preparatory:AB 167735

Wortprotokoll

Le 2 février 2009, un conseiller national et cinq autres personnes ont déposé une dénonciation pénale contre Madame la conseillère fédérale Calmy-Rey. Ils lui reprochent la manière dont elle informé le public en vue de la votation populaire du 8 février 2009 sur la reconduction de l'Accord sur la libre circulation des personnes et son extension à la Bulgarie et à la Roumanie. Ils font en particulier état d'une phrase tirée d'une interview de Madame Calmy-Rey, publiée dans la "Thurgauer Tagblatt Unterrheintal" du 9 janvier 2009: "Für uns ist die EU der wichtigste Wirtschaftspartner, was sich umgekehrt [PAGE 1636] nicht sagen lässt. Wir hätten viel mehr zu verlieren, und die Unsicherheit bei einem Nein wäre für unsere Wirtschaft Gift", ainsi que d'une réponse qu'elle a donnée le 19 janvier 2009 dans le "Blick-Chat" publié sur Internet: "Wenn das Volk Nein sagt, dann würde die Schweiz die Personenfreizügigkeit kündigen - und nicht die EU. Mehr noch - sechs Monate später würden auch die übrigen Bilateralen I wegfallen - automatisch. Der Entscheid des Volks gilt."

Les auteurs de la dénonciation qui se basent sur l'article 280 du Code pénal, "Atteinte au droit de vote", voient dans ces deux phrases une contrainte exercée sur les électeurs - par la menace d'un dommage sérieux, comme la perspective d'une crise économique ou la perte de place du travail, et donc une atteinte au droit de vote - afin qu'ils approuvent les textes soumis au vote populaire. Il convient de rappeler que l'article 280 a la teneur suivante: "Celui qui, par la violence ou par la menace de dommages sérieux, aura empêché un électeur d'exercer son droit de vote, ou de signer une demande de référendum ou d'initiative, celui qui, par la violence ou par la menace d'un dommage sérieux, aura contraint un électeur à exercer un de ces droits, ou à l'exercer dans un sens déterminé, sera puni d'une plainte privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire."

Le Ministère public de la Confédération, saisi de cette plainte, a transmis la dénonciation pénale au Parlement, sans examiner au préalable si ce cas relevait du droit pénal. La situation est la même que dans le dossier 09.035 "Immunité de membres actuels et anciens du Conseil fédéral" relatif à la destruction de pièces de la procédure pénale Tinner, qui sera traité tout à l'heure. Dans ces deux cas, si la dénonciation a été transmise au Parlement sans examen préalable de l'éventuel caractère pénal des faits, c'est parce que cela concerne les membres du Conseil fédéral, autorité de nomination du procureur général et de ses suppléants, et parce que le Ministère public de la Confédération a estimé ne pas pouvoir traiter ces dossiers lui-même.

Les collèges présidentiels des conseils ont examiné la situation de cette affaire-ci en détail, c'est-à-dire celle de l'immunité de Madame la conseillère fédérale Calmy-Rey et celle du cas 09.035 qui concerne l'ensemble des membres du Conseil fédéral, ainsi que d'anciens membres de celui-ci. Ils sont arrivés à la conclusion que l'examen de la dénonciation pénale relevait de la compétence de l'Assemblée fédérale, que les faits étaient suffisamment établis et qu'il n'y avait donc pas lieu de désigner un procureur extraordinaire, mais plutôt de traiter le dossier selon la procédure habituelle pour les cas d'immunité.

Par conséquent, la dénonciation pénale et le dossier correspondant ont été transmis aux Commissions des affaires juridiques afin qu'elles se prononcent sur l'éventualité d'une levée de l'immunité. Le 4 mars 2009, les présidents des Commissions des affaires juridiques ont par ailleurs décidé que le Conseil des Etats serait prioritaire pour traiter le dossier concernant Madame Calmy-Rey et le dossier 09.035.

La Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats a donc examiné, lors de sa séance du 6 avril 2009, le dossier transmis par le Ministère public de la Confédération. Elle a proposé sans opposition d'entrer en matière et de ne pas lever l'immunité de Madame Micheline Calmy-Rey. Le 10 juin 2009, le Conseil des Etats a suivi sans opposition la proposition de sa commission.

La Commission des affaires juridiques de notre conseil a pour sa part examiné le dossier transmis par le Ministère public de la Confédération et elle entendu Madame Calmy-Rey, conseillère fédérale, lors de la séance du 26 juin 2009. Au cours de son audition, Madame Calmy-Rey a notamment expliqué que les déclarations publiques faites lors de la campagne précédant la votation du 8 février 2009 relevaient du mandat d'information qui incombe au Conseil fédéral. Elle a précisé que l'information avait été donnée en temps opportun, de façon active, exhaustive - sans taire les conséquences d'un non - et conforme à la vérité. Elle a ajouté que cette information correspondait à l'opinion du Conseil fédéral et de la majorité des membres du Parlement.

L'article 25 alinéas 2 et 4 de l'Accord sur la libre circulation des personnes est clair: les autres accords bilatéraux I seraient devenus automatiquement caducs six mois après la résiliation de l'Accord sur la libre circulation des personnes. Ainsi, l'insécurité juridique qui aurait découlé du rejet du texte soumis au peuple aurait effectivement été "un poison pour notre économie".

Pour Madame Calmy-Rey, les déclarations faites au cours d'une campagne précédant une votation populaire ne sont pas de nature à empêcher les citoyens de se déterminer librement: le peuple suisse sait comprendre les messages transmis et le langage imagé utilisé. Madame Calmy-Rey estime que la dénonciation déposée reflète la tendance actuelle à s'éloigner de plus en plus des arguments factuels en multipliant les attaques personnelles. Pour elle, il est donc important de tirer la sonnette d'alarme.

Suite à cette audition, la commission a examiné le dossier sous deux angles. Premièrement, elle s'est penchée sur la question d'une dénonciation pénale à un procureur fédéral extraordinaire. Ici, la commission ne peut que prendre acte de l'analyse de la situation juridique faite par les collèges présidentiels et de la décision prise par ceux-ci de soumettre le cas à la procédure de traitement habituelle.

La commission a certes regretté que le Ministère public refuse de se livrer à un premier examen sommaire des cas concernant des conseillers fédéraux, alors qu'il le fait lorsqu'il s'agit de parlementaires ou de juges fédéraux. Cependant, en l'espèce, la majorité s'estime en état de procéder à l'examen préalable de la question de l'éventuelle levée de l'immunité et rappelle que tant sa commission homologue que le Conseil des Etats sont arrivés implicitement à la même conclusion: la désignation d'un procureur extraordinaire serait une complication inutile et n'apporterait rien quant à l'éclaircissement des faits.

La commission rappelle par ailleurs que d'importants travaux législatifs sont en cours, qui devraient permettre d'apporter une solution au problème procédural évoqué: d'une part, le réexamen du statut du Ministère public, dont le Parlement veut garantir l'indépendance; d'autre part, la révision du droit disciplinaire et des règles sur l'immunité, qui est actuellement traitée par la Commission des institutions politiques de notre conseil.

Une minorité se dit attachée à une procédure très formelle. Elle souhaite qu'un magistrat pénal procède au premier examen sommaire, quand bien même les faits sont connus, de l'éventuel caractère pénal des faits reprochés à Madame Calmy-Rey, conseillère fédérale. Elle propose donc de transmettre la dénonciation pénale à un procureur fédéral extraordinaire et de ne pas entrer en matière.

Concernant la levée de l'immunité, la majorité de la commission considère que les déclarations de Madame Calmy-Rey correspondent à la position du Conseil fédéral et à celle de la majorité des membres du Parlement. Elle rappelle que le Conseil fédéral a le devoir d'informer les citoyens sur les enjeux d'une votation. Par ailleurs, la majorité doute fortement que les faits reprochés à Madame Calmy-Rey constituent une infraction au sens de l'article 280 du Code pénal et elle estime que l'intérêt des membres des autorités à pouvoir exercer leur mandat sans devoir craindre des poursuites infondées l'emporte clairement.

La majorité constate aussi une tendance à vouloir déplacer le débat politique dans l'arène judiciaire, tendance qui dénature le débat. Elle regrette cette tendance et la condamne.

Au final, c'est par 13 voix contre 5 et 3 abstentions que la commission propose de suivre la décision du Conseil des Etats, à savoir d'entrer en matière et ne pas lever l'immunité de Madame Calmy-Rey. La commission a par ailleurs rejeté, par 12 voix contre 8, la proposition faite de transmettre la dénonciation pénale pour traitement à un procureur fédéral extraordinaire; une minorité défend ce point de vue et demande ainsi de ne pas entrer en matière.

Dès lors, tout à l'heure, vous aurez à décider soit d'entrer en matière, soit de renvoyer le dossier à un procureur fédéral extraordinaire. La majorité de la commission vous demande d'entrer en matière et, une fois l'entrée en matière votée, de [PAGE 1637] ne pas lever l'immunité de Madame Calmy-Rey, conseillère fédérale.