Art. 1 But (inchangé) Le but de la loi reste inchangé. La Confédération vise à encourager l’implantation d’entreprises étrangères en Suisse.
Art. 2 Mesures (inchangé) Les mesures appliquées par LOCATION Switzerland ont fait leurs preuves et sont reprises telles quelles de la loi en vigueur. Etant donné la concurrence accrue entre les places économiques, il est toujours plus important pour la Confédération et les cantons que LOCATION Switzerland se charge de l’observation et de l’analyse des marchés. L’al. 2 répond à cette attente. Conformément à l’art. 44, al. 1, Cst., l’al. 3 dispose que la Confédération et les cantons coordonnent leurs mesures.
Art. 3 Mandat (nouveau) L’al. 1 crée la base d’une délégation de l’exécution pratique de la promotion des conditions d’implantation à un ou à plusieurs tiers. Le mandant est le SECO, la promotion de la place industrielle suisse figurant au nombre des tâches économiques générales inscrites à son cahier des charges. Confier la promotion à un ou à plusieurs tiers présente l’avantage que les prestations seront offertes à meilleur prix et qu’elles seront mieux orientées sur la pratique que si la Confédération devait les fournir elle- même par le biais de son administration. Il s’agit en outre d’une base nécessaire pour garantir la meilleure coordination demandée par le Parlement dans le domaine de la promotion de l’image de la Suisse, attendu que l’Osec, précédemment chargé de la promotion des exportations, sera dorénavant aussi chargé de la promotion des informations sur la place économique suisse.
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L’octroi de mandats dans le domaine de la promotion de la place économique à l’étranger et des subventions qui permettent de les exécuter n’étant pas soumis à l’Accord de l’OMC du 15 avril 1994 sur les marchés publics, la loi d’exécution n’est pas applicable. En revanche, il y a lieu d’annoncer ces subventions à l’OMC via le mécanisme de notification prévu à l’art. 25, al. 2, de l’Accord sur les subventions. Le mandat revêt la forme d’une convention de prestations de droit public ou d’un contrat de subventions. L’al. 2 précise que la durée de la convention de prestations ne peut excéder quatre ans, soit la durée d’une législature. Sa durée exacte devra tenir compte des besoins légitimes de la planification, en particulier en termes de ressources et de priorités du ou des mandataires. Ce mode de faire évite au mandataire de courir le risque d’une réduction ou d’une suspension des subventions à court terme. L’octroi des fonds ne sera cependant effectif que lorsque l’Assemblée fédérale aura effectivement approu- vé les crédits nécessaires dans le cadre du vote du budget.
Art. 4 Indemnités et aides financières (nouveau) L’art. 4 prend en compte les dispositions de la loi sur les subventions (LSu) relatives à l’élaboration des actes normatifs sur les aides financières et les indemnités (art. 6 à 10 LSu). L’al. 1 mentionne les indemnités et les aides financières, car l’octroi de ces deux types de subventions est possible dans le cadre de la convention de prestations. L’art. 16, al. 2, LSu autorise la forme contractuelle pour les aides financières, lors- qu’il y a lieu d’exclure que le mandataire renoncera unilatéralement à l’accomplis- sement de sa tâche. Il ne fait aucun doute que, dans la mesure où le mandataire recevra une tâche publi- que de la Confédération, on aura surtout affaire à des indemnités. Cependant, la Confédération devra aussi pouvoir soutenir des activités que le mandataire fournira à bien plaire en dehors des tâches qui lui auront été déléguées ou prescrites en vertu d’un contrat de droit public. Dans ce cas, elle versera des subventions sous la forme d’une aide financière, conformément aux buts de la loi énoncés aux art. 1 et 2. Ce même alinéa, en introduisant une réserve de crédit, entend tenir compte des impératifs de la politique budgétaire et réserver la possibilité d’un redimensionne- ment de la convention de prestations au cas où le Parlement devrait décider de mesures d’économies dans le domaine de la promotion des conditions d’implan- tation. Ni la loi, ni la convention de prestations ne fondent de droit aux indemnités ou aux aides financières, si bien que la convention de prestations devra contenir une clause prévoyant un réaménagement du contrat ou une redéfinition des tâches prio- ritaires en cas de réduction des crédits. De manière générale, les subventions sont octroyées selon la procédure prévue par la loi sur les subventions (LSu). Nous l’avons vu, les aides financières et les indemni- tés peuvent être allouées par des contrats de droit public conformément à l’art. 16, al. 2, LSu, comme le prévoient les art. 3 à 5 du nouveau projet de loi fédérale concernant la promotion des conditions d’implantation des entreprises en Suisse.
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Art. 5 Devoirs du mandataire (nouveau) L’al. 1 fait obligation au mandataire d’assurer la promotion des conditions d’implan- tation des entreprises en Suisse par des mesures adéquates et avantageuses, en limi- tant les frais administratifs au strict minimum. Le mandataire sera libre de transférer les mandats à des sous-traitants qu’il sélectionnera selon son bon vouloir. Par analo- gie avec l’art. 21 de la loi fédérale sur les marchés publics, il devra donner la préfé- rence, lors du choix des mesures de promotion, à l’offre la plus avantageuse. Pour ce faire, il prendra en compte non seulement le prix, mais aussi l’adéquation avec les critères fixés par le mandant. Le mandataire est en outre tenu d’agir en étroite coor- dination avec d’autres services cantonaux et organes fédéraux qui opèrent dans le même domaine. L’al. 2 précise que l’octroi d’indemnités ou d’aides financières interviendra en contrepartie d’engagements pertinentes, fixés dans la convention de prestations conclue avec le mandataire. Le SECO indiquera à l’avance au mandataire les objec- tifs qu’il doit viser et il définira les prestations à fournir et les délais impartis. La convention de prestations fixera également les modalités de la comptabilité et du contrôle, sur la base d’indicateurs fixés d’avance. Parmi ceux-ci, on peut citer le nombre d’informations transmises, de contacts et d’implantations d’entreprises.
Art. 6 Contestations (nouveau) Il existe aussi des possibilités de recours dans le domaine des subventions, sur lesquelles il n’est cependant pas possible, comme dans le cas présent, de faire valoir de prétentions juridiques. Les voies de droit sont régies par les dispositions générales concernant l’organisation judiciaire. Les contestations découlant de contrats de subventions de droit public devront quant à elles être portées devant le Tribunal administratif fédéral (art. 35, let. a, de la loi sur le Tribunal administratif fédéral [LTAF]; RS 173.32). Cela signifie donc que la Confédération devra, elle aussi, intenter une action et qu’elle n’est pas habilitée à rendre de décision en cas de désaccord avec le bénéficiaire d’une subvention concernant la réalisation de la convention de prestations.
Art. 7 Financement (nouveau) L’Assemblée fédérale doit approuver par arrêté simple fixant un plafond de dépen- ses les moyens financiers dévolus à la promotion des conditions d’implantation en Suisse pour une durée de quatre ans, soit la durée d’une législature. L’impact à long terme de la promotion des conditions d’implantation des entreprises dépendra en bonne partie de la persévérance dans l’effort. En outre, le fait de conclure une ou plusieurs conventions de prestations conforme aux exigences d’une gestion adminis- trative moderne présuppose que les contributions de la Confédération soient plani- fiées à l’horizon d’une législature.
Art. 8 Abrogation du droit en vigueur (nouveau) L’art. 8 du projet de loi porte abrogation de l’actuelle loi du 16 décembre 2005 concernant la promotion des conditions d’implantation des entreprises en Suisse. Il fixe au 1er janvier 2008 l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, assurant une transition fluide entre l’ancien et le nouveau droit.
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Art. 9 Référendum et entrée en vigueur (nouveau) Le projet de loi est sujet au référendum. La loi entrera en vigueur le 1er janvier 2008 si aucune demande de référendum n’a abouti dans les délais. Dans le cas contraire, le Conseil fédéral fixera la date d’entrée en vigueur.
2.3 Arrêté fédéral sur le financement de la promotion des exportations 2.3.1 Contexte A l’heure actuelle, l’Osec dispose d’une enveloppe annuelle de 17 millions de francs pour le mandat de prestations 2006 à 2007. Du fait du financement spécial de 3 mil- lions de francs au total qui lui a été alloué en 2004 pour faire face aux coûts de sa restructuration, l’Osec a pu compter pendant quatre ans sur un montant annuel supplémentaire de 750 000 francs, qu’il a intégralement affecté au réseau extérieur. La dissolution des réserves dans les années 2006 et 2007 a en outre augmenté les fonds disponibles d’un million de francs supplémentaires en moyenne.
2.3.2 Demande de fonds assortie d’un plan financier de l’Osec Pour les années 2008 à 2011, l’Osec sollicite de la Confédération une enveloppe financière de 88 millions de francs, ce qui porte de 17 à 22 millions de francs le crédit annuel pour les quatre années à venir. Avec ces fonds supplémentaires, l’Osec se propose, d’une part, de poursuivre les prestations assurées jusqu’ici par le financement spécial et les réserves dissoutes et, d’autre part, de développer les services de conseil, le programme des foires et le réseau extérieur. En outre, l’Osec souhaite compenser la perte budgétaire de 750 000 francs résultant du renchérissement cumulé depuis 2004. Il entend centrer ses activités essentiellement sur les nouveaux marchés d’accès plus difficile pour les PME et les domaines de l’environnement et de l’énergie. Globale- ment, il se propose de multiplier les participations aux foires, les études de marchés, les missions de fact finding et autres activités similaires, pour porter l’attention des PME suisses sur ces nouveaux marchés et sur les perspectives commerciales qu’ils offrent. La Suisse occupe en comparaison internationale une position de leader dans les technologies environnementales et énergétiques, mais elle n’a pas encore réussi à traduire cet atout sur le plan économique. Il s’agit donc d’élaborer des études de potentiel pour amener l’économie à saisir toutes ses chances sur le terrain des expor- tations. En étroite collaboration avec l’Office fédéral de l’énergie et la CTI, il est prévu de constituer ou de développer des pôles de compétence dans les domaines de l’environnement et de l’énergie. La figure 3 livre un aperçu de l’affectation actuelle et future des crédits fédéraux au titre de la promotion des exportations.
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Figure 3 Demande de contribution déposée par l’Osec au titre de la promotion des exportations
2006 2008-2011 (en 1000 CHF)
Conseil 4’300 5’975 Informations 2’080 2’330 Foires / projets de tiers 3’250 4’650 Réseau 6’530 7’330 Relations publiques 40 40 Direction 1’320 1’320 Total 17’520 21’645
Source: Demande de financement de l’Osec du 15 décembre 2006
2.3.3 Avis du Conseil fédéral De l’avis du Conseil fédéral, des améliorations notables ont été apportées depuis 2004 à la promotion suisse des exportations, à telle enseigne que celle-ci peut aujourd’hui se prévaloir d’une organisation performante et efficace. L’Osec colla- bore en Suisse et à l’étranger avec une multitude d’organisations publiques comme privées et, en premier lieu, avec le réseau extérieur officiel de la Suisse. Sa clientèle et ses partenaires témoignent régulièrement de ses compétences et de sa bonne coopération. Une augmentation des fonds que la Confédération consacre à la promotion des exportations viendrait assurément confirmer, sinon renforcer cette tendance. Le Conseil fédéral souhaite malgré tout y renoncer. Ce faisant, il entend tenir compte des efforts d’économies budgétaires actuellement en cours à la Confédération.
2.3.4 Proposition de financement pour la promotion des exportations pour les années 2008 à 2011 Par le présent message, le Conseil fédéral propose au Parlement de soutenir la pro- motion des exportations pour les années 2008 à 2011 en adoptant un plafond de dépenses de 68 millions de francs.
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2.4 Arrêté fédéral sur le financement de la promotion des conditions d’implantation pour les années 2008 à 2011 2.4.1 Contexte Les contributions financières annuelles allouées au titre de la promotion des condi- tions d’implantation se montent actuellement à 3,4 millions de francs pour les années 2006 et 2007. L’expérience a montré que la Confédération, qui ne dispose que de 10 % environ des crédits alloués aux cantons, n’a pas les moyens suffisants pour assumer dans toute la mesure souhaitable son rôle de moteur de la coordination des activités cantonales de promotion économique. Les cantons critiquent cette situation depuis des années. Ils réclament que la Confédération augmente notable- ment les ressources financières vouées à la promotion de la place économique, afin qu’elle puisse exercer son rôle directeur de manière crédible, estimant que la posi- tion peu saillante de LOCATION Switzerland a contribué à créer des doublons dans la prospection des marchés et des situations de concurrence avec les cantons et entre les cantons eux-mêmes. Ils jugent que la configuration actuelle a induit un morcel- lement inutile des forces et qu’elle s’est révélée inapte à véhiculer une image uni- forme de la Suisse. Ils souhaitent donc que la Confédération accorde davantage d’importance à la promotion de la place économique à l’étranger, qu’elle y consacre davantage de ressources et qu’elle continue à la professionnaliser. Ils sont d’avis que c’est la seule manière pour elle de rester compétitive au niveau international et d’assumer une fonction de coordination claire sur le plan national. Avec une augmentation des moyens disponibles, la Confédération et les cantons pourraient assurer une présence plus soutenue à l’étranger et combler ainsi diverses lacunes dans ce domaine. Les fonds supplémentaires permettraient de donner une dimension plus professionnelle encore aux activités déployées sur les marchés traditionnels (Etats-Unis, Allemagne, France, Italie, Japon) et de mieux pénétrer les grands marchés d’avenir (Chine, Russie, Inde) ou d’y développer nos activités. Il importe de renforcer notre présence sur les différents marchés pour présenter une image homogène de la Suisse à l’étranger. Seule une forte présence sur les marchés motivera les cantons à adhérer pleinement aux programmes par pays et à intégrer leurs activités propres au programme fédéral.
2.4.2 Proposition de financement pour la promotion des conditions d’implantation des entreprises en Suisse Dans l’état actuel des finances fédérales, le Conseil fédéral s’oppose à une augmen- tation des moyens financiers et propose une contribution financière de 13,6 millions de francs pour les années 2008 à 2011 au titre de la promotion de la place écono- mique à l’étranger par LOCATION Switzerland. Dans le cadre de l’externalisation de LOCATION Switzerland, le poste à plein temps rattaché jusqu’ici au SECO et financé à charge du crédit de programme sera transféré à l’Osec.
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2.5 Conséquences 2.5.1 Considérations économiques sur la promotion des exportations et la promotion de la place économique à l’étranger Conformément au principe de subsidiarité, la promotion des exportations se limite à des prestations d’intérêt général que le marché n’offre pas faute d’intérêt commer- cial. Ces prestations comprennent les informations librement accessibles sur la plate- forme internet, le conseil de base (fourniture d’informations de fond, structuration des problèmes, informations sur les marchés des pays considérés), mais aussi d’importants éléments du marketing à l’étranger (participation commune aux foires sur de nouveaux marchés émergents). Les PME, justement, n’ont souvent pas les ressources en personnel pour se procurer ce type d’informations par leurs propres moyens. La promotion des exportations aide ainsi les PME à éviter les erreurs et leur permet de prospecter les marchés plus rapidement et à moindre coût. La promotion économique de la Suisse à l’étranger est profitable à tous et il n’est pas envisageable d’exiger une contribution financière appropriée de chacun (pro- blème du «parasitisme»). La promotion économique constitue donc un bien public. Elle relève de la Confédération, les cantons ne pouvant assumer cette tâche à l’échelle du pays du fait de leurs intérêts particuliers et de la concurrence qu’ils se livrent mutuellement dans ce domaine. Selon l’étude citée de la Chambre de com- merce suisse-américaine (AmCham) et du Boston Consulting Group, les entreprises étrangères génèrent, directement ou indirectement, 10 % environ du produit intérieur brut (plus de 40 milliards de francs); elles occupent aujourd’hui quelque 210 000 salariés en Suisse.
2.5.2 Conséquences pour la Confédération sur le plan du personnel En sortant la promotion de la place économique de l’administration fédérale, c’est-à- dire en transférant LOCATION Switzerland à l’Osec, le poste à temps complet rattaché au SECO et financé par le crédit de programme passera à l’Osec. Du coup, c’est un poste à 100 % qui disparaît à la Confédération. Mais les fonds servant à son financement passeront à l’Osec, si bien que la disparition de ce poste au sein de l’administration n’entraînera aucun allégement financier pour la Confédération.
2.5.3 Collaboration entre la Confédération et les Cantons Les mesures et les instruments de promotion des exportations et d’implantation des entreprises appellent divers ajustements entre la Confédération et les cantons. La promotion des exportations est en principe une tâche à mener à l’échelle du pays tout entier et tous les cantons bénéficient dans la même mesure des efforts de la Confédération dans ce domaine. Jusqu’à présent, aucun besoin de coordination particulier entre la Confédération et les cantons ne s’est manifesté et il est peu pro- bable qu’il se fasse jour à l’avenir.
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La promotion des conditions d’implantation, assurée par LOCATION Switzerland, a en revanche toujours été une tâche commune appelant une étroite coordination entre la Confédération et les cantons. Il incombe à la Confédération d’assurer la promo- tion du site suisse à l’étranger, tandis que les cantons s’occupent de l’implantation proprement dite (voir ch. 2.2.3). Avec l’externalisation du programme fédéral LOCATION Switzerland, cette tâche de coordination importante reviendra à l’Osec. Il sera alors essentiel que les cantons renforcent entre eux, de manière durable, la coordination de la promotion économique cantonale afin de se présenter à l’Osec comme un interlocuteur unique et soudé.
2.6 Programme de la législature La promotion des exportations figure parmi les objets des Grandes lignes du Rapport du Conseil fédéral sur le Programme de la législature 2003 à 2007 (FF 2004 1071 et 1087).
2.7 Aspects juridiques 2.7.1 Constitutionnalité La base constitutionnelle du projet de loi fédérale concernant la promotion des conditions d’implantation des entreprises en Suisse est l’art. 54 Cst. Par ce projet, la Confédération encourage les entreprises étrangères à s’établir en Suisse en les informant sur les conditions d’implantation.
2.7.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse Le projet de loi concernant la promotion des conditions d’implantation des entrepri- ses en Suisse ne touche en rien les obligations internationales de la Suisse.
3 Politique du tourisme 3.1 Contexte Deux initiatives parlementaires émanant l’une du Conseil national, l’autre du Con- seil des Etats, demandent une loi sur le tourisme (06.438: IP Maissen du 14 juin 2006; 06.449: IP Vollmer du 23 juin 2006). Elles vont dans le même sens que deux motions déposées au Conseil national et qui exigent aussi une telle loi (05.3039: Mo. Vollmer du 2 mars 2005; 05.3114: Mo. Cathomas du 17 mars 2005). Les deux initiatives parlementaires se fondent sur l’art. 103 Cst. pour demander l’élaboration d’une loi-cadre concise destinée à améliorer la compétitivité du tourisme et la qua- lité de ses prestations, à soutenir le tourisme durable et à encourager la formation et le perfectionnement.
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Dans cette optique, la Confédération est invitée à apporter son soutien dans les domaines stratégiques que sont la promotion touristique, l’innovation et la coopéra- tion, la formation et le perfectionnement, le développement et la garantie de la qualité, l’enseignement et la recherche et, enfin, la statistique. Il s’agirait d’inscrire l’ensemble de ces domaines dans une loi-cadre (ou loi générale) sur le tourisme remplaçant les lois spéciales suivantes: – loi fédérale du 21 décembre 1955 concernant l’Office national suisse du tou- risme (RS 935.21, état au 1er juillet 1995); – loi fédérale du 10 octobre 1997 encourageant l’innovation et la coopération dans le domaine du tourisme (RS 935.22, état au 28 octobre 2003); – loi fédérale du 20 juin 2003 sur l’encouragement du secteur de l’héberge- ment (RS 935.12).
Le Conseil fédéral s’oppose à une nouvelle loi-cadre sur le tourisme. Certes, il ne doute pas qu’un pays touristique comme la Suisse ait besoin d’un environnement aussi favorable que possible au tourisme. Toutefois, il est d’avis que les objectifs de la politique du tourisme seront mieux atteints en adoptant des programmes ciblés et en adaptant ponctuellement les instruments existants. La coordination des moyens engagés exige que la politique sectorielle du tourisme soit désormais intégrée à une politique économique globale. Pour la législature allant de 2008 à 2011, il est nécessaire de proroger des textes législatifs limités dans le temps, qui satisfont déjà dans une grande mesure aux demandes formulées par les initiatives parlementaires. Il s’agit en l’occurrence de deux instruments, l’un portant sur la demande, l’autre sur l’offre touristique, qui ne se limitent pas aux entreprises et à la branche et qui ont créé des conditions-cadre favorables au tourisme. S’agissant des mesures portant sur la demande, on notera que le plafond de dépenses fixé périodiquement par arrêté fédéral simple en vertu de l’art. 6 de la loi fédérale du 21 décembre 1955 concernant l’Office national suisse du tourisme arrive à échéance. Suisse Tourisme, nouvelle désignation de l’Office national du tourisme, a sollicité une aide financière de la Confédération pour les années 2008 à 2011 (voir ch. 2.2.3.2). La Confédération est tenue de par la loi d’accorder cette aide destinée au financement de Suisse Tourisme pour les prochaines années. En ce qui concerne les instruments de la Confédération agissant sur l’offre touristi- que, la loi fédérale du 10 octobre 1997 encourageant l’innovation et la coopération dans le domaine du tourisme (innotour), et par conséquent son financement, arrivent à échéance à la fin de 2007. Elle couvre dans une grande mesure les domaines à promouvoir selon les auteurs des initiatives parlementaires. Malgré une dotation financière modeste, la loi a fait ses preuves et a donné de nombreuses impulsions aux restructurations nécessaires dans le secteur du tourisme. Il convient donc de la proroger en fixant un plafond de dépenses approprié. Pour ce qui est de la loi fédérale du 20 juin 2003 relative à l’encouragement du secteur de l’hébergement, aucune modification n’est prévue. Dans ses modalités d’application, la loi a été adaptée aux pratiques les plus récentes sur les marchés du crédit. Des moyens financiers supplémentaires ne sont pas requis pour les quatre prochaines années.
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3.1.1 Situation actuelle et perspectives du tourisme suisse Un regard sur le marché touristique international, largement libéralisé et âprement disputé, s’impose pour évaluer les perspectives de croissance du tourisme suisse. La promotion du tourisme n’a de sens qu’en présence d’un réel potentiel de dévelop- pement. L’Organisation mondiale du tourisme des Nations unies (OMT) estime à 4 % la progression annuelle des arrivées internationales de visiteurs dans les dix prochaines années. Ce taux paraît élevé à première vue, mais reste pourtant inférieur aux chif- fres enregistrés par le passé. Il correspond à la tendance générale observée depuis 1950. L’analyse sur le long terme révèle en effet que, depuis 1950, les arrivées internationales de visiteurs ont augmenté en moyenne de 6,5 % par an. Les voyages augmentent considérablement dès que les besoins élémentaires sont satisfaits et que le revenu disponible s’accroît. En Suisse, les arrivées internationales ont diminué de 9 % entre 1999 et 2003. Ces dernières années, la tendance s’est fort heureusement inversée. L’évolution diver- gente en Suisse et dans le reste du monde constatée dans les années 90 à propos du tourisme transfrontalier ne peut être imputée à la seule faiblesse des prestations des secteurs économiques dépendant du tourisme. Dans un pays hautement développé comme la Suisse, le tourisme est soumis à des conditions-cadre plus difficiles que dans des pays moins développés. Le frein majeur tient sans doute à la productivité du travail qui, dans ce secteur, est inférieure à la productivité moyenne de l’économie nationale (valeur ajoutée par collaborateur). La capacité concurrentielle de ce secteur e s’en ressent sur le marché des facteurs de production et les marchés touristiques internationaux. Les branches tributaires du tourisme sont, par exemple, moins compétitives sur le marché de l’emploi dès que la conjoncture se porte mieux. Elles doivent alors compenser l’écart de productivité par une hausse des prix qui affecte à son tour la compétitivité internationale. Ce handicap n’est toutefois pas une raison pour renoncer à exploiter et à développer le potentiel touristique en Suisse. Les multiples attraits dont le pays dispose et le bon fonctionnement de ses infrastructures lui ouvrent encore des perspectives de croissance malgré certains inconvénients sélectifs. La Suisse, rappelons-le, n’aspire pas à une croissance quantitative et expansive, mais vise une croissance reposant sur des gains de productivité. Un taux de croissance moyen de 2 % des arrivées semble également chose possible en Suisse, pour autant que l’Etat assure un cadre économique qui favo- rise une meilleure efficience.
3.1.2 Objectifs de la politique du tourisme Renforcer les sites touristiques Les dépenses des touristes suisses et étrangers produisent un chiffre d’affaires global de l’ordre de 30 milliards de francs et quelque treize milliards de francs de valeur ajoutée, répartie entre de nombreuses entreprises de branches diverses. Le tourisme n’est pas un secteur économique au sens traditionnel. Il constitue la somme des biens et des services produits et vendus aux touristes. Sa saisie statistique requiert une méthode particulière qui échappe à la statistique économique classique. Il y a
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certes quelques branches, comme l’hôtellerie ou les remontées mécaniques, qui vivent presque exclusivement du tourisme. Cependant, la majeure partie du chiffre d’affaires généré par le tourisme n’est pas à mettre à leur compte. En conséquence, le tourisme n’est pas organisé par branches, mais par sites géo- graphiques. Il a pour point de référence la destination vers laquelle le client s’oriente et où sont fournies les prestations aux visiteurs. Dès lors, la politique du tourisme peut être qualifiée de promotion économique sur le terrain touristique, dont la mission consiste à mettre en valeur, à cultiver et à développer les avantages comparatifs des sites touristiques. Ce sont les avantages comparatifs des régions touristiques qui incitent les visiteurs et les entreprises à se rendre dans certains lieux pour profiter de leurs curiosités.
Dynamiser l’économie intérieure Dans le débat de politique économique, nombreux sont ceux qui estiment que l’économie suisse présente une structure duale, l’économie intérieure restant à la remorque d’une industrie d’exportation hautement productive. Les tenants de cette interprétation placent le tourisme dans l’économie intérieure. Le tourisme est lié à la situation géographique et dégage une moindre valeur ajoutée par collaborateur que les branches de l’industrie d’exportation. Vu sous cet angle, le principal objectif consiste donc à réduire l’écart de valeur ajoutée en opérant des changements struc- turels dans le sens d’une productivité accrue et à rapprocher ainsi le niveau de performance du tourisme de celui de l’industrie d’exportation. La stimulation de la demande touristique internationale constitue ici un excellent levier d’action, dans la mesure où elle contribue à augmenter la pression de la concurrence internationale sur l’économie intérieure. C’est l’implantation géographique qui va cependant déterminer à quelles branches revient le rôle moteur de l’industrie d’exportation et quelles branches en seront les sous-traitants. Dans de nombreuses parties du pays, le tourisme est le secteur dont dépendent tous les autres. Il est le secteur d’exportation qui crée la demande pour les branches économiques situées en aval. A Zurich, ce sont les banques qui tirent l’économie locale, tandis qu’en Engadine ce rôle revient au tourisme, qui stimule l’économie, y compris l’activité bancaire. Ici, il s’agit en somme reconnaître le rôle de locomotive économique assumé par le tourisme et d’aménager des conditions- cadre en conséquence. La politique du tourisme doit donc se concevoir et se mettre en œuvre en fonction du site touristique considéré.
3.2 Arrêté fédéral concernant l’aide financière accordée à Suisse Tourisme pour les années 2008 à 2011 3.2.1 Mandat légal Suisse Tourisme est une corporation de droit public sui generis, qui est chargée par la Confédération, conformément à l’art. 1, al. 1, de la loi fédérale concernant l’Office national suisse du tourisme, d’encourager la demande en faveur des desti- nations de voyage et de vacances en Suisse. Elle n’a pas pour tâche de s’occuper du marketing des entreprises touristiques. Elle œuvre exclusivement dans le secteur complémentaire du marketing des destinations de voyage, qui dépasse le cadre de régions, de branches et d’entreprises particulières. Les tâches de Suisse Tourisme
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sont énumérées de manière exhaustive à l’art. 1, al. 2, de la loi. Il s’agit avant tout d’activités que l’on peut qualifier de promotion de l’image de la Suisse sur le mar- ché en tant que destination de voyage. Suisse Tourisme les définit dans le cadre d’une planification continue développée à court et à moyen termes en étroite col- laboration avec les cercles intéressés. C’est une organisation reconnue sur le plan international en matière de marketing de destination de voyages touristiques.
3.2.2 Rapport sur l’accomplissement des tâches légales Suisse Tourisme a réussi à positionner avec succès la marque touristique «Suisse» sur les marchés internationaux. Suisse Tourisme a contribué pour une grande part à la reprise de la demande touristique. Il a continué à engager autant de moyens qu’auparavant sur les marchés principaux dans les pays de l’OCDE, qui représentent 87 % des nuitées, par le biais de campagnes de publicité régulières. Il a consenti un effort de promotion particulier sur des marchés émergents tels que la Chine, la Russie, la Corée, ou les Etats du Golfe Persique qui, avec seulement 3,4 % de parts de marché, présentent un potentiel de développement considérable. De même, des marchés européens ou d’outre-mer en plein essor comme l’Espagne, les nouveaux pays de l’UE ou Hong Kong ont eux aussi été l’objet d’efforts de promotion consi- dérables. Dans ses activités de marketing, Suisse Tourisme a recouru à des instruments clas- siques de promotion. Il a beaucoup travaillé avec les médias et les voyagistes. Par ailleurs, le marketing électronique des destinations de voyage, qui nécessite la maî- trise de la technologie la plus récente, prend toujours plus d’importance. Suisse Tourisme engage les moyens de la Confédération dans le marketing touris- tique de base, qui est mis gratuitement à la disposition des secteurs économiques dépendant du tourisme et qui englobe l’entretien de la marque, la présence, en termes de marketing, sur les marchés et l’information des clients. S’agissant de prestations et de coopérations spécifiques, les services aux destinations, régions, entreprises de transport, groupes hôteliers et autres groupes d’intérêts touristiques sont fournis contre paiement. Le statut de Suisse Tourisme repose sur une forme d’organisation mixte spéciale- ment prévue par la loi, qui comprend des éléments de pilotage de droit public ainsi qu’un modèle d’affiliation qui remonte à la fondation de l’organisation au cours de la Première Guerre mondiale. En vertu du droit actuel, le Conseil fédéral nomme le président et la moitié des douze autres membres du comité, qui assume dans les faits le pilotage stratégique de l’organisation. L’assemblée générale approuve le rapport et les comptes annuels. En vertu de l’art. 6 de la loi, la Confédération octroie des aides financières pour soutenir les activités de Suisse Tourisme. Le plafond de dépenses est fixé par arrêté fédéral simple. Lors de l’adoption de l’arrêté fédéral du 7 octobre 2004 concernant l’aide financière accordée à Suisse Tourisme, le plafond de dépenses de 200 millions proposé par le Conseil fédéral pour les années 2005 à 2009 a été augmenté mais limité à trois ans. Suisse Tourisme a reçu, au lieu des 40 millions prévus, une aide financière annuelle de 46 millions.
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3.2.3 Contrôle de l’efficacité 2004 à 2006 Suisse Tourisme possède un modèle de gestion dont le principe consiste à regrouper les efforts de communication sous l’enseigne «Suisse» et à accroître le nombre des nuitées en ventant les mérites de la Suisse comme destination de voyage. Il est très important, sur le plan de la politique du tourisme, d’évaluer l’efficacité de ces ins- truments. Dans son rapport d’évaluation de mai 2003, le Contrôle fédéral des finan- ces a exigé des efforts accrus en matière de contrôle de l’efficacité. L’identité visuelle (logo) de la marque touristique «Suisse» développée par Suisse Tourisme présente une notoriété élevée en Suisse et à l’étranger, du fait principale- ment de la participation volontaire de nombreux prestataires fournissant des services touristiques. Synonyme de vacances en Suisse, ce logo est connu d’un tiers de la population helvétique.
Figure 4 «Tourismusmonitor Schweiz» – nouveau système de contrôle de l’efficacité de Suisse Tourism (ST)
Enquête „Tourismus Monitor Schweiz“ réalisée auprès des clients
Équipe d‘experts OFS
Efficacité de Dépenses Nuitées par marché Définition du taux de l‘influence des 25 journalières (pendant la durée participation de ST sources d‘information Æ par voyageur de l‘enquête réalisée (en %) (en %) Æ par marché auprès des clients)
Multiplication
Le chiffre d‘affaires induit par ST
Source: SECO 2006
Suisse Tourisme a également développé un système pour mesurer les nuitées et les chiffres d’affaires induit par l’organisation. Ce système vise à déterminer d’abord les principales sources d’information qui amènent au choix de la Suisse comme destina- tion de voyage et de faire la réservation, et ensuite à évaluer l’impact des mesures de promotion de Suisse Tourisme sur ces sources. On mesure ainsi l’efficacité de certaines sources d’information d’un marché en multipliant le résultat par les fac- teurs d’influence, relevés de manière empirique, des mesures de promotion de Suisse Tourisme et par le nombre de nuitées escomptées. Le chiffres d’affaires induit par Suisse Tourisme est évalué dans une seconde étape: le nombre de nuitées est mul- tiplié par les dépenses journalières moyennes du marché concerné. Les données qui en résultent montrent qu’il est possible d’influer par des mesures de promotion sur le choix de la destination et du logement d’environ 58 % des person- nes susceptibles de visiter la Suisse. Cette influence est due à raison de 17 % aux
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mesures prises par Suisse Tourisme. A titre d’exemple, le nouveau concept de contrôle a permis d’établir qu’en été 2006, Suisse Tourisme a pu induire près de 5,41 millions de nuitées et 881 millions de francs de chiffre d’affaires grâce aux mesures de promotion qu’il a prises sur les huit marchés principaux (Suisse, Alle- magne, Grande-Bretagne, Etats-Unis/Canada, Pays-Bas, France, Japon et Italie).
Figure 5 Influence de Suisse Tourisme sur les nuitées et le chiffre d’affaires enregistré en été 2006 sur les principaux marchés
Nuitées* Chiffre d’affaires**
en millions de nuitées en millions de francs
*Hôtellerie/parahôtellerie **Tourisme de nuitées, sans voyage aller et retour, hors dépenses touristiques indirectes
Source: Suisse Tourisme 2006
3.2.4 Aide financière accordée à Suisse Tourisme pour les années 2008 à 2011 3.2.4.1 Requête de Suisse Tourisme La demande de fonds de Suisse Tourisme porte sur une aide financière de la Confé- dération de 208 millions de francs pour les années 2008 à 2011. L’institution solli- cite, au titre de la compensation du renchérissement, une augmentation de son sub- ventionnement d’environ 12 millions de francs, à laquelle s’ajoute une augmentation réelle de 12 millions de francs pour financer la croissance qualitative. Suisse Tou- risme insiste sur le fait que, pour les pays à vocation touristique, la présence sur les marchés coûte de plus en plus cher. Ainsi, la compensation du renchérissement demandée concerne à raison de 60 % les agences sises à l’étranger. Quant à l’aug- mentation réelle, Suisse Tourisme la justifie par la nécessité d’investissements supplémentaires de marketing dans les marchés proches et dans les marchés émer- gents. Ces fonds supplémentaires devront être entièrement affectés aux efforts de marketing.
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Les recettes provenant de services fournis à des tiers dans le domaine du marketing passeront progressivement de 26 millions à 29 millions de francs. Suisse Tourisme part du principe que ces revenus croîtront à peu près au même rythme que l’aide de la Confédération. Les cotisations des membres demeurent pratiquement inchangées. Prises avec les autres sources de revenus, elles ne sont pas à même d’accroître substantiellement les entrées de Suisse Tourisme. Au chapitre des dépenses, celles de marketing, estimées à 51 millions de francs en 2008, passeront à 57 millions de francs en 2011. En revanche, les charges de per- sonnel, qui avoisinent les deux millions de francs, augmenteront plus lentement que celles de marketing, ce qui confirme la volonté d’affecter prioritairement les fonds supplémentaires à la prospection des marchés. II est prévu d’ouvrir ou d’agrandir des agences en Russie, en Inde, en Europe centrale, au Brésil et en Australie (fi- gure 6).
Figure 6 Plan financier de Suisse Tourisme pour les années 2008 à 2011
2008 2009 2010 2011 en milliers de francs
Recettes Confédération suisse 49'655 50'880 52'135 53'925 Autres cotisations 2'160 2'190 2'210 2'240 Recettes provenant du marketing 25'713 27'813 27'304 29'413 Autres recettes d‘exploitation 50 50 50 50 Recettes hors exploitation 1'490 1'510 1'520 1'540 Total 79'068 82'443 83'228 87'168
Dépenses Dépenses de marketing 50'778 53'667 53'706 56'891 Frais de personnel 22'370 22'786 23'472 24'177 Autres/divers frais d’exploitation 4'220 4'230 4'250 4'260 Charges financières 150 160 160 160 Amortissements 700 710 710 710 Charges hors exploitation 850 890 930 970 Total 79'068 82'443 83'228 87'168
Source: Suisse Tourisme 2006
La valeur ajoutée qui devrait résulter de la stratégie d’expansion est estimée à 180 millions de francs, soit à 0,1 % de la valeur ajoutée induite par le tourisme. L’utilité de ces efforts supplémentaires de marketing pour l’ensemble du secteur touristique reste donc relativement faible.
3.2.4.2 Avis du Conseil fédéral L’aide financière de la Confédération s’élevait à 35 millions de francs en 2000. Elle est passée progressivement à 46 millions de francs les années suivantes. Dans le même temps, l’indice des prix à la consommation a gagné 6,3 %, ce qui aurait justifié une compensation du renchérissement d’environ 2,2 millions de francs. Dès lors, le reste de l’augmentation, soit 8,8 millions de francs par an, constitue l’aug- mentation réelle de l’aide fédérale.
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Même si l’on tient compte du fait que, sur certains marchés étrangers, le renchéris- sement a été plus important que dans notre pays, il n’en demeure pas moins que Suisse Tourisme a bénéficié ces six dernières années d’un relèvement substantiel de sa subvention en termes réels. Le Conseil fédéral est d’avis qu’après plusieurs années d’augmentation réelle de l’aide allouée, la stratégie d’expansion, si méritoire soit-elle, doit désormais être financée par une meilleure productivité des activités de marketing et un engagement accru des milieux intéressés. La Confédération a déjà payé sa part en vue du renfor- cement du marketing touristique. Les finances fédérales ne lui laissent aucune marge de manœuvre pour une augmentation généreuse de son aide financière. Le projet prévoit d’adapter le plafond de dépenses de la Confédération au renché- rissement à partir de 2010 et de fixer le plafond de dépenses à 186 millions de francs au total. Cette aide financière permettra de soutenir essentiellement la promotion de base de Suisse Tourisme. Elle vise à rappeler régulièrement la vocation touristique de la Suisse et à implanter durablement notre pays sur les marchés. La Confédération accorde en outre cette aide à Suisse Tourisme pour se concentrer sur les marchés étrangers où les partenaires ont le plus besoin de soutien. Il s’agit notamment de garantir la présence de la Suisse sur les marchés émergents. Eu égard aux ressources limitées des pouvoirs publics, il faudra assurer d’autres tâches proches du marché par des financements privés, si d’autres moyens ne peuvent pas être dégagés par des mesures de rationalisation.
3.2.4.3 Convention de prestations Afin de répondre aux vœux du Parlement, le projet prévoit, pour Suisse Tourisme, une gestion par convention de prestations valable pour la prochaine période de financement de quatre ans. L’office fédéral chargé du dossier, le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO), doit préciser dans cette convention, avec le concours de Suisse Tourisme, les objectifs de la politique du tourisme définis au ch. 3.1.2. Les prestations de Suisse Tourisme, définies dans le mandat principal, formeront la base de la convention; elles ont le caractère de biens publics et sont mises gratuite- ment à la disposition des secteurs économiques dépendant du tourisme. Elles peu- vent également être désignées par le terme de «marketing de base». Ce marketing de base englobera notamment l’entretien et l’utilisation à bon escient de la marque «Suisse», qui concernera tous les produits de Suisse Tourisme. La convention comprendra également une palette d’autres prestations: la présence sur les marchés, l’analyse des marchés et des tendances, l’intranet du secteur, l’activité de conseil et le «coaching» des partenaires dans le domaine du marketing de destination en général et dans celui du marketing de campagnes et de produits en particulier, les relations publiques à l’échelle mondiale, la prospection des marchés, le site internet et la gestion des centres d’appels (call center) de Zurich, Londres et New York. Enfin, la convention de prestations portera également sur l’étroite coo- pération requise dans la gestion de la marque avec la «maison de la promotion économique extérieure» (voir ch. 2.2.5).
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3.2.5 Commentaire de l’arrêté fédéral L’arrêté fédéral fixe, à l’art. 1, le plafond de dépenses qui est accordé à Suisse Tourisme au titre d’aide financière pour les années 2008 à 2011: 186 millions de francs. Ce montant se répartit comme suit: 46 millions pour chacune des années 2008 et 2009 et 47 millions pour chacune des années 2010 et 2011.
3.3 Loi fédérale du 10 octobre 1997 encourageant l’innovation et la coopération dans le domaine du tourisme (innotour) 3.3.1 Mandat légal La loi fédérale du 10 octobre 1997 encourageant l’innovation et la coopération dans le domaine du tourisme (innotour) a été élaborée en vue d’adapter l’offre touristique aux nouvelles structures du marché mondial. Les défis de la mondialisation appe- laient un rajeunissement de l’offre existante. innotour vise à relever le taux d’inno- vation et à mieux exploiter les ressources touristiques au moyen de coopérations. Les innovations accélèrent la mutation structurelle et déclenchent des dynamiques de croissance. Dans le secteur touristique, de nombreuses entreprises privées et publiques offrent individuellement des prestations qui, prises ensemble, forment une sorte de bouquet «vacances», «voyage» ou «tourisme d’affaires». innotour favorise ce type de coopé- ration car les prestations, du fait de leur morcellement, ne peuvent répondre aux exigences d’une exploitation industrielle. Les milieux directement intéressés assu- ment la majeure partie des coûts, car innotour veut être un instrument de promotion qui se limite à créer des incitations et laisse la responsabilité du financement et de la gestion des projets à leurs promoteurs. L’art. 2, let. a à e, de la loi détaille les domaines-clés de l’innovation et de la coo- pération, qui seront conservés. Les mesures portent sur la création d’occasions d’affaires (business opportunities), l’amélioration des structures et des services dans les branches dépendantes du tourisme, les structures des destinations, l’amélioration de l’offre de formation et de perfectionnement, ainsi que l’élaboration de bases pour le développement touristique.
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Figure 7 Domaines-clés d’innotour
Loi fédérale du 10 octobre 1997 encourageant l’innovation et la coopération dans le domaine du tourisme
Amélioration Formation Structures Occasions des et des Bases* d’affaires structures perfection- destinations existantes nement*
*Selon LF du 20 juin 2003, en vigueur depuis le 1er novembre 2003
Source: SECO 2006
Occasions d’affaires: un volet important d’innotour consiste à aider les entreprises à tirer parti de nouvelles occasions d’affaires en Suisse et à l’étranger dans une opti- que interentreprises plutôt qu’individuelle. Ces occasions passent par des produits, des équipements et des canaux de distribution nouveaux. Ces dernières années, l’accent était placé sur les perspectives ouvertes dans les domaines des technologies de la communication et de l’information, et il faudra savoir exploiter à l’avenir les bonnes bases mises en place. innotour continuera de soutenir la création de nouvel- les entreprises ou de start-up. Le système national d’information et de réservation Switzerland Destination Management (SDM), désormais dénommé Swiss Travel System (STC), dont fait mention le message du Conseil fédéral sur le tourisme du 20 septembre 2002, en constitue un bon exemple. Aujourd’hui, cette start-up vole de ses propres ailes et fournit de précieux services au carrefour entre l’offre et la demande dans le tourisme suisse. Amélioration des structures existantes: La qualité reste un axe majeur de la promo- tion, qui demande encore à être consolidé par des projets appropriés. Par ailleurs, innotour s’applique à encourager les échanges de connaissances et d’expériences dans les destinations et entre elles, notamment par l’organisation de séminaires et de conférences. Structures des destinations: les destinations ont par ailleurs besoin d’une stratégie interentreprises coiffant plusieurs branches. innotour a contribué ces quatre dernières années à mettre en place de nouveaux concepts de management de destination commedans les Grisons. Le renouveau stratégique dans les lieux touristiques n’en est toutefois qu’à ses débuts et innotour entend le faire avancer dans toutes les régions dans les quatre années à venir. Formation et perfectionnement: l’initiative de qualification a eu un impact concret là où d’autres mesures, en particulier la loi sur la formation professionnelle, n’ont pas prise. Ici aussi, les milieux intéressés assument au moins la moitié des coûts. inno- tour contribue à combler des lacunes de formation qui grèvent la qualité. L’accent est mis sur les formations complémentaires pour le personnel peu ou non qualifié, mais aussi pour les collaborateurs provenant d’autres branches. innotour soutient aussi les organisations responsables du tourisme dans l’élaboration de nouveaux concepts de formation, pour autant qu’elles ne soient pas au bénéfice d’autres aides
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financières. Ces efforts, à l’interface entre formation professionnelle et entraide des associations professionnelles du tourisme et de l’hôtellerie-restauration, seront également poursuivis. Bases du développement touristique: innotour élabore des bases d’importance majeure pour le tourisme. La loi assure notamment une participation au financement de la statistique du tourisme, qui est établie dans un partenariat exemplaire entre les secteurs public et privé. Citons encore les prévisions touristiques, sur lesquelles les entreprises et organisations fondent leur planification. A cela s’ajoute le rapport de benchmark, dont la mission consiste à suivre de près les développements touri- stiques afin de disposer des éléments nécessaires pour corriger le tir au besoin. Il convient de mentionner dans ce contexte les analyses de la concurrence destinées à identifier les bonnes pratiques et à sonder de nouvelles stratégies.
3.3.2 Evaluation d’innotour L’OCDE a procédé à une évaluation d’innotour et l’a reconnue comme un maillon de la politique d’innovation suisse (voir l’examen par pays de la politique d’inno- vation de la Suisse, Paris 2006). Surmonter les faiblesses des petites entreprises dans le domaine de l’innovation et collaborer au développement de nouveaux bouquets de prestations et de nouvelles structures sont deux objectifs justifiant les encourage- ments spécifiques à l’innovation et à la coopération dans le domaine du tourisme. Par ailleurs, l’institut de recherche pour les loisirs et le tourisme (Forschungsinstitut für Freizeit und Tourismus, FIF) de l’Université de Berne a évalué la deuxième édition d’innotour. Il s’est fondé pour ce faire sur les analyses de différents rapports d’expertise du SECO et sur les rapports finals déjà établis par les requérants. Ces derniers ont en outre été interrogés sur la procédure et l’impact de leurs projets. L’évaluation du programme, qui court jusqu’à fin 2007, porte sur les années 2003 à 2006. Les crédits alloués à fin 2006 s’élevaient à quelque 30 millions de francs. Le SECO a enregistré 104 demandes d’aide financière et en a retenu 66, soit 63 % du total. L’aide sollicitée représentait un total de 50 millions de francs et n’a donc été satis- faite qu’à hauteur de 60 % environ, ce qui, d’ailleurs, a permis à l’autorité d’exé- cution de se concentrer sur les meilleurs projets. Dans le cadre de ce que l’on nomme l’initiative de qualification, 23 autres projets ont été présentés, dont 16 ont obtenu un soutien pour une somme totale de 8 millions de francs. Le volume des demandes d’aide financière a rejoint en gros les prévisions du Conseil fédéral.
Respect des prescriptions légales (audit préalable) La loi en vigueur définit dans le champ d’application matériel les domaines-clés de la promotion qui déterminent l’octroi d’une aide financière. Ces domaines sont ceux où il importe d’agir sur le plan de la politique du tourisme. La loi demande égale- ment de concentrer la majeure partie des crédits disponibles sur quelques projets d’envergure, mais prévoit aussi expressément un soutien aux petits projets régionaux à valeur de modèle. Enfin, elle précise que les projets doivent pouvoir débuter dans les six mois qui suivent la décision d’octroi de l’aide et doivent être financés pour moitié au moins par leurs promoteurs.
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Les évaluateurs confirment le respect des prescriptions légales. innotour a alloué des crédits aux domaines-clés ou domaines prioritaires. Ces domaines sont présentés à la figure 8.
Figure 8 Part des domaines-clés des projets soutenus 3% Nouveaux Neue produits Produkte und et 18% canaux de distribution Vertriebskanäle 30% Amélioration des Verbesserung bestehender structures existantes Dienstleistungen Formation Ausbildung (Initiative de qualification) (Qualifizierungsinitiative) Nouvelles Neue structures Strukturen
Recherche et Forschung und Entwicklung 33% 16% développement
Source: SECO 2006
Dans le domaine-clé Nouveaux produits et canaux de distribution, de nouvelles avancées ont été enregistrées au chapitre des réservations. La Suisse figure au nom- bre des pays qui présentent dans le domaine du tourisme un degré très élevé de mise en réseau des techniques de l’information. Bien souvent, l’introduction de nouvelles technologies va de pair avec la création de nouveaux produits. Ainsi, pour augmen- ter le taux d’occupation de la parahôtellerie, un portail internet en libre accès a été mis en ligne; il permet d’effectuer des réservations parmi 14 000 appartements de vacances de différents fournisseurs. Avec l’initiative d’accueil Enjoy Switzerland et l’introduction du Total Quality Management dans le cadre du label de qualité suisse, il a été possible de maintenir le niveau des efforts engagés dans le domaine Amélioration des structures existantes. L’encouragement dans le domaine Nouvelles structures a contribué à améliorer l’efficacité du marketing de destination. Les dépenses au titre de la recherche et développement sont restées modestes et n’ont été consenties que lorsqu’elles débou- chaient sur des projets concrets. Avec son initiative de qualification, innotour II a aussi érigé la formation en domaine prioritaire. Elle a permis de combler des lacunes dans la formation du personnel non qualifié et des cadres moyens. Les efforts se situent à la croisée de l’offre de formation professionnelle des associations et de celle des autorités et ont porté plus particulièrement sur l’intégration de formations touristiques et hôtelières dans la formation commerciale générale, sur la promotion des apprentissages pour le personnel non qualifié, en majorité d’origine étrangère, dans les branches de l’hôtellerie et de la restauration, mais aussi sur l’amélioration de la filière menant au diplôme professionnel le plus élevé dans le tourisme suisse (expert/e diplômé/e en tourisme). Plus de la moitié des crédits innotour sont allés à des projets d’envergure ou à valeur de modèle pour le tourisme suisse. La figure 9 en présente quelques exemples. Les projets sectoriels de moindre taille ne sont toutefois pas demeurés en reste. De tous les projets soutenus par la Confédération, 88 % ont été mis en œuvre dans les six
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mois qui ont suivi l’octroi de l’aide. La part de financement propre des projets s’est établie à plus de 70 %.
Figure 9 Projets innotour d’envergure (un million de francs et plus)
¾ Augmentation du taux d’occupation dans la parahôtellerie «initiative appartements de vacances»
¾ Développement du cybermarketing à l’échelle du pays
¾ Initiative pour la qualité de l’accueil «Enjoy Switzerland»
¾ Formation de destination Grisons
¾ Collaboration entre le tourisme et l’agriculture, village de vacances d’Urnäsch
¾ Formation professionnelle du personnel hôtelier non qualifié «Progresso»
Source: SECO 2006
Evaluation des procédures et des résultats (audit des processus et des effets) Les responsables de projets innotour ont qualifié de bons le déroulement des projets et la procédure appliquée par les autorités d’exécution. Les évaluateurs constatent cependant que l’on tend souvent à sous-estimer le temps nécessaire à l’implantation des projets pour ne pas avoir pris suffisamment en compte les difficultés imprévues. Aussi proposent-ils de repenser la planification et le découpage des étapes. Une simplification de la procédure est aussi envisageable à condition de renoncer à budgéter et réaliser séparément l’initiative de qualification et les autres projets. Au chapitre des résultats, l’équipe d’évaluation montre que, sans innotour, la moitié des projets soutenus n’auraient jamais pu prendre corps. Pour l’autre moitié, l’apport d’innotour a eu pour effet d’en amplifier l’impact. Seuls quelques rares projets n’ont pas atteint leur objectif et un seul d’entre eux a échoué en cours d’exécution (conception de la destination Aletsch). Dans une grande partie des cas, les évalua- teurs ont relevé l’incidence positive des projets en termes de nuitées, de chiffre d’affaires et d’emploi. En ce qui concerne l’initiative de qualification visant à combler certaines lacunes de la formation professionnelle, innotour a certes soutenu des projets utiles, mais les demandes d’aide des milieux concernés ont été peu nombreuses. En outre, le nombre des participants aux différents cours n’était pas tout à fait à la hauteur des espéran- ces. Dans l’ensemble, les évaluateurs jugent qu’innotour II a atteint ses objectifs. Ils écrivent ceci: «innotour obtient dans l’ensemble de bonnes notes. En politique économique, les théories les plus récentes ne remettent guère en cause l’encourage- ment de l’innovation par l’Etat en tant qu’instrument majeur de la politique de croissance. Dans certains cercles de renom, on va jusqu’à la qualifier de ‹key success
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factor›. Environ 80 % des fonds ont été alloués à l’intérieur des domaines d’inno- vation prévus: ‹qualité›, ‹conception de destination›, ‹systèmes d’information et de réservation›, ‹tourisme en harmonie avec la nature› et ‹parahôtellerie›› ce qui équi- vaut à un ciblage très poussé de l’aide. Les projets soutenus par innotour II représen- tent un coût total de 80 millions de francs, dont 19 millions de francs proviennent du programme innotour (état 31.12.2006), ce qui porte le degré d’autofinancement des projets à plus de 75 %.».
3.3.3 Harmonisation avec la politique régionale Tant la nouvelle politique régionale (NPR) que la politique du tourisme soutiennent, dans le cadre de la promotion économique, les mutations structurelles de l’éco- nomie, d’où des points de contact entre la NPR et innotour qu’il importe de mettre en œuvre dans une étroite concertation au sein du SECO. La NPR stimule, dans le respect du principe de subsidiarité, des actions régionales qui doivent encore avoir le soutien des cantons. innotour soutient des projets à l’échelle du pays, de même que des projets sectoriels de l’économie dépendante du tourisme, qui visent au renfor- cement de la capacité d’exportation de l’offre touristique et qui ne peuvent être encouragés par le truchement des procédures et instruments de la politique régio- nale. L’objectif d’innotour est de rendre plus compétitive sur le plan international l’offre de l’économie dépendante du tourisme. Les prestations touristiques ont majoritaire- ment une vocation d’exportation. Elles doivent sans cesse s’adapter aux besoins de la clientèle sur un marché mondial du tourisme libéralisé et âprement disputé. Seule une offre apte à s’imposer sur le marché international permettra d’assurer un marke- ting efficace de la Suisse. Il s’ensuit qu’innotour peut être considéré comme une mesure d’accompagnement nécessaire des efforts de promotion de Suisse Tourisme.
3.3.4 Commentaire de la modification de la loi La création d’une offre touristique suisse aux structures compétitives n’est pas achevée. Il manque encore des bouquets ou ensembles de prestations conformes aux exigences du marché et cette lacune, précisément, fait obstacle à l’exploitation optimale des ressources touristiques existantes. Le niveau de développement de la Suisse la prédispose pourtant à jouer un rôle de locomotive dans des marchés de niche du tourisme. On considérera en particulier les produits touristiques sur les terrains de la santé, de l’éducation et de la formation, du sport et de la culture. En outre, il est nécessaire de multiplier les efforts pour améliorer la qualité. Le label de qualité suisse introduit pour les petites et moyennes entreprises et s’appliquant à la qualité des services et à la gestion d’entreprise présente un véritable potentiel de développement. Les mesures mises en œuvre pour améliorer l’accueil dans les stations de vacances devront se poursuivre une fois la phase pilote terminée. La modernisation des structures des destinations et leur adaptation à la concurrence internationale enregistrent certes de belles avancées, mais sont encore loin d’être achevées.
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Il importe aussi de persévérer le soutien aux mesures de formation spécifiques en phase avec le marché, mais échappant à l’aide fédérale ou cantonale. Enfin, on ne pourra résoudre les problèmes importants et urgents de l’industrie touristique suisse sans dégager des fonds pour la recherche et le développement, dans les cas où l’éco- nomie touristique, victime de son morcellement, n’a pas les moyens de les financer. De plus, il s’agit de cultiver les échanges entre pays pour partager les expériences de politique touristique et conserver un certain socle de statistique économique. Ces multiples éléments militent pour la prorogation d’innotour en tant que pro- gramme central de la politique du tourisme. Le champ d’application matériel n’est pas modifié, et le principe qui veut que l’aide ne soit allouée qu’aux projets pouvant débuter dans les six mois suivant la décision d’octroi n’est pas touché. La prorogation d’innotour suppose une modification de l’art. 10 de la loi fédérale. Le nouvel al. 2bis de l’article précise que la validité de la loi est prolongée jusqu’au 31 janvier 2012.
3.4 Arrêté fédéral sur le financement de l’encouragement de l’innovation et de la coopération dans le domaine du tourisme pour les années 2008 à 2011 Le crédit d’engagement alloué à innotour pour la période 2008 à 2011 s’élève à un total de 21 millions de francs pour ces quatre ans. Cette somme modeste en regard du champ d’application matériel de la loi, et qui implique, comme précédemment, une sélection stricte des projets à soutenir. Les moyens financiers sont prévus dans la planification financière en cours et les perspectives financières de la Confédé- ration. A partir de 2008, il est prévu que ce crédit serve aussi à financer le poste à plein temps du SECO nécessaire à la promotion des exportations.
3.5 Conséquences 3.5.1 Conséquences pour la Confédération Un plafond de dépenses de 186 millions de francs est accordé à Suisse Tourisme pour la période de financement 2008 à 2011. Pour le financement d’innotour, un placrédit d’engagement de 21 millions de francs est prévu pour les années 2008 à 2011. La reconduction de la loi fédérale sur l’encouragement de l’innovation et de la coopération dans le tourisme requiert un poste à plein temps à la charge du crédit d’équipement.
3.5.2 Collaboration entre la Confédération et les cantons Pour les projets innotour, les cantons intéressés sont consultés avant toute décision d’aide financière. Suisse Tourisme collabore étroitement avec les organisations touristiques cantonales, régionales et locales.
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La collaboration à travers des mécanismes de coordination flexibles fonctionne bien à ce jour et sera donc poursuivie telle quelle.
3.5.3 Considérations économiques générales sur Suisse Tourisme et innotour Une politique du tourisme active est utile à plus d’un titre. Habiter un pays touri- stique bénéficiant d’une nature et d’un environnement intacts et d’infrastructures touristiques hautement développées reste un privilège. Les habitants des régions périphériques et de montagne devraient pouvoir en tirer un meilleur profit. Il n’est par rare qu’à la faveur de la politique du tourisme, la population de petites localités dispose aussi de piscines, de courts de tennis ou d’une salle de fêtes ou de congrès. Ces équipements impliquent toutefois souvent un supplément de charges, sous forme d’une augmentation du trafic, d’infrastructures supplémentaires ou d’une hausse du prix du terrain ou des loyers. La poursuite du marketing touristique de Suisse Tourisme et la reconduction de l’arrêté fédéral encourageant l’innovation et de la coopération dans le domaine du tourisme viendra étayer la dynamique d’innovation et de modernisation continue des structures, augmenter les fonds assignés au développement et à la recherche dans le tourisme et améliorer la formation du personnel. Dans notre économie moderne, l’une des clés de la compétitivité réside dans l’amélioration permanente des pro- duits, des services et des processus grâce à l’innovation.
3.5.4 Rapport avec le programme de la législature et le plan financier L’aide financière pour Suisse Tourisme a été annoncée dans le programme de la législature du Conseil fédéral (FF 2004 1085) et dans le plan financier. La proroga- tion de loi encourageant l’innovation et la coopération dans le domaine du tourisme du 10 octobre 1997 qui est en vigueur jusqu’à fin 2007 n’est pas mentionnée dans le programme de législature 2003 à 2007 étant donnée qu’il fallait d’abord évaluer innotour et qu’il n’a dès lors pas été possible de l’annoncer dans le programme de législature en cours. La prorogation d’innotour est prévue dans le plan financier.
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