AB 310830

Wortprotokoll

La Commission des finances s'est réunie les 14 et 15 novembre derniers pour traiter le budget 2023, sur la base des rapports et du travail qui a été effectué dans le cadre des sous-commissions. Ce travail se fait par département, par unité administrative, et il permet d'avoir ensuite une vision d'ensemble sans négliger aucun détail, évidemment.

Je voudrais commencer par remercier chacune et chacun de mes collègues qui ont travaillé autant dans les sous-commissions que lors de la séance de la commission plénière pour traiter ce budget avec sérieux, dans une ambiance constructive, malgré une situation financière de plus en plus fragile, il faut le dire, et qui laisse de moins en moins de marge de manoeuvre. Merci à vous.

Je remercie aussi les secrétaires des sous-commissions, qui nous ont accompagnés tout au long de ce processus. J'adresse un merci particulier au secrétaire suppléant de la Commission des finances du Conseil des Etats, M. Leutert, qui a été fortement impliqué dans un processus qui était loin d'être simple, avec un budget 2023, un supplément au budget 2022, des annonces tardives et, bien sûr, des propositions individuelles. Cela a été un programme chargé.

J'aimerais dire quelques mots par rapport au traitement, d'abord. Contrairement aux autres années, nous avons pris la décision, avec la Commission des finances, de démarrer le traitement lors de notre séminaire de juillet, qui a eu lieu en terres fribourgeoises. Il s'agissait de traiter une première fois le budget de la Confédération 2023 assorti du plan intégré des tâches et des finances, suite à l'adoption matérielle par le Conseil fédéral à la fin juin 2022.

Avant ce changement que nous avons décidé, les Commissions des finances démarraient le traitement lorsque le message était publié par le Conseil fédéral. Cette nouvelle pratique doit permettre d'entrer rapidement dans le sujet et de traiter les généralités avant de se consacrer aux différentes unités administratives.

La deuxième phase du débat a été le débat général en commission plénière sur le budget, qui a eu lieu fin août 2022. Une fois que le débat général a été mené, les sous-commissions ont été chargées d'analyser les budgets des départements qui leur avaient été confiés.

Cela s'est fait durant le mois d'octobre, avant de passer à la seconde séance plénière de la Commission des finances qui a eu lieu il y a moins d'un mois, les 14 et 15 novembre, et qui a été consacrée au traitement spécifique du budget 2023.

On ne peut pas dire que la tâche était simple puisque la marge de manoeuvre est de moins en moins grande, ce qui impacte bien sûr le traitement de ce budget, quand bien même il a été annoncé par le Conseil fédéral que le frein à l'endettement était, cette année encore, respecté. C'est donc à partir du budget 2024 qu'il ne le sera plus, si rien n'est entrepris d'ici là pour assainir la situation. Ces perspectives budgétaires ont bien sûr été au coeur de la discussion. Le Conseil fédéral a d'ailleurs publié, le 19 octobre 2022, un rapport complémentaire au budget, dans lequel on retrouve l'origine des déficits annoncés et qui indique quels autres déficits sont susceptibles de s'ajouter, que ce soit en raison d'une augmentation des dépenses ou d'une diminution des recettes.

Parlons un instant du contexte général. Un déficit extraordinaire de financement de 4,1 milliards de francs est prévu pour la fin 2022, principalement en raison des dépenses nécessaires pour faire face à la pandémie de coronavirus, tout comme à la guerre en Ukraine. Pour donner un ordre de grandeur, le compte d'amortissement de la Confédération, qui englobe donc les recettes et les dépenses extraordinaires, est passé, depuis 2010, d'un solde positif de 4,3 milliards de francs fin 2019 à un solde négatif de 9,8 milliards fin 2020. Cela continue de diminuer puisqu'on avait un solde négatif de 20,3 milliards fin 2021 et qu'un solde négatif de 23,4 milliards est prévu pour la fin 2022. Le rapport[NB]complémentaire[NB]du[NB]Conseil[NB]fédéral, dont je viens de vous parler, qui date du 19 octobre, relève bien l'ampleur du défi non pas pour l'année 2023 principalement, mais pour les prochaines années. Je vais en faire aussi un bref résumé, parce que même si l'on parle de 2023, on ne peut pas ignorer la suite.

Selon ce premier rapport et les premières analyses, le déficit structurel sera de 1,1 milliard de francs en 2024, puis de 3 milliards en 2025 et de 3,1 milliards en 2026.

Les déficits ont augmenté par rapport aux chiffres communiqués en juin. Ils sont passés de 1,3 milliard à 3 et 3,1 milliards de francs désormais. Comme vous, la Commission des finances s'est posé la question de savoir d'où venait cette augmentation. Nous avons compris qu'en fait le contre-projet à l'initiative d'allègement des primes (objet 21.063) a été nouvellement intégré dans le plan financier, ce qui explique la dégradation du résultat.

Pour les années 2024 à 2026, nous retrouvons parmi les augmentations les dépenses liées à l'armée, celles liées au contre-projet indirect à l'initiative pour les glaciers (objet 21.501), celles liées au contre-projet à l'initiative d'allègement des primes, sans oublier évidemment les autres: celles entraînées par la hausse des déductions fiscales pour les primes d'assurance-maladie, par l'augmentation du fonds d'infrastructure ferroviaire, par les mesures transitoires et les mesures complémentaires, par la migration en provenance d'Ukraine. A cela s'ajoute la liste des dépenses à venir non encore budgétisées, donc celles qui sont en traitement sous la coupole. On peut notamment mentionner la loi sur le CO2, l'accueil extrafamilial, le programme Horizon, la migration, la participation complète à Erasmus plus.

Dans la situation actuelle, le rapport fourni par le Conseil fédéral est un bon résumé. Il vient confirmer que le frein à l'endettement ne sera plus respecté dès 2024 et que des mesures seront donc nécessaires. C'est une chose que le Conseil fédéral a déjà prévue. Il a prévu d'agir depuis le début de 2023 en adoptant des mesures de correction, comme il nous l'a annoncé. Ces mesures pourront bien sûr être influencées, que ce soit par nos décisions sur le présent budget, ou par celles sur la modification de loi et les nouvelles lois qui arrivent.

Dans ce contexte très particulier, et avec l'intention d'être aussi constructive que possible, la Commission des finances a demandé à être consultée avant toute communication du Conseil fédéral sur les mesures de correction. Le planning est serré. Donc nous verrons comment cela est possible. En tout cas, la commission inscrira à son calendrier de janvier 2023 une séance voire deux pour tracer les grandes lignes et définir les principes qui devraient être pris en compte au moment de décider des mesures de correction. [PAGE 1149]

Nous avons déjà discuté de cela au sein de la commission. Nous avons brièvement parlé. Nous avons émis certains souhaits, notamment la volonté d'avoir une vue globale, de ne pas affaiblir de manière disproportionnée l'un ou l'autre des grands domaines de dépenses, de viser d'abord les diminutions de dépenses plutôt que des augmentations de taxes, vu la pression que la population et l'économie subissent déjà aujourd'hui.

Cela dit, une fois les grandes lignes établies, il s'agira aussi d'analyser les mesures dans le détail, et la commission est bien sûre prête à le faire.

A ce propos, il faut noter que cette situation n'est pas totalement nouvelle pour la Confédération - certains, ici, s'en souviennent mieux que moi -, mais le Conseil fédéral avait déjà dû présenter au Parlement, en 2003, des mesures pour corriger des déficits structurels qui auraient pu atteindre 6 milliards de francs en 2006. Bien sûr, cela ne veut donc pas dire que la tâche est plus simple, mais cela démontre qu'il est possible de relever le défi, même si cela ne sera évidemment pas sans effort. Parce que, très concrètement, le Conseil fédéral a déjà informé du fait que le financement de nombreux projets n'était pas encore garanti et que la situation budgétaire exigeait une compensation des dépenses engendrées par ces projets.

Alors, on doit bien l'admettre: la tâche n'est pas simple, ni pour le Conseil fédéral, ni pour nous, parlementaires, notamment parce que la réalité pour la population est à prendre en compte, et on ne peut pas imaginer à court terme une augmentation des impôts ou de la TVA, par exemple. Il y a une préoccupation, qui semble aussi être partagée par le Conseil fédéral.

Il faut aussi noter ici qu'un accroissement de la dette n'est pas envisageable pour réduire ce déficit, parce que le frein à l'endettement ne nous le permet pas.

Ce que tout cela signifie, c'est que notre responsabilité est grande, la mission est loin d'être évidente. Toutes les dépenses supplémentaires doivent être compensées, et si l'exercice va être périlleux, on doit surtout le rendre possible tout en veillant au maintien de la qualité de vie, de l'attractivité, tant pour la population que pour l'économie dans notre pays, et en n'oubliant pas qu'un tiers des recettes provient de la TVA et que le solde est en grande partie assumé par les recettes des impôts.

Ces quelques éléments expliquent bien aussi la recommandation de notre commission de ne pas penser en premier lieu à augmenter les recettes, puisque cela pourrait réduire notre attractivité et, donc, indirectement, réduire aussi les recettes à terme.

Je continue et aborde directement le budget 2023. Pour commencer, je vais vous faire un exposé général. Selon le communiqué du Conseil fédéral, ce budget respecte encore les exigences du frein à l'endettement, mais uniquement - et il faut le noter - parce que les coûts de 1,7 milliard de francs liés à l'accueil des personnes qui ont fui l'Ukraine sont comptabilisés à titre de dépenses extraordinaires, ce qui s'explique par le fait que ce n'était pas prévu ni prévisible.

Le budget 2023 qui nous est soumis a été complété par deux annonces tardives. Au total, il prévoit des recettes de 79,8 milliards de francs et des dépenses de 80,5 milliards de francs, ce qui laisse apparaître un déficit de financement ordinaire de quelque 669 millions de francs.

Comme le facteur conjoncturel est supérieur à 1, des dépenses plus élevées que les recettes sont donc autorisées durant une phase conjoncturelle donnée. Avec cette réalité, le budget présenté rempli les exigences relatives au frein à l'endettement et présente même un excédent structurel, soit une marge de manoeuvre budgétaire, de 209 millions de francs, si on s'en tient à la version initiale du Conseil fédéral.

J'ouvre maintenant une parenthèse sur l'évolution des dépenses. Si on fait abstraction des dépenses extraordinaires et des annonces tardives, les dépenses augmentent de 3,4 pour cent, soit légèrement plus que le PIB nominal qui, lui, augmente de 3,2 pour cent, tout comme les recettes ordinaires. Selon le message du Conseil fédéral, les principaux vecteurs de croissance des dépenses sont la prévoyance sociale, la partie des recettes qui est reversée aux cantons ainsi que la sécurité, en particulier l'armée. Au budget 2023, les postes de dépenses qui affichent les hausses les plus marquées en chiffres absolus sont la migration, les contributions de la Confédération aux assurances sociales, l'armée et l'apport au fonds d'infrastructure ferroviaire.

La commission a décidé trois augmentations concrètes de budget pour un montant de 14,1 millions de francs. Je vais y revenir.

A ce stade, avec ces modifications, avec ces trois augmentations, la marge de manoeuvre qui était initialement fixée à 209 millions de francs passerait à 195 millions de francs.

Je vais revenir sur les propositions concernant chaque unité administrative lors de la discussion par article. Cela permettra d'avoir un échange un peu plus dynamique.

Je résume les principaux changements que la commission propose et surtout ceux qui ont une incidence financière par rapport à la version du Conseil fédéral. Il y en a trois principaux, je l'ai dit, ce sont ces 6,2 millions de francs qui seraient consacrés annuellement à la promotion des ventes de vins suisses, ces 3,9 millions de francs pour la préservation des races indigènes d'animaux de rente, et ces 4 millions de francs pour la protection des troupeaux.

D'autres propositions ont été faites et soutenues, mais elles sont toutes sans incidence financière. Il s'agit souvent de conditions ou de précisions quant à l'attribution des montants. J'y reviendrai et je les expliquerai plus en détail lors de la discussion par article.

A ce stade, je tiens à préciser que, en plus de notre séance du mois de novembre, notre commission s'est encore réunie la semaine dernière, le 1er décembre. Le but était d'être aussi efficace que possible et de passer déjà en revue les propositions retenues par le Conseil national, puisque ce dernier a siégé la semaine dernière et qu'il a déjà pris certaines décisions. Cela doit permettre évidemment de gagner du temps - on l'espère - dans le cadre du traitement du budget et de ne pas créer de divergence de manière inutile.

Je résume brièvement le travail fait dans le cadre de cette séance du 1er décembre. Dix propositions de modification du budget ont été approuvées par le Conseil national, quatre d'entre elles correspondaient à ce que la commission du Conseil des Etats avait déjà validé. Six propositions ont été faites et soutenues par la majorité du Conseil national. Si[NB]je[NB]les[NB]reprends, l'une d'elles n'est plus d'actualité - j'y reviendrai -, une autre correspond à une augmentation réelle du budget, mais elle n'a pas été suivie, et les quatre autres n'ont pas d'incidence financière, mais constituent des précisions; elles concernent la protection des enfants, l'agriculture, la protection de la population et la recherche.

Notre but, lors de cette séance supplémentaire du 1er décembre, était d'abord de nous pencher sur le budget 2023 destiné à l'acquisition des vaccins contre le Covid-19. A la suite de la présentation du budget 2023, ainsi que dans le cadre du traitement du supplément Ib au budget 2022, un rapport a été demandé concernant l'acquisition des vaccins, notamment sur le nombre commandé. Des questions ont notamment été posées quant au nombre de doses qu'il avait été prévu d'acquérir en 2023. On a été informé par un rapport que ce nombre s'élevait à 7 millions pour 3,5 millions de personnes considérées comme vulnérables, ce qui faisait un montant de 164 millions de francs. La commission a ensuite jugé qu'il lui manquait certaines informations souhaitables pour prendre cette décision. Elle a proposé de créer une divergence pour s'assurer de poursuivre la discussion au besoin. C'est ce que nous avons fait le 1er décembre dernier lorsque toutes les informations nous sont parvenues.

La discussion a abouti à la levée de cette divergence, puisque les informations souhaitées ont été livrées. Elles nous ont permis de comprendre la manière dont était déterminé le nombre de doses commandées. La commission propose donc d'en rester au projet du Conseil fédéral et n'apporte aucun changement.

Tous les arrêtés fédéraux en rapport avec le budget ont été approuvés à l'unanimité des membres de la commission. Ce résultat ne signifie évidemment pas que la commission se veut rassurante quant à l'état des finances fédérales, mais cela confirme que les dépenses prévues sont nécessaires. [PAGE 1150] Au terme de la discussion sur le budget et sur le plan intégré des tâches et des finances, la commission a tenu à être proactive par rapport aux exercices futurs, et en particulier à la suite du rapport livré par le Conseil fédéral. Ce rapport souligne notamment que d'importantes mesures de correction seront étudiées et seront requises tout au long des années 2024 à 2026. La commission estime qu'il n'est pas pertinent, en l'absence d'une vue d'ensemble, de proposer déjà des coupes dans le plan financier.

Pour la Commission des finances du Conseil des Etats, les mesures de correction budgétaire doivent être assorties d'une vue d'ensemble qui présente également les tâches et les dépenses liées existantes. Comme le chef du Département des finances a informé la commission que le Conseil fédéral dresserait un état des lieux de la situation budgétaire début 2023, la commission a décidé d'adresser déjà des recommandations au Conseil fédéral, lui rappelant que le temps presse, bien sûr, et que les mesures doivent déjà entrer en vigueur dans le cadre du budget 2024, c'est donc demain pour nous.

Je vous donne un retour sur ces recommandations, puisqu'elles sont importantes. Nous en reparlerons. La commission recommande au Conseil fédéral de définir la suite de la procédure en tenant compte notamment des éléments suivants: d'abord, il serait bon d'avoir une évaluation globale et la définition de mesures prioritaires; ensuite, les mesures d'assainissement doivent aussi, en premier lieu, porter sur les dépenses, et, en second lieu, sur les recettes; de plus, on a insisté sur le fait que le caractère lié ou non des dépenses ne doit pas jouer un rôle majeur dans le choix des mesures d'assainissement; enfin, un élément particulier est à prendre en compte vis-à-vis des cantons: en cas de mesure de réduction dans le domaine des transferts, il convient de prendre contact à ce sujet, dans les meilleurs délais, avec les cantons et avec les autres acteurs concernés, pour qu'ils puissent aussi anticiper les réductions à venir.

Et puis, en dernier recours, des coupes transversales proportionnelles concernant tous les départements doivent être envisagées. Mais c'est vraiment en dernier recours. La suite, donc, au prochain épisode, ou plutôt au premier trimestre 2023, lorsque la Commission des finances aura approfondi la question des perspectives budgétaires. D'ici là, les décisions importantes ayant des conséquences budgétaires auront été prises lors de la présente session, de sorte que nous pourrons y voir plus clair quant à l'évolution financière des prochaines années.

J'interviendrai sporadiquement pour chaque point et vous donnerai les compléments nécessaires.