preparatory:AB 263990

Wortprotokoll

Le terrorisme fait vaciller les fondements de nos sociétés plurielles. Il fait craindre pour la liberté, la sécurité et les droits fondamentaux de tout un chacun. Sous ses formes diverses, qu'elles soient nationalistes, religieuses ou encore politiques, il tue, blesse et traumatise chaque année des milliers de personnes à travers le monde. Les attentats du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis et ceux qui ont suivi dans de nombreux autres Etats, comme l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne, la France, la Norvège, le Royaume-Uni, mais aussi la Russie ou encore la Turquie, sont encore dans toutes les mémoires.

Chaque Etat a un intérêt majeur à adapter régulièrement les outils juridiques dont il dispose pour lutter contre le terrorisme afin de répondre à l'évolution de la menace qu'il représente. La Suisse aussi doit être prête à réagir et n'est pas un îlot de sécurité malgré ce que certains pensent encore à tort. Le projet qui vous est soumis aujourd'hui permet à la Suisse d'adapter ses normes pénales aux enjeux actuels de la lutte contre le terrorisme et aussi de développer sa capacité de coopération avec les autres Etats pour être plus efficace.

Pour mémoire, la détermination internationale à combattre le terrorisme a conduit le Conseil de l'Europe à élaborer la Convention du 16 mai 2005 pour la prévention du terrorisme et son Protocole additionnel du 22 octobre 2015. La convention impose aux parties d'ériger en infraction l'apologie du terrorisme, le recrutement et l'entraînement pour le terrorisme.

La lutte contre le crime organisé et les organisations terroristes place les autorités suisses face à des défis bien plus grands que ce qui résulte de la simple mise en oeuvre des obligations figurant dans les deux traités. Elles doivent appréhender des structures qui sont complexes, de vastes réseaux qui ont des capacités considérables de s'imposer vis-à-vis non seulement de leurs membres, mais aussi de l'extérieur. C'est justement de là qu'émane la menace extraordinaire que les organisations criminelles et terroristes font planer sur notre pays aussi.

Le Conseil fédéral veut donc améliorer la prévention et la poursuite d'actes terroristes en procédant à des adaptations ciblées, notamment dans le droit pénal. Il veut réviser la norme pénale sur l'organisation criminelle et modifier un certain nombre d'éléments qui ont fait l'objet de critiques de la part des autorités de poursuite pénale, plus particulièrement du Ministère public de la Confédération.

Le projet prévoit d'augmenter la peine maximale encourue par les personnes exerçant une influence déterminante au sein d'une organisation criminelle ou terroriste et par toute personne qui soutient une organisation terroriste ou qui y [PAGE 988] participe. Il propose aussi des modifications de la loi fédérale sur le renseignement, notamment à l'article 74 relatif à l'interdiction d'organisations. Il établit ainsi une compétence fédérale en matière de poursuite et de jugement des infractions telle qu'inscrite dans la loi actuelle uniquement pour les groupes Al-Qaïda et Etat islamique. Cette loi obsolète sera donc abrogée et remplacée par ce projet.

Il prévoit également d'ajuster la loi sur l'entraide pénale internationale aux nouvelles exigences en matière de coopération internationale et y intègre de nouvelles dispositions pour, d'une part, simplifier la transmission anticipée d'informations et de moyens de preuve en adéquation avec les exigences de la loi et, d'autre part, consacrer le recours à des équipes communes d'enquête.

Dans sa jurisprudence récente, le Tribunal fédéral reconnaît en effet la nécessité d'instaurer une base légale fondant l'adoption de mesures d'entraide modernes. Etant donné l'importance de la place financière suisse, il s'avère indispensable de renforcer la coopération entre les cellules de renseignements financiers, principalement dans le domaine de la lutte contre le financement du terrorisme.

Plusieurs des mesures proposées permettront en outre de répondre à certaines critiques en lien avec le financement du terrorisme exprimées par le Groupe d'action financière dans le cadre de son évaluation 2016 du dispositif suisse de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme.

Après avoir entendu les représentants des cantons, ainsi que plusieurs experts, la commission est entrée en matière, à l'unanimité, sur le projet. Elle reconnaît que l'adaptation du droit pénal et l'amélioration de la collaboration internationale sont non seulement nécessaires, mais aussi urgentes. Cela fait longtemps que la population attend davantage d'efficacité dans la lutte contre le terrorisme. Ce projet répond à cette demande en mettant en place des outils efficaces, proportionnels et compatibles avec le droit international.

Une minorité Schlatter recommande le renvoi au Conseil fédéral en le chargeant d'élaborer un nouveau projet qui se limiterait uniquement aux adaptations nécessaires pour satisfaire à la convention du Conseil de l'Europe. Elle estime que le projet porte atteinte au principe de l'Etat de droit et affaiblirait des droits fondamentaux; par ailleurs, elle craint qu'il n'y ait pas de mise en oeuvre proportionnelle. En commission, la proposition défendue par la minorité a été rejetée par 17 voix contre 6.

A l'issue de la discussion par article, la commission a largement soutenu le projet du Conseil fédéral au vote sur l'ensemble, par 19 voix contre 5 et 1 abstention. Le Conseil des Etats en avait fait de même, par 35 voix contre 0 et 8 abstentions.

Un certain nombre d'articles ont suscité des discussions intenses. Ainsi, l'article 74 alinéa 2 de la loi fédérale sur le renseignement prévoit l'interdiction d'organisations. Une minorité Addor souhaite donner plus de liberté de manoeuvre au Conseil fédéral et considère qu'il est essentiel que ce dernier ne se fonde pas seulement sur les décisions de l'ONU - ce qui est déjà le cas -, mais qu'il puisse également se fonder sur sa propre appréciation du danger qu'une organisation non visée par un décision de l'ONU pourrait représenter pour notre pays.

La majorité rejette la proposition de la minorité Addor - en commission, la décision a été prise par 14 voix contre 11 -, craignant que la Suisse ne s'expose à des pressions étrangères pour inscrire telle ou telle organisation sur sa liste.

L'article 260ter du code pénal, qui vise l'organisation criminelle, a été introduit dans les années 1990, principalement dans le but de lutter contre les organisations mafieuses. Cette norme doit donc être adaptée à la poursuite des organisations terroristes également. Les critères indiquant qu'on est en présence d'une organisation criminelle ou terroriste ont été reformulés afin de faciliter la tâche aux autorités de poursuite pénale. Une minorité I (Porchet) propose de biffer cet article pour en rester au droit en vigueur. En commission, cette proposition a été écartée par 17 voix contre 3 et 5 abstentions.

Par 17 voix contre 3 et 5 abstentions, votre commission a par ailleurs adhéré à la décision du Conseil des Etats qui prévoit que, dans les deux cas - organisation criminelle et terrorisme -, une peine privative de liberté de dix ans au plus est inscrite dans la loi. La minorité II (Porchet) soutient la version du Conseil fédéral, qui ne prévoit qu'une peine de cinq ans.

L'article 260ter alinéa 1 lettre c introduit une exception pour les organisations humanitaires impartiales. Par 15 voix contre 9 et 1 abstention, la commission a voulu les exclure du champ d'application de la loi. Son souci est évidemment que les organisations puissent continuer à entrer en contact avec des groupes armés en conflit et à porter leur aide à la population dans les zones contrôlées par ces groupes. La minorité III (Hurter Thomas) s'oppose à cette exception et suit le Conseil des Etats dans sa décision d'adopter le projet du Conseil fédéral. Tout d'abord, elle juge, cette exception inutile, car l'aide aux victimes de conflits n'est déjà pas punissable. Elle craint surtout que des organisations humanitaires puissent être utilisées à leur insu par des terroristes de par leur impunissabilité. Je rappelle que dans la consultation le CICR s'était d'ailleurs déclaré favorable à cet article.

Enfin, l'article 260sexies a également fait l'objet d'un long débat. Votre commission vous propose de suivre la version du Conseil fédéral, qui punit d'une peine privative de liberté de cinq ans au plus ou d'une peine pécuniaire quiconque recrute, se fait fournir ou fournit des indications pour fabriquer ou utiliser des armes, des explosifs, entreprend un voyage à l'étranger en vue d'un acte criminel, visant à intimider une population ou à contraindre un Etat ou une organisation internationale à accomplir ou à s'abstenir d'accomplir un acte quelconque. C'est le coeur même de la loi. Si cet article est biffé, ce qui est demandé par une minorité, sachez que la lutte contre le terrorisme n'aura que peu d'effet.

Enfin, à l'article 80dbis alinéa 1 de la loi sur l'entraide pénale internationale, votre commission a créé une divergence avec la décision du Conseil des Etats. Elle ne souhaite pas limiter la transmission anticipée d'informations et de moyens de preuve uniquement aux cas de danger grave et imminent pour la vie ou l'intégrité corporelle, car cela restreindrait trop son champ d'application. Lors des auditions, le Ministère public de la Confédération nous a rendus attentifs à cette difficulté. Nous avons donc souhaité créer ici une divergence, ce qui a été accepté par 18 voix contre 4 et 3 abstentions.

La commission est également d'avis qu'une transmission anticipée d'informations doit avoir lieu lorsque les enquêtes étrangères seraient excessivement difficiles sans cette mesure d'entraide ou afin de prévenir un danger grave et imminent. Elle partage l'avis du Conseil fédéral selon lequel il s'agit en la matière de deux éléments différents. Il ne faut donc pas les cumuler; c'est la raison pour laquelle la commission propose d'en rester à la formulation "ou" et non pas "et", cumulative, telle que proposée par le Conseil des Etats.

Enfin, à l'article 80dbis alinéa 4, votre commission n'a pas suivi non plus le Conseil des Etats qui voulait exiger une demande écrite, considérant que cela était trop restrictif lorsque la menace est urgente.

Je conclurai donc en disant que la lutte contre le crime organisé et contre les organisations terroristes est un des défis majeurs de notre époque. Nos autorités doivent pouvoir appréhender des réseaux complexes, qui disposent de moyens considérables - financiers ou logistiques. Nous avons la responsabilité de protéger nos concitoyens et d'adapter nos outils juridiques à l'évolution de la menace. Le projet qui vous est soumis permet à la Suisse d'adapter ses normes pénales aux enjeux actuels de la lutte contre le terrorisme et de développer sa capacité de coopération avec les autres Etats.

La commission vous invite, à l'unanimité, à entrer en matière.