preparatory:AB 339390

Wortprotokoll

Comme de nombreux secteurs, le trafic ferroviaire a été fortement affecté pendant la pandémie de COVID-19. Durant cette période, soit entre 2020 et 2022, les CFF ont cumulé des pertes dans le trafic grandes lignes d'un montant de 1,15 milliard de francs. Dans ce contexte, l'endettement net des CFF a fortement augmenté, atteignant 11,44 milliards de francs fin 2022 et 11,26 milliards fin 2023, ce qui ne permet plus de respecter l'objectif stratégique de couverture de la dette fixée par la Confédération, soit 6,5 fois l'Ebitda, à moins d'adapter significativement l'offre ou de renoncer à des investissements importants, par exemple.

Le Parlement s'est inquiété de cette situation en 2022 déjà, puisque, rappelons-nous, il a adopté une motion émanant de la Commission des finances de notre conseil visant à stabiliser les finances des CFF afin de soutenir l'exécution de différents investissements. Pour mettre en oeuvre cette motion, le Conseil fédéral propose par conséquent un apport unique en capital afin de réduire l'endettement net des CFF. Cette mesure est l'une des trois mesures contenues dans le projet de loi dont nous discutons aujourd'hui. Le 15 septembre 2023, le Conseil fédéral a adopté un message relatif à deux modifications de la loi sur les Chemins de fer fédéraux et à une modification de la loi relative à une redevance sur le trafic des poids lourds. En résumé, les trois mesures en question sont les suivantes.

Premièrement, la modification de l'article 20 de la loi sur les Chemins de fer fédéraux (LCFF) vise à clarifier les instruments de financement de la Confédération en garantissant un financement qui respecte le frein à l'endettement. Concrètement, il s'agit, à partir d'un certain niveau d'endettement, de remplacer les prêts de trésorerie par des prêts budgétaires soumis au mécanisme du frein à l'endettement. Deuxièmement, le Conseil fédéral propose une nouvelle disposition transitoire à l'article 26b LCFF, qui vise à créer la base légale permettant un apport unique en capital de 1,15 milliard de francs, qui correspond donc au montant des pertes enregistrées dans le trafic grandes lignes pour les années 2020 à 2022. Avec cet apport unique, la Confédération part du principe que l'endettement net des CFF pourra être réduit d'ici à 2030, ce qui permettra d'atteindre l'objectif stratégique de couverture de la dette et d'éviter de nouvelles demandes de [PAGE 370] prêts d'ici là. Troisièmement, le Conseil fédéral propose la modification de l'article 19 de la loi sur les redevances sur le trafic des poids lourds (LRPL), qui vise à garantir les liquidités du fonds d'infrastructure ferroviaire (FIF), en versant la part maximale de la Confédération au fonds, soit deux tiers du produit de la RPLP, si le montant des réserves n'atteint pas au moins 300 millions de francs.

Le Conseil national a traité ce projet en tant que conseil prioritaire, le 12 décembre 2023. Il a validé le versement unique de 1,15 milliard de francs, mais a en revanche refusé de soumettre les futurs prêts au mécanisme du frein à l'endettement, notamment par crainte que ces montants ne concurrencent d'autres tâches fédérales. Enfin, il a soutenu la modification en lien avec l'utilisation de la RPLP, en fixant toutefois le montant de réserve considéré comme approprié - soit 300 millions de francs - directement dans la loi, ce que le Conseil fédéral n'avait pas prévu.

La Commission des transports et des télécommunications de notre conseil a traité pour la première fois de cet objet en janvier 2024. En présence de Mme la vice-présidente de la Confédération et de l'administration fédérale, la commission de notre conseil s'est renseignée plus en détail sur le contenu du projet et a obtenu un certain nombre de clarifications.

Il nous a ainsi été confirmé que la question de la constitutionnalité de l'utilisation de la RPLP avait été étudiée en concertation avec l'Office fédéral de la justice, et que d'autres options à l'apport en capital avaient été envisagées. Il s'agit par exemple de la possibilité de la vente d'actifs des CFF, qui n'a toutefois pas été retenue, parce que ces actifs permettent de générer un rendement stable, essentiel pour l'entreprise. De plus, la Confédération s'est engagée à suivre la mise en oeuvre du programme d'économies des CFF de 6 milliards de francs. Cet engagement est important. A la suite des différentes explications de l'administration et de notre conseillère fédérale, notre commission a toutefois décidé de reporter sa décision d'entrée en matière afin d'obtenir, d'une part, un corapport de la Commission des finances, et, d'autre part, de procéder à l'audition des représentants des CFF, raisons pour lesquelles le traitement de la loi a été reporté à cette session d'été.

En février dernier, notre commission a entendu les représentants des CFF sur ce projet. Ils ont notamment relevé que, sur les dix dernières années, l'entreprise n'a généré qu'une seule fois un "cash-flow" positif. De manière générale, les CFF affirment ne pas être en mesure de réduire l'endettement par leurs propres moyens, même si un bénéfice était attendu pour 2023. Ce bénéfice a, depuis, été confirmé et se monte à hauteur de 267 millions de francs pour 2023. Les CFF ne peuvent générer de bénéfices que dans le domaine du trafic grandes lignes et de l'immobilier, mais les possibilités d'amortissement autonome de la dette à partir du système sont très restreintes, ce d'autant plus que des investissements de l'ordre de 12 milliards de francs sont requis, tout simplement pour pouvoir mettre en oeuvre l'offre qui a été décidée par notre Parlement. Un assainissement de la caisse de pension est également en cours.

Durant cette séance, notre commission a également pris connaissance du corapport de la Commission des finances, qui entre en matière sur le projet. A la suite des différentes informations transmises tant par les CFF que par l'administration fédérale, notre commission a décidé, à l'unanimité, d'entrer en matière. Elle a ensuite à nouveau suspendu ses travaux, afin de charger l'administration d'élaborer une nouvelle proposition de formulation en ce qui concerne les possibilités de financement des CFF. Ainsi, au mois d'avril, notre commission s'est à nouveau réunie pour prendre connaissance de la nouvelle proposition demandée à l'administration et pour entendre à nouveau les représentants des CFF en vue de clarifier les derniers points en suspens. En fin de compte, une version de compromis entre le projet du Conseil fédéral et la proposition du Conseil national a été adoptée par notre commission en ce qui concerne les possibilités de financement. J'y reviendrai plus en détail lorsque nous traiterons de cet article.

Ce projet de modification de loi a donc fait l'objet d'intenses discussions, étalées sur trois séances de commission. A l'issue de ces travaux, notre commission a validé le projet global, par 11 voix contre 0 et 1 abstention. Ainsi, au nom de la commission, je vous invite à entrer en matière.