preparatory:AB 32732

Wortprotokoll

Ihre Kommission beantragt mit 8 zu 0 Stimmen bei 3 Enthaltungen, auf das vorliegende Geschäft nicht einzutreten, und verlangt in der Motion 02.3659, dass die Durchführungsprotokolle zur Alpenkonvention als Empfehlung anerkannt werden und die Ziele der Alpenkonvention im inländischen Recht umgesetzt werden sollen.

Die zahlreichen, teils sehr emotionalen Reaktionen auf diesen Kommissionsentscheid bedingen hier einige Klarstellungen und Erläuterungen. Ich gliedere meine Ausführungen in drei Teile: Erstens spreche ich zum rechtlichen Stellenwert der Protokolle, insbesondere in Bezug auf die Alpenkonvention und das inländische Recht; zweitens äussere ich mich zur Umsetzung der Ziele der Alpenkonvention bzw. der Protokolle im inländischen Recht; und drittens möchte ich dann noch einige persönliche Anmerkungen machen.

Vorerst zum rechtlichen Stellenwert der Durchführungsprotokolle: Die Schweiz hat am 28. Januar 1999 die Alpenkonvention ratifiziert. Damit hat sie sich, auch wenn die Konvention immer noch stark dem Schutzgedanken verpflichtet ist, zu einer nachhaltigen Berggebietspolitik bekannt. In der Bundesverfassung hat die Schweiz das Prinzip der Nachhaltigkeit aufgenommen, das heisst, es soll eine Berggebietspolitik angestrebt werden, die eine Harmonisierung von wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit, gesellschaftlicher Solidarität und ökologischem Gleichgewicht sicherstellt. Es geht also um wirtschaftliche Ziele, gesellschaftliche Ziele und ökologische Ziele.

Diese Zielsetzung ist unbestritten, und es geht heute nicht darum, die Alpenkonvention und das Ziel einer nachhaltigen Förderung des Berggebietes infrage zu stellen. Mit ihrer Motion hat die Kommission denn auch deutlich gemacht, dass sie vom Bundesrat die Umsetzung einer nachhaltigen Berggebietspolitik - vielleicht noch prononcierter als bisher - erwartet. Die Frage, die wir hier zu beantworten haben, ist lediglich die, auf welche Rechtsstufe die Durchführungsprotokolle zur Alpenkonvention gehoben werden sollen. Dabei ist klar festzuhalten, dass es bei den Durchführungsprotokollen nicht um technische Umsetzungsregelungen der Konvention geht, sondern dass diese teils neue Regelungen aufnehmen und rechtlich die gleiche Stufe wie die Konvention einnehmen; das heisst, sie sind völkerrechtliche Verträge.

Gemäss Seite 2 der Botschaft sind die Protokolle auch keine abschliessende Regelung. Vielmehr wird darin ausgeführt, dass die Vertragsparteien nach Ratifizierung der Protokolle die Ausarbeitung allfälliger neuer Protokolle an die Hand nehmen. Es geht also darum, dass wir es hier mit einer Rechtsetzung zu tun haben, die nicht abschliessend ist, sondern evolutiv weiterentwickelt werden wird. Umso mehr muss man sich eine klare Strategie zurechtlegen, wie diese Weiterentwicklung erfolgen soll.

Dies ist vor allem auch deshalb von grosser Bedeutung, weil die Konvention und als Konsequenz davon natürlich auch die Protokolle der Alpenkonvention nicht einem Referendum unterstellt wurden; dies, weil sie gemäss Botschaft keine der in Artikel 141 Absatz 1 genannten Voraussetzungen erfüllen sollen. Gleichwohl sind sie Bestandteil des Völkerrechtes und bilden mit dem Landesrecht Teil einer einheitlichen Rechtsordnung. Konkret bedeutet dies, dass völkerrechtliche Verträge mit ihrer Ratifizierung innerstaatliche Geltung erlangen und damit für alle staatlichen Organe verbindlich werden.

Mit den Durchführungsprotokollen zur Alpenkonvention wird nun dieses Recht erweitert. Umstritten sind Bedeutung und Wirkung der neuen Bestimmungen. Es stellen sich einige Fragen:

1. Den meisten Bestimmungen der Durchführungsprotokolle und der Alpenkonvention kommt ein umfassender Programmcharakter zu. Im Gegensatz zur Praxis im inländischen Recht werden damit Politikprogramme auf eine hohe Rechtsetzungsstufe gehoben und sind bei einer Ratifizierung für Bund und Kantone verbindlich umzusetzen.

2. Wohl wird im Zusatzbericht darauf hingewiesen, dass die Bestimmungen der Durchführungsprotokolle in der überwiegenden Zahl der Fälle - nicht in allen Fällen - so generell abgefasst seien, dass sie im Einzelfall nicht Grundlage eines konkreten Entscheides sein könnten. Bei den wenigen Bestimmungen, welche allenfalls direkt anwendbar sein könnten, entspreche die schweizerische Gesetzgebung den Vorgaben. Auch eine Rechtsentwicklung sei nicht ausgeschlossen, allerdings müsse die Schweiz im Einzelfall die mit dem Landesrecht kollidierenden Protokolle durch den Bundesrat kündigen.

Formaljuristisch mag diese Auffassung richtig sein. Faktisch werden aber die Protokolle eine starke Wirkung auf die politischen Prozesse haben.

3. In diesem Zusammenhang ist auch die Stellung der EU wichtig. Die EU ist neben den Alpenländern Vertragspartner der Alpenkonvention. Damit werden neue Beziehungen zwischen der EU und der Schweiz geregelt, die sowohl [PAGE 134] inhaltlich wie auch institutionell teilweise weiter gehen als die bilateralen Verträge. Zu erwähnen sind beispielsweise die Raumplanung, die Wasserfrage und anderes mehr. Selbstverständlich sind heute nachteilige Eingriffe vonseiten der EU noch nicht sichtbar; trotzdem ist die Weichenstellung, wie sie hier ohne Mitwirkung des Volkes vorgenommen werden soll, problematisch.

4. Mit der Alpenkonvention und den Durchführungsprotokollen wird für ein Teilgebiet der Schweiz Sonderrecht geschaffen: Es konkurrenziert das für das ganze Land geltende Landesrecht in dem Sinne, dass es gegenüber diesem Vorrang hat. Damit sind Konflikte vorprogrammiert, dies umso mehr, als die Protokolle teilweise Bereiche beinhalten, die nicht alpenspezifisch sind. Als Beispiel möchte ich die Bestimmungen im Protokoll zur Natur- und Landschaftspflege über die Freisetzung gentechnisch veränderter Organismen erwähnen. Es geht hier um ein Gebiet, das im inländischen Recht für das ganze Land in einer Lösung mit Mitsprache des Volkes geregelt werden muss und nicht für ein Teilgebiet über Völkerrecht präjudiziert werden darf.

5. Nicht absehbar sind allfällige Auswirkungen des Streitbeilegungsprotokolls, das notabene in der Alpenkonvention nicht vorgesehen war. Es regelt das Verfahren bei Streitigkeiten über die Auslegung und die Anwendung der Alpenkonvention und ihrer Protokolle. Die weitere Entwicklung wird zeigen, wieweit eine Praxis entwickelt wird, welche das Subsidiaritätsprinzip sicherstellt und nicht zu dauernden Auseinandersetzungen unter den Vertragspartnern führt. Auch hier muss der Hinweis angebracht werden, dass die Einführung einer internationalen richterlichen Instanz ohne Mitwirkung des Volkes unserem Staatsverständnis nicht entspricht.

Diese wenigen Hinweise begründen, weshalb die Ratifizierung der Durchführungsprotokolle zur Alpenkonvention durch Ihre Kommission abgelehnt wird. Damit ist keine Wertung der Zielsetzungen der Alpenkonvention verbunden. Im Gegenteil: Die Kommission steht zu den Zielsetzungen der Alpenkonvention. In einer Motion verlangt sie deshalb vom Bundesrat, den Vertragspartnern der Alpenkonvention klar zu signalisieren, dass die Schweiz die Durchführungsprotokolle zu "Raumplanung und nachhaltiger Entwicklung", "Berglandwirtschaft", "Naturschutz und Landschaftspflege", "Bergwald", "Tourismus", "Bodenschutz", "Energie" und "Verkehr" als Empfehlungen anerkennt. Ausgenommen bleibt selbstverständlich das Streitbeilegungsprotokoll.

Zur Umsetzung im inländischen Recht: Im zweiten Satz der Motion, welche die Kommission eingereicht hat, wird der Bundesrat aufgefordert, aufzuzeigen, inwiefern das bestehende Landesrecht eine nachhaltige Entwicklung des Berggebietes sicherstellt, und gegebenenfalls dem Parlament die dazu notwendigen Massnahmen und Gesetzesänderungen vorzulegen. In der Tat stellt man heute Lücken zwischen den hehren Zielen einer nachhaltigen Berggebietspolitik sowie den effektiven Entwicklungen im Berggebiet fest. In peripheren Gebieten ist wieder eine starke Abwanderung, insbesondere der Jugend, feststellbar. Zahlreiche Massnahmen der Bundespolitik haben das Vertrauen in den Willen, eine dezentrale Besiedelung unseres Landes sicherzustellen, eher erschüttert denn gefestigt. Es fehlt heute eine überzeugende Strategie zur Erreichung des Zieles einer nachhaltigen Berggebietspolitik in unserem Land. Ob die neue Regionalpolitik diese Lücke zu schliessen vermag, kann heute nicht beantwortet werden. Auf jeden Fall muss in diesem Zusammenhang die zukünftige Positionierung des Berggebietes eine wesentliche Rolle einnehmen. Lippenbekenntnisse allein genügen nicht, um die heute unerfreulichen Entwicklungen zu stoppen.

Nun noch einige persönliche Bemerkungen: In den letzten Wochen wurde sehr viel - auch viel Emotionales - über die Protokolle zur Alpenkonvention und deren Durchführung geschrieben, teils aus Sorge um die Entwicklung im Alpenraum, teils aus persönlichem Interesse. In der Argumentation wurde dabei sehr viel schwarz-weiss gemalt, so etwa bei der Feststellung, dass die Bergkantone geschlossen die Ratifizierung der Protokolle befürworteten. Geht man dieser Aussage auf den Grund, so ist zu differenzieren: Die Regierungen der Bergkantone haben die Konvention bis zum Jahr 1996 abgelehnt. Im Zusammenhang mit der Wasserzinserhöhung 1996 ging man einen Kompromiss ein, wonach der bisherige Standpunkt mit unterschiedlicher Begeisterung verlassen wurde.

Daran hat sich bei den Regierungen nichts geändert. In den Kantonen Wallis und Freiburg, wo das Kantonsparlament konsultiert wurde, wurden die Protokolle abgelehnt. Es ist zu bedauern, dass die Parlamente nicht in allen Bergkantonen konsultiert wurden; wahrscheinlich befürchtet man die gleichen Differenzen wie in den Kantonen, wo das getan wurde. Auch dieser Vorgang ist aus der Sicht unserer Demokratie unerfreulich. Auch bei den im und für das Berggebiet tätigen Organisationen gehen die Meinungen weit auseinander. So befürwortet die SAB die Ratifikation; die Schweizer Patenschaft für Berggemeinden, in deren Führung immerhin bedeutende Persönlichkeiten mitwirken, lehnt sie klar ab. Es liessen sich weitere Beispiele anführen. Sie machen deutlich, dass die Ratifikation der Alpenkonvention und vor allem der Protokolle im Berggebiet zumindest umstritten ist.

Einige Diskussionen hat der Entscheid über den Standort des Sekretariates ausgelöst, nachdem Innsbruck Lugano vorgezogen wurde. Es ist müssig, heute darüber zu spekulieren, ob dieser Entscheid anders ausgefallen wäre, wenn wir die Protokolle ratifiziert hätten. Persönlich bin ich der Auffassung, dass man die beiden Dinge nicht vermischen darf: Wir müssen die Frage der Protokolle sachlich entscheiden und nicht davon abhängig machen, ob wir ein Sekretariat erhalten oder nicht.

Der Entscheid für Innsbruck gibt uns aber auch die Möglichkeit, die weitere Entwicklung aus Distanz zu betrachten. Es wird interessant sein zu beobachten, ob Österreich als Standortland der Alpenkonvention die Inhalte umsetzt, das heisst Eingriffe bei Gletschererschliessungen rückgängig macht und die expansive Skigebiet-Erschliessungspolitik mit künstlicher Beschneiung in Gebieten unter 1500 Metern korrigiert. Das Handeln des Standortlandes des Sekretariates wird wesentlich darüber entscheiden, ob das Konstrukt der Durchführungsprotokolle zur Alpenkonvention ein Papiertiger ist oder aber ernsthafte Impulse für eine nachhaltige Entwicklung des Berggebietes geben kann. Die Schweiz wird diese Entwicklung aufmerksam beobachten müssen.

Wenn Sie der Kommission zustimmen, bringen Sie zweierlei zum Ausdruck:

1. Sie bekennen sich zu den Zielsetzungen einer nachhaltigen Entwicklung des Berggebietes und stehen zu den Zielsetzungen der Alpenkonvention.

2. Gleichzeitig bringen Sie zum Ausdruck, dass deren Ziele im inländischen Recht und nicht über zusätzliches Völkerrecht umzusetzen sind.

Ich möchte abschliessend noch eine kleine Korrektur der Fahne mitteilen: Es ist dort eine Minderheit Gentil aufgeführt. Das ist ein Einzelantrag, nachdem Herr Gentil bei der betreffenden Sitzung nicht anwesend war. Das wurde auch im Protokoll so festgehalten.

Nun, ich bitte Sie in diesem Sinne im Namen der Kommission, auf die Vorlage zur Ratifizierung der Durchführungsprotokolle zur Alpenkonvention nicht einzutreten sowie die Motion UREK-SR 02.3659, die nachher behandelt wird, zu überweisen.