en discussion: la surveillance, le règlement du passé, une initiative populaire pour laquelle un traitement rapide a été souhaité par le Parlement - le Conseil fédéral a fait tout ce qu'il pouvait pour garantir ce traitement rapide -, l'amélioration de la compensation des risques décidée hier, le projet d'une meilleure séparation entre l'assurance de base et les assurances complémentaires qui a été suspendu par votre commission.

C'est donc une situation qui présente beaucoup de questions ouvertes. J'aimerais vous inviter à confirmer le choix que vous avez fait il y a une année, de manière à disposer d'une situation aussi claire que possible au moment du vote sur l'initiative populaire.

Je peux vous dire également ce qui a été fait. Au Conseil national, un débat très important s'est tenu pour conclure finalement que le Conseil fédéral n'avait qu'à agir avec la base légale actuelle. L'article 60 en vigueur de la loi fédérale sur l'assurance-maladie donne toutes les possibilités d'agir. Nous avons fait tout ce que nous pouvions sur la base de cet article. Aller plus loin signifierait édicter une ordonnance sans base légale. Et nous nous y refusons.

J'ai été surpris d'entendre qu'il y avait quasiment une invitation - pas dans ce conseil - à édicter une ordonnance à la base légale douteuse pour améliorer ce qui pouvait l'être. Ce n'est pas comme cela que l'on peut travailler. Il est très important que le Parlement pose la base légale et c'est sur celle-ci que le Conseil fédéral peut ensuite construire. Nous avons déjà agi avec la législation en vigueur, notamment révisé l'ordonnance pour ce qui concerne les réserves des assureurs, les placements en capitaux et la publication des rapports de gestion. Le département a également édicté une directive sur la présentation des comptes. Nous avons donc épuisé les possibilités qui nous sont données avec la base légale actuelle.

La question qui se pose maintenant est de savoir ce qui serait nécessaire mais qui ne peut pas s'appuyer sur la base légale en vigueur. J'avais relevé onze points au Conseil national. Maintenant, parce que les choses évoluent et que s'est ajoutée la réglementation de l'indemnisation des intermédiaires d'assurance, avec la proposition qui avait été faite par Santésuisse et qui a été retirée, on peut même dire qu'il y en a un douzième. Il y a donc douze points sur lesquels nous n'avons pas aujourd'hui la capacité d'agir et pour lesquels il faudrait que nous puissions le faire. Je vous les liste parce qu'ils sont importants.

Pourquoi avons-nous besoin de cette loi? Premièrement, nous n'avons pas aujourd'hui la base légale qui nous permette de refuser l'approbation de primes trop élevées. Si un assureur fixe aujourd'hui des primes trop élevées, on peut discuter et négocier avec lui, mais si, au bout du compte, il souhaite maintenir ses primes manifestement trop élevées, on ne peut pas les faire baisser. Ce fut le cas avec Assura: dans ce cas-là, le Conseil fédéral, n'ayant pas la base légale pour agir, a néanmoins pris une décision pour tenter de contraindre Assura de baisser ses primes. Cette décision a été cassée par le tribunal. C'est bien la preuve que sans base légale il est difficile d'agir.

Deuxièmement, il est impossible, sur la base légale actuelle, d'ordonner le remboursement des primes qui dépassent de façon inappropriée les coûts. C'est ce qui a, dans le passé, conduit à la situation actuelle et que nous souhaitons régler pour l'avenir. Il faut naturellement trouver une manière raisonnable de le faire.

Troisièmement, il n'y a pas aujourd'hui de base légale qui nous permette d'interdire la publication des primes avant leur approbation.

Quatrièmement, il n'y a pas de possibilité d'imposer aux assureurs l'obligation de constituer une fortune liée.

Cinquièmement, il n'y a pas aujourd'hui la possibilité de surveiller les groupes d'assurance. Or la principale évolution dans le domaine des assurances depuis 1996 est que la plupart des assureurs se sont liés à un groupe. En fait, plus de la moitié des assureurs, et tous les plus grands, sont liés à un groupe et il faudrait que nous puissions les surveiller également.

Sixièmement, on ne peut pas aujourd'hui imposer aux organes dirigeants des caisses-maladie des qualifications professionnelles minimales, ce qui a aussi parfois conduit à des difficultés.

Septièmement, il n'est pas possible aujourd'hui de révoquer les organes dirigeants défaillants.

Huitièmement, il est impossible aujourd'hui d'obliger les caisses-maladie à publier le montant des indemnités à ces organes.

Neuvièmement, il n'est pas possible d'imposer aujourd'hui aux caisses-maladie un système de gestion des risques, question très importante, ou un système de contrôle interne, également très important, qui soient efficaces et adaptés à la fois à la taille et à la complexité de l'entreprise.

Dixièmement, il est impossible sur la base légale actuelle de déléguer des tâches de surveillance à un tiers.

Onzièmement, on ne peut pas aujourd'hui s'opposer à une participation qualifiée dans une caisse-maladie ou la soumettre à des conditions.

Douzièmement - et c'est un nouveau point -, il n'est pas possible avec la base légale actuelle de réglementer l'indemnisation des intermédiaires d'assurance et les dépenses de publicité.

A ce titre, j'aimerais vous rappeler qu'en 2011, Santésuisse a conclu avec ses membres une convention qui concernait [PAGE 20] la prospection des clients. Selon cette convention, les assureurs s'engagent à ne pas faire de démarchage téléphonique sans l'accord des assurés et à ne rémunérer les intermédiaires qu'à raison de 50 francs par rapport d'assurance conclu. Or, comme vous le savez, cette convention a été soumise à la Commission de la concurrence, qui a formulé des doutes quant à sa conformité à la législation sur les cartels. Le 25 février dernier - il y a donc quelques jours -, Santésuisse a abrogé cette convention avec effet immédiat. Par conséquent, nous nous retrouvons donc, pour la première fois depuis 2011, sans réglementation dans ce domaine.

Nous souhaitons pouvoir débattre de ces douze points. Nous l'avons fait avec vous et nous souhaitons pouvoir également le faire avec le Conseil national. Il y a peut-être des points sur lesquels, comme vous l'avez fait, on peut apporter des modifications importantes - cela appartient au Parlement -, ou sur lesquels on peut émettre des doutes, enfin d'autres qu'on souhaite rajouter. Il faut simplement que cette discussion puisse avoir lieu, et ce avec la même qualité que cela a été fait dans votre conseil.

C'est la raison pour laquelle il est très important de non seulement entrer en matière, mais aussi de mener le débat, parce que le temps presse.

Nous pouvons maintenant mener cette discussion sur la question de la loi autonome. Des avis différents ont aussi été émis ici. En réalité, la position du Conseil fédéral est assez simple. Il y a une répartition logique de la matière entre deux lois: d'une part, la loi sur l'assurance-maladie, qui traite des relations entre les assureurs et les assurés et les fournisseurs de prestations; d'autre part, la loi sur la surveillance de l'assurance-maladie, qui règle les rapports entre les assureurs et l'Etat pour l'activité d'assurance. Nous avons, pour réaliser cela, pris comme modèle ce qui existe pour les assurances privées. C'est donc un modèle qui pourrait être mis en place en parallèle à celui qui est en vigueur pour les assurances privées et qui a fait ses preuves.

Voilà les raisons pour lesquelles nous avons proposé cette manière de faire. Là aussi, il n'y a pas de tabous: si vous souhaitez débattre d'une autre solution, nous accompagnerons évidemment vos travaux afin de trouver un compromis et des solutions.

L'idée d'élaborer un acte législatif autonome n'est pas venue de nulle part. Il y a un lien entre les projets. Nous savons qu'il y aura encore des discussions à ce sujet. Vous avez établi un lien formel entre les deux projets. Ce lien est sensé parce que, en réalité, nous devrions pouvoir régler le passé jusqu'au moment où une législation entrera en vigueur qui permettra de garantir autant que possible de ne pas voir se développer la même chose que dans le passé. On peut apporter une correction. Il y a différentes manières d'y parvenir. Des discussions seront encore nécessaires. Je suis très favorable à une discussion avec vous, mais il faudra cependant être attentif à éviter des lacunes. Car chaque année qui passera, de nouveaux chiffres seront publiés, qui mettront en évidence de nouveaux déséquilibres. En effet, cela change chaque année!

La solution adoptée par la commission du Conseil national était valable jusqu'à la fin de l'année 2013. Nous sommes déjà en mars 2014. Depuis deux mois, de nouveaux chiffres apparaissent. C'est normal, c'est la vie qui veut ça, cela change tous les jours. A notre avis, la question n'est pas de vouloir être pour ou contre, mais de définir un cadre afin d'en suivre l'évolution le mieux possible.

Nous savons, et il me paraît important d'en parler, qu'il y a des hésitations du côté des assureurs-maladie au sujet du mécanisme de remboursement des primes excessives prévu dans la loi sur la surveillance de l'assurance-maladie. Nous prenons cela très au sérieux. Votre conseil a fortement modifié le projet du Conseil fédéral, et les modifications apportées par votre conseil vont dans le bon sens. Elles ont vraiment permis d'améliorer le projet. Nous sommes actuellement en contact avec les assureurs. J'ai demandé à l'administration d'établir des critères aussi adéquats que possible et de le faire en collaboration avec les assureurs. Nous cherchons actuellement une solution ensemble pour faire des propositions qui pourraient être présentées prochainement. Il est évidemment important que nous ayons ces contacts avec l'ensemble des acteurs pour trouver une solution qui soit non seulement bonne sur le papier - ce n'est pas cela qui nous intéresse -, mais aussi applicable et efficace. Le but de cette solution serait de mettre en place une meilleure surveillance et une surveillance plus efficace de l'assurance-maladie sociale. Un autre but serait de permettre au système de concurrence entre assureurs-maladie de se développer aussi harmonieusement que possible.

Voilà les raisons pour lesquelles j'aimerais vous inviter à soutenir la proposition de votre commission de rejeter le renvoi du projet au Conseil fédéral, c'est-à-dire d'entrer en matière et de débattre sur le fond, en souhaitant que les deux conseils parviennent à trouver une solution.