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Wortprotokoll

Wir behandeln heute die Botschaft über die Weiterentwicklung der ziel- und ergebnisorientierten Verwaltungsführung, über das neue Führungsmodell für die Bundesverwaltung (NFB).

Haben Sie sich schon einmal überlegt, wer sich im Parlament mit dem Thema Führung befasst? Würde man eine Umfrage machen, würden die einen vielleicht antworten, das sei die Verwaltungsdelegation, denn sie führe die Parlamentsdienste. Das ist sicher eine richtige Antwort. Die anderen würden sagen, dass sich alle mit Führung befassen: Führung heisst ja Situationen analysieren, Lösungen aufzeigen, Richtungen bestimmen und Wege einschlagen, und das ist die Kernaufgabe der Politik. Wieder andere würden vielleicht antworten, niemand im Parlament befasse sich mit Führung, das sei eh das nackte Chaos. Damit hätten sie aber im vorliegenden Fall Unrecht, weil sich Ihre Finanzkommission mit diesem Thema befasst hat.

Es geht um die finanzielle Führung mit Voranschlag, Verpflichtungskrediten und Finanzplan usw., es geht aber auch um Führung ganz allgemein. Wäre es nur ein neues Rechnungsmodell, wäre es eine andere Vorlage: Das neue Rechnungsmodell haben wir vor etwa zehn Jahren eingeführt und umgesetzt.

Nun zum Inhalt der Vorlage: Derzeit gibt es innerhalb der Bundesverwaltung zwei Modelle der finanziellen Führung. Das erste Modell ist das traditionelle, das so ist, wie es immer war, in welchem das Budget die anstehenden Aufgaben abbildet. Es ist im Prinzip jeweils eine Fortschreibung des letzten Budgets unter Berücksichtigung der neuen und - seltener - auch der weggefallenen Aufgaben.

Das zweite Modell heisst Flag, was "Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget" bedeutet. Flag-Ämter haben einen ausformulierten, meist sehr detaillierten Leistungsauftrag, dessen Erfüllung gemessen wird. Flag-Ämter verfügen über ein Globalbudget und über gewisse Erleichterungen bei Kreditüberschreitungen und -verschiebungen. Ursprünglich waren die Flag-Ämter Pilotprojekte, und man gedachte, das System mit der Zeit auf alle Bundesämter auszuweiten. Das System der Flag-Ämter hat sich zwar recht gut bewährt, es liess sich aber nicht problemlos auf alle Bereiche ausweiten, und es ist mit einem erheblichen administrativen Aufwand verbunden.

Neu sollen nun beide Modelle zusammengefasst werden. Die Vorteile des Flag-Modells sollen übernommen werden, die Nachteile nicht. Man könnte also von einem neuen Modell "Flag light" sprechen, das dann flächendeckend über die ganze Bundesverwaltung ausgerollt wird. Die Haushaltsteuerung soll durch systematische Verknüpfung von Aufgaben und Finanzen bzw. Ressourcen und Leistungen auf allen Ebenen - Parlament, Bundesrat, Verwaltung - mittels eines integrierten Finanzplans verbessert werden. Damit will man die Verwaltungsführung ergebnisorientiert gestalten, die Kosten- und Leistungstransparenz verbessern, verstärkt zielorientiert und mit klarerer Ergebnisverantwortung arbeiten. Das alles soll die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit in der Bundesverwaltung verbessern.

Als Grundlage benötigt das neue Führungsmodell des Bundes einen Leistungskatalog sämtlicher Verwaltungseinheiten. Die Leistungen bzw. in Gruppen zusammengefasste Leistungen, sogenannte Leistungsgruppen, können anhand von Dimensionen wie Mengen, Qualitäten, Fristen, Kosten oder Zufriedenheitsgraden der Leistungsempfängerinnen und -empfänger beschrieben und gemessen werden. Jede Verwaltungseinheit wird in der Regel eine bis fünf Leistungsgruppen ausweisen, sodass die Bundesverwaltung insgesamt aus etwa 140 Leistungsgruppen bestehen wird. Mit dieser Steuerungstiefe will man gewährleisten, dass wir einerseits die nötigen Informationen auf der richtigen Flughöhe erhalten und dass andererseits die Amtsdirektoren ihre Ämter im Budget und in der Rechnung auch noch erkennen. Wenn man diese Grundlagen hat, dann kann man das neue Führungsmodell aufbauen.

Dieses neue Führungsmodell hat fünf Instrumente, welche die politische und die betriebliche Planung und Steuerung etwas näher zusammenführen, als das bisher der Fall war:

Erstens ist es der Legislaturfinanzplan; den gibt es bereits, er soll aber zukünftig verstärkt die langfristigen Entwicklungstendenzen ausweisen. Man denkt an Perspektiven von acht bis zehn Jahren.

Zweitens gibt es den Voranschlag mit einem integrierten Aufgaben- und Finanzplan. Voranschlag und jährlicher Finanzplan werden also zusammengefasst in diesem sogenannten IAFP (integrierter Aufgaben- und Finanzplan). Damit kann man dann besser sehen, was geplant ist, und man kann auch die Steuerungsaufgabe effizienter und stufengerechter wahrnehmen.

Drittens umfasst dieses Führungsmodell auch Leistungsvereinbarungen zwischen den Departementsvorstehern oder -vorsteherinnen und den Amtsdirektoren oder -direktorinnen. Es werden jährlich Leistungsvereinbarungen mit Jahreszielen zu Vorhaben und Projekten aus der Mehrjahresplanung und mit Zielen zu den einzelnen Leistungsgruppen aus dem Voranschlag mit IAFP abgeschlossen. Das ist eigentlich der Führungsteil des NFB.

Viertens werden aus dem Flag-System die Anreizinstrumente zu wirtschaftlichem Verhalten übernommen. Es wird möglich sein, Reserven zu bilden, diese Reserven werden wir aber jährlich genehmigen müssen. Unter gewissen Voraussetzungen wird es leichter möglich sein, Kredite zu überschreiten, als dies heute der Fall ist, nämlich bei leistungsbedingten Mehrerträgen. So werden die betrieblichen Handlungsspielräume etwas vergrössert.

Das fünfte Element ist die Kosten- und Leistungsrechnung. Eine solche gibt es jetzt schon, und sie wird auch so wie heute bleiben.

Für uns als Parlament heisst das, dass unsere Budgethoheit gewahrt bleibt. Die Flughöhe bei der Berichterstattung wird aber etwas angehoben, die Zahlenberge werden reduziert, und einige wenige Instrumente - ich habe sie kurz erwähnt - werden neu eingeführt. Es wird für uns nicht mehr so leicht möglich sein, den Betrag für eine einzelne Position in einem Amt zu kürzen oder zu erhöhen; wir werden, generell gesagt, eher mit Vorgaben steuern. Aber Sie brauchen keine Angst zu haben, denn was ich gesagt habe, gilt nicht für den Subventionsbereich, und Subventionen umfassen etwa 75 Prozent des Bundeshaushaltes. Es wird für uns also nach wie vor möglich sein, jedes Jahr intensiv über das [PAGE 746] "Schoggi-Gesetz" oder die Beiträge an die Denkmalpflege zu diskutieren; daran wird sich gar nichts ändern.

Die Kosten der Umstellung werden in der Botschaft mit rund 30 Millionen Franken einmalig beziffert, weiter mit etwa 3 Millionen Franken pro Jahr für die Pflege der Leistungsvereinbarungen des Zielsystems und des Berichtswesens. Auf der anderen Seite wird ein Nutzen entstehen, den man allerdings nicht beziffern kann; er müsste aber, denke ich, deutlich über 3 Millionen Franken liegen - vielleicht kann die Frau Bundesrätin in ihrem Eintretensreferat noch etwas dazu sagen.

Wir sind bei dieser Vorlage Zweitrat. Der Nationalrat hat die Vorlage intensiv beraten. Er hat eine Spezialkommission eingesetzt und der Vorlage dann mit einigen Änderungen zugestimmt. Der Nationalrat ist seiner Kommission gefolgt und hat die Vorlage in der Gesamtabstimmung mit 125 zu 46 Stimmen bei 1 Enthaltung angenommen.

Ihre Kommission wurde bereits vor einem Jahr anlässlich des finanzpolitischen Seminars konsultiert. Wir haben dann die Vorlage an der Sitzung vom 20. August inhaltlich gut aufgenommen. Niemand war begeistert, aber niemand hat sie grundsätzlich abgelehnt. Man hat die Idee und die Zielsetzung generell unterstützt; vereinzelt wurden auch skeptische Stimmen laut in Bezug auf die Frage, ob das Parlament nicht einen Teil seiner Budgethoheit abgibt - vielleicht werden wir diese Frage dann noch hören. Ein Votant hat die Meinung vertreten, dass das Modell eigentlich unwichtig sei, entscheidend seien die Personen. Am Schluss einer angeregten Debatte wurde mit 11 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung Eintreten beschlossen.

Auf die einzelnen Differenzen zum Nationalrat werde ich in der Detailberatung jeweils kurz eingehen.