preparatory:AB 345451

Wortprotokoll

Notre collègue Rieder demande de rétablir l'état de droit, c'est d'ailleurs le titre de sa motion. La question qui se pose est donc celle de savoir si, de manière générale, dans le cadre de la mise en oeuvre des mesures de la loi sur les embargos, et, dans le cas particulier, des mesures en lien avec la situation en Ukraine, il y a violation de l'état de droit. Pour la minorité, la réponse est négative.

Il convient en premier lieu de rappeler que les mesures de coercition adoptées par le Conseil fédéral dans le cadre de la loi sur les embargos, en reprenant les sanctions adoptées soit par l'ONU, l'OSCE ou les principaux partenaires commerciaux de la Suisse, notamment l'Union européenne, sont un instrument destiné à amener des Etats ou des entités à respecter le droit international et les droits fondamentaux. Cette finalité ne doit jamais être oubliée. Cela dit, les mesures de coercition entraînent par définition des restrictions des libertés fondamentales de celles et ceux qui veulent fournir des prestations à des personnes, des entreprises ou des entités publiques sous embargo, comme d'ailleurs des [PAGE 861] restrictions des libertés fondamentales de celles et ceux qui sont sous embargo et veulent bénéficier d'une prestation.

Toutefois, le Tribunal fédéral, comme d'ailleurs la Cour européenne des droits de l'homme, rappelle régulièrement que les droits fondamentaux, donc aussi celui de l'accès à un avocat, peuvent être limités si trois conditions sont remplies. Premièrement, la restriction doit être inscrite dans une loi formelle. C'est le cas en l'espèce, puisque le principe des mesures restrictives et les sanctions en cas de violation de ces mesures trouvent leur fondement dans la loi sur les embargos. Deuxièmement, la restriction doit répondre à un but légitime, ce qui est le cas en l'espèce, vu que l'objectif des mesures coercitives est d'amener en général les pays - ici la Russie - au respect du droit international public et des droits fondamentaux individuels, et, dans le cas précis, notamment du droit à la vie et de l'intégrité physique des Ukrainiennes et des Ukrainiens. Troisièmement, la restriction des droits fondamentaux doit répondre à une nécessité. C'est également le cas avec les mesures en lien avec la situation en Ukraine. En effet, si l'on veut obtenir le respect du droit international de la part de la Russie, les mesures doivent être efficaces et exclure tout appui de quelque nature que ce soit à l'Etat ou à l'entité en question pour contourner les sanctions. Cela vaut tant pour la Russie que pour Al-Qaïda, la Libye ou d'autres régimes de sanctions.

L'argumentation écrite de notre collègue sur la violation du principe de légalité des mesures de coercition, en raison du fait que c'est le Conseil fédéral qui décide dans une ordonnance les mesures dont la violation est constitutive d'une infraction, est erronée. Les infractions et les peines encourues sont clairement établies dans la loi formelle, soit à l'article 9 alinéa 1 de la loi sur les embargos, portant le titre "Crimes et délits". La délégation au Conseil fédéral prévue par la loi sur les embargos porte uniquement sur la détermination des mesures qui sont soumises à l'article 9 alinéa 1. Avec l'article 32 de l'ordonnance instituant des mesures en lien avec l'Ukraine, le Conseil fédéral a parfaitement rempli l'obligation légale qui lui est faite de désigner les mesures dont la violation constitue une infraction. Cette construction juridique est logique. Il serait en effet impossible d'adopter une loi formelle pour chaque groupe de sanctions et de procéder à des modifications d'une loi chaque mois ou chaque quinze jours selon les adaptations portées par l'ONU, l'OSCE ou nos partenaires commerciaux aux listes des personnes et des entreprises sous sanction, comme c'est le cas pour les mesures de coercition à l'égard de la Syrie, de la Libye ou d'Al-Qaïda. Suivre la critique de notre collègue sur la légalité aboutirait à remettre en question la légalité de toutes les mesures coercitives adoptées par la Suisse, notamment vis-à-vis de la Syrie, d'Al-Qaïda, de l'Etat islamique ou des groupes militaires qui aujourd'hui saignent l'Afrique. Or, à ce jour, le Tribunal fédéral et la justice de notre pays n'ont jamais été saisis d'une requête de contestation de la légalité des sanctions qui sont adoptées par le Conseil fédéral.

On rappellera aussi que notre conseil a examiné, il y a trois ans, une modification de la loi sur les embargos. Il s'agissait de l'objet 19.085. A aucun moment, un membre de notre conseil ou du Conseil national n'a émis une quelconque critique sur une prétendue insuffisance de base légale du dispositif pénal de la loi sur les embargos. Cela tend à montrer que les arguments écrits de l'auteur de la motion sur la légalité sont de pure circonstance.

Au-delà de la critique sur l'articulation légale des sanctions adoptées par le Conseil fédéral, l'auteur de la motion estime que la reprise dans notre ordre juridique de la restriction concernant les services de conseil juridique prévue dans le règlement de l'Union européenne 2022/1904 du 6 octobre 2022, soit le huitième paquet de sanctions, est contraire au droit. Il convient à cet égard de rappeler la portée exacte de l'article 28e de l'ordonnance instituant des mesures en lien avec l'Ukraine. L'alinéa 1bis de cet article dit: "Il est interdit de fournir, directement ou indirectement, [...] des services de conseil juridique [...] au gouvernement de la Fédération de Russie ou à des personnes morales, des entreprises ou des entités établies dans ces pays." En d'autres termes, la restriction concernant les services de conseil juridique est très limitée. Elle ne vise pas les personnes physiques. Il est donc possible, pour les avocats exerçant en Suisse, de prodiguer des conseils juridiques à toute personne physique russe, qu'elle soit domiciliée ou non en Russie, qu'elle soit simple citoyenne ou citoyen ou qu'elle soit un homme ou une femme politique russe. De même, les oligarques, qu'ils soient domiciliés en Russie ou en Suisse, peuvent sans autre bénéficier, pour la défense de leurs intérêts personnels, de conseils d'avocats suisses - et européens d'ailleurs. La restriction ne vise pas non plus les entreprises et les sociétés en main d'actionnaires russes ayant leur siège en dehors de la Russie. Toutes les sociétés russes ayant leur siège en dehors de la Russie - en Suisse ou en Europe - peuvent donc[NB]bénéficier[NB]des[NB]services juridiques des avocats oeuvrant en Suisse.

Pour le surplus, il est important de rappeler que l'article 28e alinéa 2bis limite cette restriction. Ainsi, les interdictions prévues ne s'appliquent pas "aux services qui sont nécessaires à l'exercice du droit de la défense dans le cadre d'une procédure judiciaire ou du droit à un recours effectif". Elles ne s'appliquent pas non plus "aux services qui sont nécessaires pour garantir l'accès aux procédures judiciaires, administratives ou arbitrales en Suisse, dans un Etat membre de l'EEE ou au Royaume-Uni, ou pour la reconnaissance ou l'exécution d'un jugement ou d'une sentence arbitrale rendus en Suisse, dans un Etat membre de l'EEE ou au Royaume-Uni". Les avocats suisses peuvent donc sans problème conseiller le gouvernement russe et les sociétés russes ayant leur siège en Russie en vue de tout procès civil, pénal ou administratif, à venir ou pendant en Suisse, dans l'Union européenne, l'EEE ou le Royaume-Uni. Ainsi, si M. Poutine devait faire face à une enquête pénale ou faire l'objet d'un procès civil ou pénal en Suisse, il pourrait bénéficier des conseils d'avocats exerçant en Suisse.

Ce qui est donc interdit tant par l'ordonnance du Conseil fédéral que par le règlement européen, c'est uniquement le conseil dit "non typique" en faveur du gouvernement russe et des sociétés ayant leur siège en Russie. Il est ainsi interdit de fournir des conseils à la création de sociétés offshore destinées, par exemple, à occulter les livraisons de pétrole ou de gaz sous embargo, ou à occulter des actifs étatiques russes afin de contourner les sanctions.

Il est vrai que divers ordres d'avocats européens ont attaqué devant la Cour de justice de l'Union européenne le règlement de l'Union européenne 2022/1904 afin d'exclure du train de sanctions la limitation des conseils juridiques. L'Ordre des avocats de Genève s'y est associé par le biais d'une intervention qui a été admise par la Cour de justice de l'Union européenne. L'audience de jugement de cette procédure est agendée le 2 octobre prochain. La Cour de justice de l'Union européenne décidera de la validité de l'interdiction des conseils juridiques en faveur du gouvernement russe et des sociétés russes ayant leur siège en Russie dans le cadre de l'activité atypique. Si la Cour de justice de l'Union européenne devait annuler ce point du dispositif des sanctions européennes, indépendamment de la motion de notre collègue Rieder, il ne fait pas de doute que le Conseil fédéral supprimerait immédiatement la mesure équivalente de l'ordonnance, dès lors qu'il ne peut prendre des mesures autonomes seulement valables en Suisse.

Si, par contre, la Cour de justice de l'Union européenne devait valider la restriction liée au conseil juridique, ce qui est fort probable vu sa jurisprudence et celle de la Cour européenne des droits de l'homme sur les restrictions des droits fondamentaux, il se créerait alors un différentiel juridique et une rupture de solidarité avec l'Union européenne politiquement extrêmement sensible, transformant la Suisse en haut lieu d'appui juridique du gouvernement russe et des sociétés russes contrôlées par l'Etat russe et donc de contournement des sanctions européennes. Une telle décision pourrait d'ailleurs affecter aussi les négociations en cours avec l'Union européenne sur les Bilatérales III.

Vu ces arguments juridiques et de nature politique, je vous invite à appuyer le Conseil fédéral dans sa stratégie de sanctions, à consolider cette dernière, à écarter les arguments qui ont été avancés et à rejeter la motion. [PAGE 862]