Rapport du conseil fédéral à l'assemblée fédérale sur la politique de sécurité de la Suisse

Rapport du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale sur la politique de sécurité de la Suisse

Projet

14 avril 2010

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1 Introduction et description de la politique de sécurité

Le dernier rapport du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale sur la politique de sécurité de la Suisse date du 7 juin 1999. Entretemps, des attentats ont frappé New York et Washington, puis Bali, Istanbul, Madrid, Londres, Moscou et Bombay ; le terrorisme reste une menace omniprésente. Hors du cœur de l’Europe, les conflits armés entre Etats demeurent une réalité ; aujourd’hui, on décide de recourir à la force armée avec moins de réticence que par le passé, même si les interventions de ce type se révèlent de longue haleine, coûteuses et avec des perspectives de succès mitigées. Les catastrophes naturel- les aux effets dévastateurs semblent se multiplier sous l’effet des changements climati- ques. Un réexamen plus fréquent de la politique de sécurité est désormais nécessaire. Le Conseil fédéral envisage donc de raccourcir l’intervalle entre chaque révision ou refonte de son rapport sur la politique de sécurité de la Suisse. Le présent rapport montre quels sont les objectifs du pays en matière de politique de sécurité, quels sont les risques et les dangers qui menacent la Suisse, quel est le contexte dans lequel elle évolue et enfin quelle est la stratégie et les moyens mis en œuvre pour réaliser la politique de sécurité. L’opinion publique s’intéresse plus particulièrement à l’armée pour plusieurs raisons : parce qu’elle est le plus imposant et le plus diversifié de tous les instruments de la poli- tique de sécurité, parce qu’à travers le système de milice une grande partie de la popula- tion est en prise directe avec elle, parce que la question du coût de la défense revient régulièrement sur la table et enfin parce que l’armée doit surmonter un certain nombre de problèmes bien connus. Pour toutes ces raisons, ce rapport accorde plus de place à l’armée qu’aux autres instruments de la politique de sécurité – non que l’on veuille faire croire qu’elle est plus importante que d’autres instruments, mais parce qu’en la matière un vaste débat public est de rigueur. A cet égard, il s’agit ici de présenter les lignes di- rectrices du développement de l’armée. Parallèlement au présent rapport sur la politique de sécurité, le Conseil fédéral dépose un rapport séparé concernant l’armée, qui présente de façon détaillée la situation actuelle et les perspectives de l’institution. Il y a plusieurs manières d’appréhender la politique de sécurité et la définition suivante

a été retenue pour le présent rapport : La politique de sécurité recouvre l’ensemble des mesures prises par la Confédéra- tion, les cantons et les communes pour prévenir, écarter et maîtriser les menaces et les actions politico-militaires ou criminelles ayant pour but de limiter le pouvoir d’autodétermination de la Suisse et de sa population ou de leur porter atteinte. Elle comprend aussi la maîtrise des catastrophes naturelles et anthropiques et autres si- tuations d’urgence. En d’autres termes, la politique de sécurité est en jeu lorsque des Etats, des entités non gouvernementales ou des individus entendent imposer leur loi à la Suisse et à sa popula- tion, ou porter préjudice à la Suisse, à sa population ou aux intérêts du pays, ou encore sont prêts à justifier de telles atteintes par la poursuite de leurs objectifs.1 La politique de sécurité englobe aussi la question des catastrophes naturelles et anthropiques sans caractère belliqueux. Tel est notamment le cas de la criminalité organisée. Bien que leur intention ne soit généralement pas de porter préjudice à la Suisse, les organisations criminelles prennent pour acquis que leurs agisse- ments portent atteinte à l’Etat, à l’économie et à la société civile.

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La Confédération et les cantons prennent les mesures requises dans leurs sphères de compétences respectives et les coordonnent. Dans ses rapports, le Conseil fédéral ne s’est exprimé jusqu’ici que sur la politique de sécurité fédérale, car il ne peut ni définir la politique de sécurité des cantons et des communes ni leur imposer des directives en la matière. Ceux-ci ont toutefois clairement signifié que leurs efforts en matière de sécurité publique s’inscrivent aussi dans le cadre de la politique de sécurité, une politique de sécurité cantonale et communale. Cette requête a été entendue et les mesures d’ordre public prises à tous les échelons de l’Etat pour assurer la sécurité de la Suisse et de sa population seront prises en compte de façon plus exhaustive, dans un souci de plus grande proximité avec les citoyens.

La politique de sécurité a pour objet premier de garantir que la Suisse s’est dotée des moyens et procédures nécessaires pour sauvegarder et consolider son droit à l’autodétermination, pour combattre les atteintes au pays, à sa population et à ses inté- rêts et enfin pour maîtriser les catastrophes naturelles et anthropiques. Ces moyens doi- vent être mis en œuvre avec efficacité, efficience et circonspection. La Confédération, les cantons et les communes doivent conserver leur capacité d’action en toutes circons- tances. Cela requiert une coordination dans la recherche d’informations, entre les dépar- tements fédéraux, entre la Confédération, les cantons et les communes et enfin entre les forces d’intervention civiles et militaires. La politique et le droit sont intimement liés. D’un côté, la politique façonne le droit. De l’autre, elle est tenue de respecter le droit constitutionnel et le droit international public en vigueur (elle peut toutefois, le cas échéant, lancer une procédure de modification de la législation en empruntant la voie légale prévue à cet effet). La sécurité publique ou plus généralement la sécurité intérieure et extérieure d’un pays, se définit comme la sécurité conférée par l’ordre constitutionnel et juridique dans le pays ainsi que celle générée par le régime de paix et de droit international public entre les Etats. La politique de sécurité doit donc être claire, fiable, conforme à la Constitution ainsi que fondée et déterminée par le droit. Le droit de la sécurité et la politique de sécurité traitent d’une tâche fondamentale, originelle et toujours essentielle de l’Etat. Leurs objectifs sont d’éviter la violence et les conflits ainsi que de protéger contre les dangers de toute natu- re. Ils doivent donc faire la preuve de leur efficacité notamment dans les situations criti- ques. Le droit de la sécurité et la politique de sécurité ne doivent pas pouvoir être inter- prétés de manière contradictoire et constituer le germe de conflits. Même dans des situa- tions d’exception ou en cas d’urgence, le droit de la sécurité doit garantir une sécurité juridique de haut niveau et conforme à la Constitution. Aujourd’hui, notre pays et son économie sont très vulnérables et ils dépendent dans une forte mesure des développe- ments connus aux niveaux transnationaux et internationaux. Nous devons donc faire

évoluer le droit en tenant compte des problèmes, de manière large et globale, afin de défendre les droits et les libertés fondamentales des êtres humains et de nous protéger contre les dangers les plus divers. Les principes relatifs à la sécurité contenues dans la Constitution fédérale sont en partie lacunaires puisque les nombreuses questions en suspens n’ont pas trouvé de réponses dans le cadre de la mise à jour. Nonobstant, la législation fédérale en matière de sécurité s’est développée et étendue au cours de ces dernières années. Cette évolution soulève de plus en plus souvent des questions fondamentales relatives à la constitutionnalité dans la doctrine et la pratique. D’après les critiques, il semblerait que dans certains domaines,

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l’application concrète de la Constitution dépasse quelque peu le libellé de ses disposi- tions. Inversement, des réglementations uniformes nécessaires buttent souvent sur des limites inappropriées découlant de l’attribution des compétences au sein de l’Etat fédé- ral. Cet état de fait a conduit à une intensification de la recherche de solutions par le biais de concordats qui trouvent leur origine dans la limitation des droits parlementaires des cantons à légiférer. De plus, la critique a relevé à plusieurs reprises que l’Etat fédé- ral s’était arrogé des compétences cantonales et qu’il les avait transférées à de nouvelles instances telles que la Plate-forme CCDJP-DDPS-DFJP. Dans le cadre de la refonte de la politique de sécurité, quelques sujets juridiques fonda- mentaux d’actualité seront donc présentés brièvement. D’autres questions de base seront examinées dans le cadre d’autres travaux législatifs, notamment en rapport avec l’adoption de la nouvelle loi sur les tâches de police de la Confédération, avec la révi- sion de la loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sécurité intérieure et avec la révision de la loi sur la navigation aérienne. Le Conseil fédéral part du princi- pe que les points présentés ci-après devront faire l’objet d’un examen approfondi lors des travaux à entamer suite à ce rapport.

Des représentants de 45 organisations (partis politiques, associations, instituts de re- cherche) ainsi que des experts indépendants ont été auditionnés afin de connaître leurs intérêts et points de vue sur la politique de sécurité de la Suisse. Les opinions exprimées dans ce cadre ont été prises en considération dans le présent rapport. Celui-ci n’est ce- pendant pas un condensé de ces auditions mais un compte rendu de la position du Conseil fédéral sur l’avenir de la politique de sécurité de la Suisse.

2 Intérêts et objectifs en matière de politique de sécurité

A teneur de l’article 2 de la Constitution fédérale « la Confédération suisse protège la liberté et les droits du peuple et elle assure l’indépendance et la sécurité du pays. Elle favorise la prospérité commune, le développement durable, la cohésion interne et la diversité culturelle du pays. Elle veille à garantir une égalité des chances aussi grande que possible. Elle s’engage en faveur de la conservation durable des ressources naturel- les et en faveur d’un ordre international juste et pacifique. » L’objectif de la politique de sécurité peut donc être décrit de la manière suivante : Le but de la politique de sécurité de la Suisse est de protéger la capacité d’agir, le droit à l’autodétermination et l’intégrité de la Suisse et de sa population, de même que les conditions d'existence de la population contre les menaces et les dangers di- rects et indirects ainsi que d’apporter une contribution à la stabilité et à la paix au- delà de nos frontières. Il est donc question du droit à l’autodétermination de la nation et de l’individu, de l’intégrité de l’Etat et de la personne, des conditions d'existence et de la prospérité. Tout cela doit être sauvegardé, voire défendu, si possible par nos propres moyens ou – s’il le faut pour des raisons d’efficacité et d’efficience et si cela ne lèse pas la neutralité – en collaborant avec d’autres entités qui poursuivent des intérêts similaires. La problémati- que des moyens à employer et de la façon d’agir contre les menaces et les dangers doit être abordée de cas en cas, en fonction des compétences, des capacités et des chances de réussite. Si la Suisse contribue avec des moyens civils et militaires au renforcement de

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la paix et de la sécurité au-delà de ses frontières, cela s’inscrit dans les valeurs pour les- quelles elle s’engage depuis longtemps sans compter qu’un tel engagement renforce les intérêts sécuritaires de notre pays. Le débat sur la politique de sécurité déborde souvent sur d’autres aspects comme la prospérité économique et le bien-être social, l’emploi et l’accès au marché, le libéralis- me social, le bon fonctionnement des institutions politiques, l’égalité des chances, l’identité, la cohésion ou la diversité, qui relèvent certes de l’intérêt national mais ne sont pas à proprement parler des intérêts sécuritaires. Il n’appartient par exemple pas à la politique de sécurité de veiller au bon fonctionnement des institutions politiques. Elle doit en revanche empêcher que le fonctionnement des institutions puisse être entravé par des politiques de puissance ou par la criminalité. Elargir la notion d’intérêt sécuritaire à l’ensemble des intérêts nationaux n’est pas souhaitable car ce faisant, la politique de sécurité entrerait en conflit avec d’autres domaines de la politique, en contradiction avec la volonté de mener une politique globale subdivisée en domaines de compétences bien délimités.

3 Situation actuelle

31 Tendances sécuritaires

Le monde d’aujourd’hui n’est pas fondamentalement différent d’il y a dix ans, mais il a tout de même connu des changements. Cela ne l’a pas forcément rendu plus dangereux, mais peut-être plus imprévisible. On observe ainsi plusieurs développements dont l’influence et les effets sur la sécurité dans le monde vont continuer à se faire sentir dans les années à venir. Si les conséquences directes qu’ont certains de ces développements sur la sécurité sont facilement identifiables, d’autres déploient des effets moins visibles ou directs. La mondialisation, qui se traduit par un phénomène d’interconnexion – géographique, entre des territoires éloignés, mais également matérielle, par exemple entre des domai- nes autrefois considérés comme distincts – et d’accélération des cycles de toutes sortes, est aussi une réalité qui affecte la politique de sécurité.2 L’intégration internationale et les interdépendances sont toutefois moins développées dans le domaine de la politique de sécurité que dans l’économie. Ici, les structures sont avant tout nationales. Les gran- des puissances sont d’ailleurs les plus réticentes à accepter une limitation de leur marge de manœuvre au profit de l’intérêt commun. Cela ne signifie pas que la confrontation est permanente : les puissances rivales ont aussi des intérêts communs et des interdé- pendances. Leurs relations vont donc continuer d’être caractérisées par la coexistence entre la volonté de coopérer et les rivalités. Une guerre entre Etats économiquement développés, menée d’une façon conventionnelle, paraît improbable dans une perspective prévisible, mais ces Etats demeurent prêts à appliquer une politique de puissance pour faire triompher leurs propres intérêts. Parmi les développements les plus marquants et les plus importants pour la sécurité in- ternationale, il convient de relever que les rapports de force entre les Etats et les régions

La crise financière et économique mondiale a aussi placé des Etats, des économies et des sociétés très développés face aux écueils de la mondialisation. Pour la Suisse, se désolidariser du mouvement de globalisation serait une erreur car cela mettrait en péril la prospérité économique du pays.

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du monde ont évolué et que la quête de nouveaux équilibres va se poursuivre. Le monde n’est plus aussi unipolaire qu’il y a dix ans et cette tendance devrait se maintenir. Plu- sieurs Etats ont pris de l’envergure sur la scène internationale. Leur influence et leurs ambitions vont croissant. De par leur développement économique, combiné à leur dé- mographie, la Chine et l’Inde ont aujourd’hui acquis le statut de grande puissance, et leur poids va encore augmenter. La Fédération de Russie a retrouvé confiance en soi et l’exprime à travers une politique plus offensive de défense de ses intérêts. Ces Etats, ainsi que d’autres à l’instar du Brésil, veulent jouer un rôle actif dans la nouvelle conception de l’ordre mondial, au même titre que les Etats-Unis, l’Europe ou le Japon. Mais selon toute probabilité, les Etats-Unis vont pour le moment rester la puissance économique et militaire dominante. Au chapitre des politiques de puissance, on note dans le monde entier une augmentation de la propension à recourir à la force militaire à titre préventif, afin de combattre les menaces et les dangers avant qu’ils ne touchent son propre territoire. Ce principe est devenu l’idée force de nombreuses stratégies de sécurité. Cependant, il faut aussi noter que le recours à la puissance militaire est très coûteux et que cet emploi offensif n’a bien souvent pas débouché sur les résultats escomptés. Les interventions en Irak et en Afghanistan ont porté les forces armées de grandes puissances aux limites de leur effi- cacité, en exposant fortement l’OTAN. Mais la politique de puissance ne se limite pas à l’usage de la force militaire. Elle recouvre aussi toute une série de moyens bien plus subtils comme la manipulation de l’approvisionnement énergétique, pour mettre d’autres Etats sous pression, ou encore les cyber-attaques destinées à bloquer l’infrastructure informatique d’un Etat ou à mettre sur écoute des ministères, des armées et des entreprises. La globalisation offre des terrains d’action beaucoup plus vastes aux acteurs non gou- vernementaux. La menace accrue de ces groupements – et notamment la prise de cons- cience de cette menace dans les domaines du terrorisme et de la prolifération des armes de destruction massive – est l’un des changements les plus marquants de la dernière décennie. La violence inouïe manifestée lors des attentats montre que les Etats n’ont

plus l’exclusivité des menaces les plus sévères. Les conséquences de cette évolution sont d’autant plus graves que le système international, et en particulier le droit des gens, repose traditionnellement sur l’hypothèse que l’on traite d’égal à égal, soit entre Etats souverains, et non avec une entité adverse difficilement définissable, affranchie des moyens de dissuasion habituels de l’Etat, ayant des valeurs différentes des nôtres et ne s’estimant pas liée par les traités internationaux. L’intégration internationale a fortement accru la vulnérabilité des sociétés modernes. Les interventions humaines, des problèmes techniques ou des phénomènes naturels peuvent endommager ou interrompre les réseaux d’approvisionnement, de télécommu- nication et de transport. Ces effets se produisent la plupart du temps par surprise et peu- vent rapidement prendre de l’ampleur. Contrairement aux menaces conventionnelles, celles-ci ne visent pas l’inviolabilité du territoire national ou de l’espace aérien : elles agissent directement sur le fonctionnement de l’Etat, de l’économie et de la société civi- le et, par une réaction en chaîne (une perturbation dans un secteur en entraîne d’autres dans divers domaines, qui se propagent à leur tour et ainsi de suite) et peuvent provo- quer de graves perturbations à peu de frais. C’est pourquoi la protection des réseaux est aujourd’hui une tâche essentielle de l’Etat. En cas d’incident majeur, le fonctionnement et la capacité d’action des autorités, de l’économie et de la société civile doivent être

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garantis et, si nécessaire, rétablis le plus rapidement possible. Outre toutes les mesures d’ordre technique et organisationnel, qui peuvent être prises en l’occurrence, la confian- ce que les citoyens accordent aux autorités et institutions chargées de la gestion des cri- ses, en leur efficacité et leur capacité à résoudre les problèmes, joue un rôle central dans ce contexte.3 Globalement, il apparaît donc que l’intégration mondiale a affaibli l’effet protecteur de la distance et des frontières, contribuant ainsi à une perte d’importance du facteur terri- torial. L’expérience des dix dernières années montre que la mondialisation et l’intégration internationale ont aujourd’hui atteint un degré tel que, dans certaines cir- constances, elles sont susceptibles de remettre en cause la capacité d’action des Etats. Les effets directs des attentats du 11 septembre 2001, qui visaient les Etats-Unis, ont été ressentis dans le monde entier. L’affaire des caricatures publiées au Danemark a montré avec quelle rapidité une réaction en chaîne insoupçonnée pouvait se déclencher et met- tre en péril la sécurité d’un pays. Les Etats ont de plus en plus de difficultés à identifier les facteurs affectant leur sécurité, à en évaluer l’importance et à agir au bon moment, afin que des effets collatéraux imprévus ne puissent remettre en cause l’effet principal recherché. C’est aussi un aspect de la mondialisation.

32 Menaces et dangers

Les menaces et dangers actuels et futurs sont des éléments fondamentaux d’une politi- que de sécurité. C’est en fonction d’eux qu’elle est conçue et ce sont eux aussi qui dé- terminent la conception des instruments qui garantissent sa mise en œuvre. Dans l’analyse des menaces et des dangers, un large consensus prévaut en Suisse sur la question de savoir ce dont on a besoin pour les maîtriser.4 Il existe également un large consensus international au sujet des principales menaces, à savoir le terrorisme, la proli- fération des armes de destruction massive et l’effondrement des structures étatiques. Une approche systématique de la question conduit à répartir les menaces en deux grou- pes : celles qui affectent directement la sécurité de la Suisse et de sa population et celles qui agissent indirectement, autrement dit qui ne constituent pas une menace en soi mais renforcent une menace directe. Pour donner un exemple, le terrorisme est une menace directe, mais l’effondrement des structures étatiques une menace indirecte. Dans le deuxième cas, la sécurité de la Suisse et de sa population n’est pas directement mena- cée, mais indirectement oui, à travers le terrorisme et la criminalité organisée. Une autre réflexion invite à la prudence et à la retenue dans l’établissement de la liste des menaces et des dangers sécuritaires : tout ce dont l’Etat a la charge et qui a un rap- port avec la sécurité ne fait pas obligatoirement partie de la politique de sécurité. Pre- nons par exemple la sécurité sociale : il ne viendrait à l’idée de personne de l'intégrer dans la politique de sécurité, car c'est un sujet qui ressort à la politique sociale. L’activité gouvernementale doit être subdivisée en domaines politiques distincts et gé- rables, même s’il existe entre eux de nombreux liens. A cet égard, trois dangers ou pro- blèmes sont fréquemment cités dans le contexte de la politique de sécurité : les change- On utilise aussi le terme de « résilience » (anglais « resilience », allemand « Resilienz ») pour décrire cette capacité. L’Office fédéral de la protection de la population dirige une vaste étude intitulée « Risques Suisse », qui comprend aussi une évaluation des risques pour l’Etat, la société civile et l’économie de la Suisse.

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ments climatiques, les pandémies et les migrations. Ces thèmes ont des conséquences pour la politique de sécurité, mais ils sont en premier lieu du ressort des politiques envi- ronnementale, sanitaire et migratoire.

321 Menaces et dangers directs

La première catégorie regroupe donc les menaces et les dangers qui affectent directe- ment la sécurité de la Suisse et de sa population :5 Catastrophes naturelles et anthropiques et autres situations d’urgence : les catastrophes naturelles susceptibles de frapper la Suisse sont les séismes, les tempêtes, les inonda- tions, les avalanches, la sécheresse et les feux de forêts. Pour les catastrophes anthropi- ques, on peut citer les accidents industriels du type Tchernobyl (fuites radioactives) ou Schweizerhalle (incendie chimique suivi d’une pollution du Rhin). Les spécialistes s’attendent à une augmentation de la fréquence et de l’ampleur des catastrophes naturel- les en Suisse aussi, mais avec des effets probablement limités à un périmètre local voire régional. Les catastrophes anthropiques sont plus rares. En Suisse, leur probabilité a même baissé en raison des mesures de sécurité plus strictes qui ont été prises. Néan- moins, conséquence de la forte densité de construction et d’exploitation du pays, la Suisse est plus vulnérable aux catastrophes, que leur origine soit naturelle ou anthropi- que. Ces événements peuvent aussi avoir de graves conséquences indirectes en provo- quant d’importants dommages consécutifs tels que des interruptions de l’approvisionnement énergétique, des télécommunications et des réseaux de transport. Difficultés d’approvisionnement dues à des conflits : les conflits armés ou l’effondrement des structures étatiques peuvent avoir d’énormes répercussions sur des pays très éloignés, sans lien avec le conflit. Les conflits ou l’absence de puissance pu- blique peuvent entraver l’approvisionnement de la Suisse en biens essentiels, par exem- ple en raison d’une diminution de la production consécutive aux combats ou aux défi- ciences de la puissance publique, ou parce que les voies de communication sont inter- rompues ou devenues trop dangereuses. Cela peut se produire sans qu’il y ait une inten- tion de nuire à la Suisse, à sa population ou aux entreprises helvétiques. La tendance qui consiste à réduire les stocks au strict minimum pour des questions de coûts accroît la vulnérabilité à ce type de situations. Ce phénomène est toutefois partiellement compen- sé par la multiplication d’accords internationaux plus contraignants. Attaque militaire : par attaque militaire, il faut comprendre l’usage de la force par des

armées étrangères contre le territoire ou l’espace aérien de la Suisse. Les moyens utili- sés à cette intention peuvent être des armes dites conventionnelles, mais aussi des armes de destruction massive (c’est-à-dire des armes nucléaires, biologiques ou chimiques). En ce qui concerne les développements futurs, il faut relever en particulier deux possibi- lités : - La question portant sur les moyens avec lesquels les attaques militaires seront me- nées dans l’avenir doit encore rester ouverte. Il n’est pas inimaginable que les

L’ordre d’apparition des menaces et dangers ne reflète ni leur dangerosité ni leur probabilité. Il a été établi en fonction des causes : en premier apparaissent donc les menaces et les dangers derrière les- quels ne se cache aucune intention, puis ceux dont la responsabilité est imputable à des Etats, ensuite à des groupes non gouvernementaux et enfin à des individus.

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moyens lourds utilisés par les armées actuelles tels que les chars, l’artillerie et les avions de combats classiques voient leur importance diminuer s’il s’avère possible, grâce aux développements technologiques, d’atteindre le même but de manière plus efficace ou en prenant moins de risques. Cette évolution doit être suivie avec atten- tion. Si elle entend conserver son efficacité, la défense doit s’adapter à la menace. - Il faut s’attendre à voir des armes qui, aujourd’hui, sont uniquement à la disposition des forces armées proprement dites, tomber également entre les mains de groupes terroristes. C’est d’ailleurs déjà le cas pour les engins guidés sol-air. Une telle évo- lution est moins probable en revanche dans le cas de systèmes d’armes nécessitant une infrastructure plus importante. L’usage de missiles modernes à moyenne et lon- gue portée est pratiquement impossible sans l’accord de l’Etat à partir duquel ces missiles seraient tirés. La même constatation s’applique aussi aux avions de combat. (le recours à des bateaux serait une option envisageable, mais il serait difficile d’installer à bord des systèmes de grandes dimensions sans attirer l’attention). Pour toutes ces raisons, la définition de l’attaque militaire doit faire l’objet régulière- ment d’une nouvelle évaluation. Il peut s’avérer nécessaire de régler l’emploi de moyens militaires dans l’optique de l’utilisation éventuelle d’armes militaires par des groupes terroristes. La probabilité d’une menace militaire, qu’elle soit dirigée directement contre la Suisse ou qu’elle soit la conséquence de conflits armés internes ou entre d’autres Etats, est ac- tuellement très faible. Personne ne s’attend à ce que des Etats proches de la Suisse l’attaquent militairement. Cela ne veut pas dire qu’il n’y aucun conflit dans les relations avec ces Etats. Il existe très certainement des divergences de vues entre la Suisse et d’autres pays de la région, mais aucune des parties n’envisage le recours à la force ar- mée comme une option, même hypothétique, pour parvenir à ses fins. Il y a différentes appréciations de la menace à moyen et long terme d’une attaque militaire. Que la guerre russo-géorgienne de l’été 2008 indique un renversement de tendance est plutôt incertain, car elle a été provoquée par des facteurs éminemment locaux et suite à un nombre sans

précédent d’erreurs d’appréciation. Le Conseil fédéral considère ainsi que la probabilité d’une attaque militaire contre la Suisse dans un futur prévisible est faible. Néanmoins, vu les énormes conséquences potentielles de cette menace, elle ne doit en aucun cas être ignorée.

Contrainte économique : tant que les échanges entre la Suisse et l’étranger se fondent sur des critères économiques, la politique de sécurité n’a pas à s’en mêler. Mais lorsque des flux de marchandises ou de capitaux sont manipulés aux fins d’une politique de puissance, cela devient aussi son affaire. On dispose de quelques exemples dans le do- maine énergétique, de la crise pétrolière de 1973 aux récentes interruptions des livrai- sons de gaz en Europe de l’Est. Sur le court terme, des tentatives d’intimidation de cette nature peuvent avoir les mêmes effets que les perturbations de l’approvisionnement dues à des conflits auxquels la Suisse n’est pas partie. La menace, et par conséquent le rapport avec la politique de sécurité, serait toutefois plus grande si les mesures de contrainte étaient dirigées explicitement contre la Suisse et si l’interruption des livrai- sons devait durer plus longtemps. Il est en outre possible que l’approvisionnement éner- gétique ne soit pas le seul moyen de pression utilisé et que parallèlement d’autres sec- teurs économiques subissent des pressions massives de la part d’Etats étrangers pour- suivant des objectifs politico-militaires ou économiques.

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Activités de renseignement prohibées : l’espionnage est en recrudescence depuis quel- ques années. Des services de renseignements étrangers sont actifs en Suisse ou agissent contre des intérêts suisses à l’étranger. Ce phénomène est aussi dû au fait que de nom- breuses institutions internationales ont leur siège en Suisse. Quelques communautés étrangères sont ainsi approchées par leur Etat d’origine dans ce but. La Suisse, avec ses activités économiques et de recherche développées, est une place privilégiée pour l’espionnage économique, lequel est aussi pratiqué par des entités gouvernementales à l’aide de moyens électroniques. Récemment, les réseaux de plusieurs administrations et d’entreprises d’armement helvétiques ont été attaqués, la plupart du temps sans succès. Les activités de renseignement prohibées vont demeurer un problème. Attaques contre l’infrastructure informatique et l’infrastructure de communication : l’information est un bien dont la valeur ne cesse de croître. Elle est traitée, transportée et enregistrée au moyen de systèmes informatiques et de systèmes de communication. L’économie, les transports, l’approvisionnement, les télécommunications et l’administration dépendent du bon fonctionnement de toute une infrastructure constituée d’un réseau d’installations électroniques (ordinateurs, serveurs, lignes télécoms). Or cette infrastructure est vulnérable. Des actes tels que la manipulation, la destruction ou le détournement d’informations peuvent être le fait d’auteurs divers aux motivations des plus variées : des délinquants isolés comme les pirates informatiques sans dessein d’enrichissement aux organisations criminelles agissant à des fins de chantage en pas- sant par les criminels économiques, sans parler des activités d’espionnage étatique ou encore des projets terroristes visant à perturber ou à déstabiliser un Etat ou une société. Les attaques contre l’infrastructure informatique et l’infrastructure de communication sont intéressantes, car l’auteur peut commettre son forfait à grande distance, à peu de frais et avec un faible risque d’être identifié. Pour cette raison, ces infrastructures sont en permanence soumises à des menaces et à des risques et ce non seulement en période de crise. La Suisse ne dispose actuellement d’aucune mesure globale pour lutter contre

les attaques visant l’infrastructure informatique et l’infrastructure de communication. Le Conseil fédéral accorde une grande importance à la protection de cette infrastructure et va élaborer une stratégie de lutte contre ce type d’agressions, stratégie qui comprendra des mesures efficaces contre l’espionnage, contre l’acquisition et l’usage abusif de don- nées ainsi que contre les attaques contre nos propres réseaux. Terrorisme : on entend par terrorisme les attentats visant des personnes ou des biens, qui sont exécutés par des groupes non gouvernementaux pour des raisons idéologiques ou politiques. Le risque d’attentats terroristes à coloration ethnique ou nationaliste en Suisse a régressé au cours des dernières années. En revanche le djihadisme, courant islamiste présent dans le monde entier, dont se réclament aussi les terroristes d’Al-Qaïda, a pris de l’importance. Jusqu’à présent, la Suisse et les intérêts de la Suisse à l’étranger n’ont pas été la cible directe d’attentats djihadistes, mais le pays se trouve tout de même au cœur de la zone à risque ouest-européenne et, comme d’autres pays européens, elle est considérée comme un ennemi dans la propagande djihadiste. Bien qu’elle ne soit toujours pas considérée comme une cible d’attentat privilégiée du terro- risme islamiste, la Suisse pourrait être utilisée à son insu comme base d’activités terro- ristes ou devenir elle-même une cible du djihadisme. Il n’existe cependant pas de mesu- res de lutte efficaces sans restrictions simultanées des droits individuels ou sans entrave du fonctionnement de la société civile et de l’économie. Des précautions particulières s’imposent donc lors de la pesée d’intérêt des mesures de lutte contre le terrorisme.

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Extrémisme violent : on entend par extrémisme violent l’activisme d’organisations dont les protagonistes nient la démocratie, les droits de l’Homme et l’Etat de droit et com- mettent ou approuvent des actes de violence. D’ailleurs, il est parfois difficile de faire la part des choses avec le terrorisme. Toute activité extrémiste recèle un potentiel de vio- lence et met en péril la sécurité du pays. Il convient donc d’identifier et de neutraliser rapidement les actions potentiellement violentes des organisations extrémistes. Des groupes extrémistes étrangers utilisent aussi certains espaces de liberté pour leur propa- gande et pour des collectes de fonds. La menace d’un extrémisme indépendant d’autres Etats et déconnecté des groupes étrangers est relativement insignifiante pour la Suisse par rapport aux autres menaces citées ici. Criminalité organisée : les organisations criminelles agissent à l’échelle planétaire et peuvent constituer une menace sérieuse pour la société civile, l’Etat et l’économie. En s’immisçant dans la vie économique par le biais du blanchiment d’argent et de la cor- ruption, elles peuvent affaiblir la stabilité économique et sociale du pays. L’Etat en per- sonne, sa politique économique de même que sa police et ses autorités judiciaires peu- vent être la cible d’infiltrations. Les groupes criminels, qui travaillent partiellement en réseau, ont pour activités principales le trafic de drogue, la traite des êtres humains, le trafic d’armes, la corruption, l’extorsion et le chantage, le blanchiment d’argent ; ils ont aussi des liens avec des groupes terroristes et avec des services de renseignements étrangers. Jusqu’ici en Suisse, le crime organisé n’a pas pris de proportions déterminan- tes pour la politique de sécurité. Il faut toutefois rester vigilant et lutter contre ce phé- nomène. Infractions contre la vie et l’intégrité corporelle : la protection contre ces infractions est l’une des plus anciennes et des plus élémentaires tâches confiées à l’Etat. Elle est en même temps la condition au bon fonctionnement de l’Etat, de l’économie et de la socié- té civile. L’Etat a le monopole de la puissance publique et doit à ce titre garantir l’intégrité physique de sa population en prévenant, voire en condamnant les crimes vio- lents comme l’assassinat et le meurtre. Contrairement à d’autres menaces et dangers

sécuritaires, les infractions contre la vie et l’intégrité corporelle ne sont pas des risques latents mais font partie de la réalité quotidienne. Par conséquent, leur prévention et leur condamnation sont des tâches permanentes. La sécurité de la population doit être quoti- diennement garantie. Cette mission incombe en priorité aux corps de police cantonaux et communaux. La fréquence des infractions contre la vie et l’intégrité corporelle com- mises en Suisse ne constitue pas un risque existentiel pour le fonctionnement de l’Etat, mais elle influence plus directement et plus fortement que tout autre risque le sentiment de sécurité ou d’insécurité de la population.

322 Menaces et dangers indirects

Cette catégorie regroupe les menaces et les dangers qui agissent indirectement sur la sécurité de la Suisse et de sa population. Prolifération des armes de destruction massive et des vecteurs à longue portée : au moins neuf Etats détiennent des armes nucléaires et deux autres sont soupçonnés de vouloir s’en doter ou ont déclaré l’avoir fait. De nombreux Etats disposeraient par ail- leurs de la technologie qui leur permettrait de fabriquer des armes nucléaires en l’espace de quelques années en cas de dégradation drastique de leur situation sécuritaire. De la

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matière fissile tombée entre les mains de terroristes pourrait être utilisée pour fabriquer des bombes dites sales. Les armes biologiques et chimiques sont également très convoi- tées et des missiles balistiques peuvent être lancés par un nombre croissant de pays sur des distances toujours plus grandes. La Suisse doit exercer un contrôle strict sur les technologies nucléaires développées dans le pays. Effondrement des structures étatiques : des régions entières du globe, en particulier au Moyen-Orient, en Afrique et en Asie centrale, souffrent d’un affaiblissement ou du dé- membrement de la puissance publique, d’un état de non-droit et de conflits. Ces situa- tions inhibent le développement économique, génèrent des flux de réfugiés et une mi- gration incontrôlée et favorisent le crime organisé, les trafics en tous genres, le terroris- me et la prolifération des armes. Ce sont ces phénomènes qui font de l’effondrement des structures étatiques et des Etats en faillite un problème de sécurité, et leurs effets se font sentir loin à la ronde, jusqu’en Suisse. Problèmes migratoires : les migrations en tant que tel ne sont pas un sujet ressortissant à la politique de sécurité. Il serait en effet faux et inacceptable de les qualifier globale- ment de danger ou de menace. Elles présentent cependant plusieurs liens avec la politi- que de sécurité : un afflux soudain de réfugiés6 peut surcharger les structures d’accueil et d’enregistrement et nécessiter une intervention de l’armée, de la protection civile et du service civil pour mettre à disposition des places d’accueil supplémentaires et pour l'ensemble de leur accueil. Une forte augmentation des franchissements illégaux de la frontière peut entraîner l'introduction de contrôles frontaliers systématiques et au re- cours forcé à l’armée en renfort aux gardes-frontière. Lorsque des groupes de compa- triotes se concentrent dans certaines parties du territoire, il existe un risque de ghettoïsa- tion qui peut peser sur la sécurité publique. Les particularités culturelles et les difficultés d’intégration peuvent aussi polariser la politique intérieure. Enfin, l’activisme politique de certains groupes ethniques étrangers peut peser sur les relations entre la Suisse et leur pays d’origine. Changements climatiques : d’une manière générale, le processus de changement clima-

tique n’est aujourd’hui plus contesté. En revanche, on ne s’accorde ni sur l’ampleur ni sur la vitesse de ce processus, ni sur l’influence directe de la civilisation humaine sur son évolution. Pour ce qui est de la Suisse, les changements climatiques induisent une augmentation du risque de catastrophes naturelles. Les craintes selon lesquelles la Suis- se ou d’autres régions alpines pourraient être convoitées pour leurs réserves d’eau ne sont pas très réalistes à long terme, car une attaque devrait être menée par un Etat voisin – ou au moins en transitant par l’un d’eux. De plus, la distance qui sépare la Suisse des régions souffrant potentiellement de sécheresse est trop grande et rendrait le transport de l’eau très onéreux. Sur le plan international, les changements climatiques attisent les conflits liés aux ressources, font disparaître des territoires agricoles et des surfaces d’habitat et affaiblissent les structures gouvernementales. Ces phénomènes favorisent quant à eux la radicalisation des positions politiques et les rivalités internationales sur l’asymétrie des sacrifices consentis pour combattre les changements climatiques ; ils sont également à l’origine de mouvements migratoires. Les changements climatiques ainsi que l’engagement de la Suisse pour réduire et ralentir le réchauffement de la planè- te et pour atténuer ses conséquences sont avant tout du ressort de la politique environ- nementale.

Les réfugiés constituent une catégorie spéciale de migrants; ils sont victimes d'une migration forcée.

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Pandémies : les pandémies mettent directement en danger la santé de la population et sont une réalité récurrente (ces dernières années le SRAS, la grippe aviaire, la grippe porcine). Traditionnellement, la gestion de la lutte contre les pandémies n’incombe pas à la politique de sécurité mais à la politique sanitaire, et il est judicieux de s’en tenir à cette répartition dans l’intérêt de l’efficacité et de l’efficience des mesures prises. Les pandémies peuvent toutefois entraver le bon fonctionnement de l’Etat, de l’économie et de la société civile au point qu’une intervention de l’armée, de la protection civile ou du service civil devient indispensable. L’évolution démographique (croissance mondiale de la population et surtout, comparé à l’Europe et à l’Amérique du Nord, la part disproportionnée de la population jeune dans de nombreux pays d’Afrique et d’Asie ainsi que l’absence de perspectives économiques dans ces pays) et la raréfaction des ressources (manque de nourriture, d’eau et d’énergie) sont souvent mentionnées parmi les menaces et les dangers sécuritaires. Ces deux phénomènes ne constituent pas non plus des menaces directes pour la sécurité de la Suisse. Ils peuvent toutefois avoir des répercussions indirectes – quoique dans les deux cas, il est difficile d’estimer dans quelle mesure ils peuvent devenir des problèmes d’ordre sécuritaire, en particulier pour notre pays. Les conséquences de l’évolution dé- mographique, si tant est qu’elle en ait, sont comparables à celles des changements cli- matiques et se traduisent sur la sécurité de la Suisse par l’accroissement du chômage et l’absence de perspectives, qui sont des substrats du radicalisme et de l’émigration. S’agissant de la raréfaction des ressources, les pénuries alimentaire et en eau reflètent davantage, tout au moins dans les conditions climatiques actuelles, les inégalités de ré- partition des ressources plutôt que l’épuisement du potentiel naturel et technique.7 Le phénomène est similaire en ce qui concerne l’énergie : si l’utilisation des énergies fossi- les va certes globalement continuer d’augmenter, les technologies et l’efficience dans ce domaine se développent aussi en parallèle. En cas de pénurie des énergies fossiles, la Suisse subirait avant tout des hausses de prix, mais son approvisionnement ne serait

guère menacé du fait du pouvoir d’achat actuel. Cela étant, un événement politique, un conflit ou un autre incident survenant dans un pays fournisseur ou de transit pourrait aussi entraîner une pénurie d’approvisionnement en Suisse.

323 Attribution à la politique de sécurité et estimation du risque

Le tableau suivant illustre dans quelle mesure les menaces et dangers qui ont été décrits précédemment font partie de la politique de sécurité :

Menaces et dangers directs Catastrophes naturelles et anthropiques et situa- secteur-clé de la politique de sécurité tions d’urgence Difficultés d’approvisionnement dues à des politique de sécurité à partir d’un niveau donné conflits Attaque militaire secteur-clé de la politique de sécurité Contrainte économique politique de sécurité à partir d’un niveau donné Attaques contre l’infrastructure informatique politique de sécurité à partir d’un niveau donné

L’hypothèse selon laquelle la Terre ne pourrait plus nourrir la population mondiale est, du moins actuellement, sans fondement.

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Activités de renseignement prohibées secteur-clé de la politique de sécurité Terrorisme (politique, acteurs civils) secteur-clé de la politique de sécurité Extrémisme violent secteur-clé de la politique de sécurité Criminalité organisée secteur-clé de la politique de sécurité Infractions contre la vie et l’intégrité corporelle secteur-clé de la politique de sécurité

Menaces et dangers indirects Prolifération des armes de destruction massive renforce les menaces directes de terrorisme et et des vecteurs à longue portée d’attaque militaire Effondrement des structures étatiques favorise l’émergence du terrorisme, de la criminalité (« failed states » ou Etats en faillite) organisée et de la prolifération Problèmes migratoires peuvent nécessiter l’intervention de l’armée, de la (du ressort de la politique des étrangers) protection civile et du service civil et peser sur la sécurité publique et sur les relations diplomatiques Changements climatiques provoque une augmentation des catastrophes naturel- (du ressort de la politique de l’environnement) les et une intensification des conflits Pandémies peuvent nécessiter l’intervention de l’armée, de la (du ressort de la politique de la santé) protection civile et du service civil

On ne peut pas déterminer objectivement, ni avec exactitude, la probabilité que la Suis- se soit confrontée à ces dangers et menaces au cours des dix à quinze prochaines années. Seule une appréciation approximative est possible. La deuxième question essentielle à laquelle on ne peut pas non plus répondre précisément est celle qui concerne l’ampleur des répercussions qu’entraînerait la réalisation de l’un de ces risques car la réponse dé- pend des circonstances. L’illustration ci-dessous ne propose ainsi qu’une appréciation approximative des menaces et dangers directs.

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Activités de renseignement

Probabilité élevée Catastrophes naturelles et prohibées anthropiques et situations de Criminalité organisée détresse Infractions contre la vie et Attaques contre l’infrastructure l’intégrité corporelle informatique

Probabilité moyenne Contrainte économique Difficultés d’approvisionne- Extrémisme violent ment dues à des conflits Terrorisme

Probabilité faible Attaque militaire

Répercussions Répercussions Répercussions faibles sur la Suisse moyennes sur la Suisse élevées sur la Suisse

33 Vulnérabilité de la Suisse

On peut aussi aborder différemment la question des dangers qui menacent la Suisse sur le plan de la politique de sécurité, à savoir en se demandant comment et où la Suisse pourrait être touchée de manière particulièrement sensible par une menace ou un danger ou une combinaison des deux. Au lieu d’envisager des menaces ou des dangers, on se penche en l’occurrence sur la fragilité et la vulnérabilité potentielle de la Suisse. Une telle démarche n’est pas fondamentalement différente de l’analyse conventionnelle des menaces et des dangers et elle ne conduit pas non plus nécessairement à des résultats différents ou meilleurs. La mise en évidence des vulnérabilités peut cependant aider à mieux illustrer les menaces et les dangers de même que leurs conséquences possibles sur l’Etat et la société, en raison aussi du fait que la description habituelle de la situation à un moment donné doit toujours rester vague et abstraite vu la grande diversité des menaces et des protagonistes. L’urbanisation de la société est un facteur d’accroissement de la vulnérabilité. Cette tendance va encore se renforcer. La forme de menace la plus extrême et la plus étendue qui pèse sur un Etat, une attaque militaire par un autre Etat, a perdu de son importance, tandis que les possibilités d’entraver d’une autre façon le fonctionnement des Etats et de leur société sont devenues plus grandes et plus diverses, en raison de la globalisation et de l’interconnexion croissante de l’économie, de la société mais surtout de la technolo- gie. Si les avancées technologiques offrent de nombreux avantages, elles accroissent aussi la dépendance et la vulnérabilité aux pannes.

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Le fonctionnement de l’Etat, de l’économie et de la société dépend d’un ensemble d’infrastructures vitales, comme l’approvisionnement en énergie, les connexions infor- matiques ou les moyens de transport, qui garantissent le flux continu d’informations, d’énergie, de marchandises et de personnes. Des perturbations ou des pannes de longue durée ou à grande échelle de ces infrastructures critiques peuvent avoir de graves con- séquences sur le fonctionnement de l’Etat, de l’économie et de la société. Le maintien, la protection et, en cas de perturbations ou de pannes, la remise en service la plus rapide possible des infrastructures critiques est de ce fait devenu une préoccupation importante des autorités.8 Il existe différents types d’infrastructures critiques particulièrement vulnérables aux influences les plus diverses. Certaines infrastructures critiques sont spécialement expo- sées aux influences physiques comme des attaques ou des attentats perpétrés avec des moyens physiques (p. ex. le terrorisme). En font notamment partie :

les infrastructures de transport comme les aéroports, les gares, les lignes de chemin de fer, les transversales, les tunnels et les ponts ;
les installations de production, de stockage et de distribution d’énergie comme les centrales nucléaires, hydrauliques, les barrages ou les réseaux à haute tension ;
les installations de télécommunication et les émetteurs, p. ex. de radio, de télévision. Certaines infrastructures critiques sont spécialement exposées aux influences électro- niques comme des attaques de hacker ou des cyberattaques :
les centres de calcul et les systèmes de serveurs ;
les systèmes servant aux opérations financières électroniques ;
les installations de pilotage des moyens de transport (pour le réseau ferroviaire, les routes et l’espace aérien) ;
les réseaux de distribution d’électricité ;
les réseaux de télécommunication comportant des possibilités d’accès à des données dignes d’être protégées ;
les grands centres logistiques (pour le stockage et la distribution de biens impor- tants). Les infrastructures critiques ne sont pas les seuls points vulnérables de la Suisse. Il en existe d’autres qui peuvent avoir des conséquences tout aussi graves et dont la Suisse et sa politique de sécurité doivent aussi se préoccuper. La Suisse, pays au réseau écono-

mique dense mais pauvre en matières premières, est d’une manière générale dépendante de l’accès aux matières premières et aux denrées alimentaires ainsi que d’un accès libre aux marchés internationaux. Elle est de ce fait tout spécialement exposée à la pression

La capacité de résistance et de réactivation de telles infrastructures critiques se décrit aussi par le terme de résilience. C’est le devoir de l’Etat de renforcer la résilience en collaboration avec des exploitants privés, afin d’assurer le fonctionnement des infrastructures critiques, aussi bien en temps normal qu’en cas de pannes ou de perturbations. Cette tâche non seulement inclut des mesures de protection des infrastructures, mais elle commence déjà au moment de leur planification, de leur construction et pendant leur exploitation quotidienne. En 2009, dans sa stratégie générale pour la protection des infrastructures critiques, le Conseil fédéral a expliqué que l’Etat et l’économie doivent intensifier leurs efforts pour ren- forcer la capacité de résistance et de réactivation des infrastructures critiques.

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ou à la contrainte dans le domaine des moyens économiques. Si elle se voit refuser vo- lontairement et de manière ciblée l’accès aux matières premières ou aux fournisseurs d’énergie mais aussi aux grands marchés de l’importation et de l’exportation ou si leur accès n’est plus garanti pour une période prolongée, même en raison d’événements tota- lement étrangers à notre pays, l’approvisionnement et avec lui la prospérité économique de la Suisse peuvent en être considérablement affectés. On pourrait allonger encore la liste des vulnérabilités potentielles, mais prétendre à l’exhaustivité relève presque de l’impossible. Ce serait en fin de compte au détriment de la clarté et pas vraiment souhaitable du point de vue de la politique de sécurité. La rai- son d’être de la présentation ci-dessus est seulement de montrer les vulnérabilités parti- culièrement marquées dans la situation actuelle et de donner ainsi, en plus de la repré- sentation traditionnelle des menaces et des dangers, un tableau plus complet des dangers qui peuvent peser sur notre pays. Il faut en outre préciser que, comme pour les menaces et les dangers, tous les points vulnérables ne concernent pas nécessairement la politique de sécurité. Certains d’entre eux dont la probabilité et le potentiel de dommages sont également considérables relèvent de la responsabilité d’autres domaines politiques. On peut citer notamment la vulnérabilité économique, telle qu’elle s’est manifestée lors de la crise bancaire et financière, ou la vulnérabilité de la santé publique avec les pandé- mies (grippe H1N1, SRAS). Dans de tels cas, la politique de sécurité n’a généralement aucun rôle à jouer, elle ne dispose pas des instruments nécessaires à cet effet. La poli- tique de sécurité doit s’occuper en premier lieu des vulnérabilités qui sont mises à profit pour porter préjudice à la Suisse et dans un but précis ou qui sont dues à d’éventuelles catastrophes naturelles ou anthropiques.

34 Contexte régional et organisations importantes en matière de politique de

sécurité La Suisse jouit d’un climat sécuritaire favorable : ses voisins sont des Etats amis dont elle ne doit craindre aucun recours à la violence militaire – même s’il peut exister des divergences d’intérêts sur certaines questions – et avec lesquels elle collabore étroite- ment, y compris dans le domaine de la politique de sécurité. Plus largement, elle est entourée d’une ceinture d’Etats démocratiques fortement intégrés sur les plans écono- mique et politique, ceinture qui appelée à croître encore. Cette position en plein cœur de l’une des régions les plus stables du monde est un facteur essentiel pour la sécurité de la Suisse. Les deux organisations de sécurité les plus importantes d’Europe, l’Union européenne (UE) et l’OTAN, ont considérablement évolué au cours des dix dernières années. Globa- lement, les changements sont nombreux et vont parfois dans des directions opposées. Plus de poids mais moins d’unité : - D’une part, le nombre des Etats membres de l’UE et de l’OTAN s’est fortement accru. En dix ans, ces deux institutions ont accueilli chacune douze nouveaux Etats. L’UE compte aujourd’hui 27 membres et l’OTAN 28. Un grand nombre de pays qui faisaient autrefois partie du bloc soviétique ont rejoint ces deux organisations, tandis que certains Etats d’Europe orientale et méridionale ainsi que de pays du Sud du Caucase envisagent d’y adhérer ou sont déjà candidats à l’adhésion. Ces élargisse- ments renforcent le poids de l’UE et de l’OTAN.

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- Mais d’autre part, l’élargissement a entamé la solidarité au sein de ces organisations. Pour l’UE, le renforcement de l’intégration a également accru le potentiel de diver- gences. Il faut désormais composer avec des intérêts plus nombreux et plus variés ; le processus de prise de décision s’est alourdi. La guerre d’Irak a fait clairement ap- paraître un fossé entre les membres européens de l’OTAN, avec une « vieille » Eu- rope d’un côté et une « nouvelle » de l’autre. L’on constate aussi d’importantes di- vergences au sein de l’UE, par exemple en ce qui concerne la politique envers la Fé- dération de Russie.

Appartenance des pays européens à l’UE et à l’OTAN

Union européenne Membres européens de l’OTAN

Plus de sécurité au centre et moins en périphérie :

D’un côté, la politique d’intégration et d’élargissement de l’UE et de l’OTAN ren- force la sécurité et la stabilité sur le continent européen. L’intégration et l’interdépendance des membres de ces organisations sont désormais si profondes que l’on peut exclure le risque d’une guerre opposant deux Etats membres aussi bien au sein de l’UE que de l’OTAN. Une grande partie de l’Europe est ainsi plus résis- tante que jamais aux tensions et conflits susceptibles de naître en son sein.
Mais d’un autre côté, en intégrant de nouveaux membres, l’UE et l’OTAN ont re- poussé leurs frontières vers des régions souffrant d’instabilité, de conflits non réso- lus, d’extrémisme religieux, de sous-développement, de déséquilibres démographi- ques, de corruption, de terrorisme et de risques de prolifération. Les conséquences s’en ressentent sur tout le continent, à travers les flux migratoires et la criminalité organisée. Les interventions dans les régions en crise peuvent aussi faire augmenter le risque d’attentats en Europe. En conclusion, les zones périphériques de l’OTAN et de l’UE sont plus exposées aux risques de crises et de conflits que par le passé. Capacités militaires théoriques et restrictions effectives :
A priori, les capacités d’intervention de l’UE et de l’OTAN se sont accrues. Les deux organisations ont développé leurs instruments militaires – et civils pour l’UE – afin d’intervenir dans les régions de crises. Elles ont aussi lancé plusieurs opérations de pacification et de reconstruction. Les armées de nombreux Etats européens sont

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axées sur la constitution de forces d’intervention plus petites et flexibles pouvant être déployées à distance, aux dépens de la défense territoriale contre une attaque conventionnelle.

Mais on a aussi pu observer que l’UE ne peut toujours mener que des interventions militaires de faible ampleur et que certains Etats ont des intérêts nationaux et des priorités historiques qui ne sont pas partagés par tous les membres de l’organisation. Au sein de l’OTAN, les poids lourds ont privilégié la voie unilatérale et misé – du moins aussi longtemps que l’intervention semblait bien se passer – sur les « coali- tions de volontaires » afin de s’épargner de fastidieux processus décisionnels. Organisation civile avec des ambitions militaires et vice-versa
Dès leur origine et pendant les premières décennies de leur existence, l’UE et l’OTAN ont été fermement ancrées et ont évolué chacune dans leur domaine spéci- fique. L’UE puise ainsi ses racines dans une volonté de développement économique, même si elle a été conçue dès sa création comme un grand projet de paix paneuro- péen. L’OTAN est une alliance défensive conclue à l’époque entre les Etats-Unis, le Canada et des Etats d’Europe de l’Ouest pour répondre à la menace soviétique.
Mais on constate aussi que l’UE est de plus en plus engagée dans la politique de sécurité. Elle mène des opérations de promotion de la paix et la coopération interne, c’est-à-dire entre les Etats membres, se développe entre les autorités de police, les autorités judiciaires et les services de renseignement. Dans les années nonante, l’OTAN a commencé à conduire des interventions de promotion de la paix sur man- dat du Conseil de sécurité des Nations Unies, et elle s’occupe aujourd’hui de plus en plus de menaces non militaires. Force est de constater que l’UE et l’OTAN sont aujourd’hui les organisations de politi- que de sécurité les plus importantes en Europe et que leur action renforce aussi la sécu- rité de la Suisse. Pendant la Guerre froide, ce rôle incombait essentiellement à l’OTAN, mais depuis un certain temps, l’UE occupe plus le devant de la scène. Depuis 2003, elle a évolué pour devenir un des acteurs les plus importants dans le domaine de la promo- tion de la paix. Entre-temps, elle a participé à de nombreux engagements civils et mili- taires de promotion de la paix , aussi bien en Europe que dans d’autres régions du globe.

La Suisse a participé à un grand nombre de ces opérations et continue à le faire. Jusqu’à présent, elle a chaque fois conclu un accord particulier avec l’Union européenne pour prendre part à ces engagements de promotion de la paix. Un accord-cadre réglant les conditions de la participation à de telles missions aurait l’avantage de remplacer ces nombreux accords particuliers. En outre, il réglerait les modalités fondamentales vala- bles pour toutes les futures participations de la Suisse à des engagements civils et mili- taires de promotion de la paix sous l’égide de l’Union européenne. En fondant le Partenariat pour la paix (PPP) en 1994, l’OTAN et ses Etats membres ont créé un instrument de coopération spécifique pour institutionnaliser la collaboration et la consultation entre l’OTAN, ses membres et les Etats qui ne font pas partie de l’Alliance atlantique. Le PPP a ainsi contribué à améliorer les compétences en matière de collaboration lors des actions militaires de promotion de la paix. Il a aussi favorisé la mutation sécuritaire et militaire de nombreux Etats d’Europe centrale, du Sud et de l’Est. Près de la moitié des quelque trente Etats non-membres de l’OTAN qui ont pris part au PPP ont entretemps adhéré à l’alliance, ce qui tend aussi à affaiblir le poids du

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PPP – du moins dans l’optique de l’OTAN. D’autant que les relations entre l’OTAN et la Fédération de Russie, respectivement l’Ukraine, sont réglées au sein d’entités distinc- tes. La Suisse participe au PPP depuis 1996 et a indiqué clairement dès le départ qu’elle n’y voyait en aucun cas une antichambre de l’OTAN. Cette appréciation reste d’actualité : une adhésion de la Suisse à l’OTAN n’est pas à l’ordre du jour. L’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) a perdu en visibi- lité depuis que l’UE et l’OTAN ont entamé leur processus d’élargissement. Cette insti- tution joue toujours un rôle dans certaines « niches » comme l’envoi de missions d’accompagnement et d’observation des processus de démocratisation ainsi que de mis- sions d’observation des processus électoraux. Elle demeure également présente dans certaines régions en conflit. L’OSCE est cependant moins essentielle à la sécurité euro- péenne aujourd’hui qu’il y a dix ans. A l’échelle mondiale, les Nations Unies sont l’organisation de politique de sécurité la plus importante. Seul son Conseil de sécurité peut justifier un recours à la force militaire pour des raisons autres que celles visant à assurer sa propre défense. Le Conseil de sécu- rité reste toutefois paralysé face aux questions importantes qui concernent les intérêts des puissances ayant le droit de veto. Des Etats tels que la Russie et la Chine renforcent une politique de défense de leurs intérêts tandis que les Etats-Unis ont contribué à affai- blir le principe de sécurité collective par des actions unilatérales sans mandat onusien. Les Nations Unies restent cependant l’organisation de référence pour la sécurité et la paix dans le monde comme pour les opérations humanitaires et la coopération pour le développement, ne serait-ce que parce qu’elles n’ont aucun équivalent dans le monde. L'ONU et tous les Etats membres s'efforcent de promouvoir le dialogue et de prévenir les crises par la médiation et les bons offices lors des conflits. Depuis les premières opé- rations de promotion de la paix de l'ONU en 1948, il y en a eu ensuite plus de 60. Ac- tuellement, plus de 100 000 personnes sont à l'œuvre dans le monde dans le cadre de plus de 15 opérations. L’ONU revêt une importance particulière pour la Suisse car elle en est membre et peut donc y défendre son point de vue, ce qui n’est pas possible au

sein de l’UE et de l’OTAN. En outre, elle a un grand intérêt à ce que, dans les relations internationales, le droit l'emporte sur la puissance économique et militaire.

4 Stratégie

41 Orientation de base

La stratégie en matière de politique de sécurité doit remplir trois conditions fondamenta- les: premièrement, viser les menaces et dangers actuels ainsi que ceux qui se dessinent et être efficace à leur encontre; deuxièmement, être réalisable avec les ressources de la Suisse (ou le modèle de ressources adopté par les autorités politiques); et, troisième- ment, se fonder sur un large consensus. La stratégie en matière de politique de sécurité d'un Etat devrait en outre se caractériser par la continuité tant qu'une modification drastique du contexte ou un événement décisif n'exige pas un changement de cap. Or la Suisse n'a aucune raison de s'écarter radicale- ment des lignes directrices de sa politique de sécurité actuelle et, dans le cadre des res- sources disponibles, il n'existe pas non plus d'alternative radicale qui se justifie face aux menaces. A la lumière des changements intervenus durant la dernière décennie, il est en revanche parfaitement approprié de procéder à des corrections de tir.

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La stratégie peut se définir de la façon suivante: Il s'agit de constituer un réseau national de sécurité grâce à une interaction effi- ciente et efficace des moyens de la politique de sécurité à l'échelon de la Confédéra- tion, des cantons et des communes, et de coopérer avec d'autres Etats afin de préve- nir, contrer et maîtriser des menaces et dangers actuels et futurs, déjà identifiables ou se dessinant pour l'avenir. Cette approche reflète à la fois le fédéralisme et la neutralité, la volonté d'assurer soi- même sa sécurité, mais aussi la conscience du fait que seule la coopération permet une gestion efficace et efficiente de nombre de menaces et dangers. La coopération − tant au plan national qu’avec d’autres Etats − est indispensable pour créer et garantir la sécu- rité. Elle ne doit cependant pas conduire à un relâchement des propres efforts consentis jusqu'ici.

42 Domaines de sécurité et tâches fondamentales

Les menaces et les dangers ne se laissent pas circonscrire par des limites territoriales ou organisationnelles. Une stricte séparation entre la sécurité intérieure et extérieure ne contribuerait ni à la compréhension des menaces et des risques ni à leur maîtrise dans une approche coordonnée, en réseau et incluant une répartition du travail. Une classifi- cation différente, en quatre domaines de sécurité, est plus utile afin de clarifier l’attribution des tâches et des compétences et d’améliorer, de faire coïncider et de déve- lopper les compétences et les capacités des partenaires en vue de prévenir et de maîtriser les événements.

Domaines de sécurité et tâches fondamentales9

Domaine de sécurité Tâches fondamentales

a Prévention policière des me-  Maintien de la sécurité et de l’ordre public naces, protection de l’Etat et  Protection de l’ordre juridique démocratique poursuite pénale  Tâches de protection de droit international public  Protection des infrastructures critiques  Sauvegarde de la souveraineté sur l’espace aérien b Prévention, prévoyance  Mesures de prévention et prévisionnelles et maîtrise des catastrophes  Transmission de l’alerte et de l’alarme aux autorités et à la naturelles et anthropiques population  Protection de la population et de ses conditions d’existence  Sauvetage, assistance et première remise en état de l’infrastructure de base  Garantie d’un service minimal des infrastructures critiques  Garantie de l’approvisionnement en biens stratégiques c Défense contre  Empêcher et repousser une attaque militaire une attaque militaire  Défense de l’espace aérien  Rétablissement de l’intégrité territoriale d Sauvegarde des intérêts de la  Sauvegarde des intérêts de la Suisse Suisse à l’étranger et  Protection des ressortissants suisses à l’étranger

Un tableau plus développé qui montre aussi les instruments engagés en priorité pour tel ou tel domai- ne de sécurité, figure à l’annexe 2 du présent rapport.

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contribution à la gestion inter-  Aide humanitaire en cas de guerres et de catastrophes nationale des crises  Mesures de promotion de la paix et de la confiance

Les cantons et les communes ont la compétence primordiale du maintien de la sécurité publique au quotidien ainsi que de la prévention et de la maîtrise des catastrophes et des situations d’urgence (a, b). La Confédération assume les tâches qui concernent la sécuri- té de la Suisse et de ses institutions en général ou à l’étranger (c, d). Elle se charge aussi de certaines tâches dans les domaines a et b et soutient les cantons à titre subsidiaire, lorsque leurs moyens ne sont plus suffisants. Mais on peut aussi imaginer des événe- ments dont la maîtrise et la gestion ne seraient déterminées entre la Confédération et le canton que dans un cas concret et seraient attribuées à la partie la mieux à même d’intervenir. Les pouvoirs exécutifs de la Confédération et des cantons sont conscients de leur responsabilité politique commune en dépit du partage des compétences: la poli- tique de sécurité est l’affaire de la Confédération et des cantons.

43 Composantes principales de la stratégie

Les deux composantes principales au service de la stratégie en matière de politique de sécurité de la Suisse, continuent d’être la collaboration de la Confédération, des cantons, des communes et des tiers sur le territoire suisse et avec les régions étrangères10 limitro- phes ainsi que la collaboration avec d’autres Etats et des organisations internationales. La stratégie adoptée jusqu’à présent de coopération par la sécurité continue donc de constituer la stratégie de la base de la politique suisse de sécurité.

431 Collaboration intérieure: réseau national de sécurité

Lors d’importants événements11 pour la politique de sécurité et de la maîtrise de catas- trophes et de situations d’urgence12, la Confédération et les cantons ont fait l’expérience que des solutions cohérentes communes sont nécessaires, tout comme l’assistance inter- nationale dans bien des cas. Ils veulent désormais instituer en Suisse et avec les régions étrangères limitrophes, le principe d’un réseau de sécurité sous la forme du réseau na- tional de sécurité (RNS). Ce réseau unifie et coordonne les prestations fournies par l’ensemble des acteurs natio- naux pour la sécurité (en particulier également l’aide provenant de l’étranger), de telle sorte que la Suisse puisse réagir, tant sur son territoire que dans les régions étrangères limitrophes, en temps utile, de façon souple, globale et efficace, à des menaces et des dangers mettant en péril sa sécurité. Ce concept, esquissé dans le rapport 2000 sur la politique de sécurité, de coopération générale et souple en Suisse et élaboré partielle- ment à titre de coopération nationale pour la sécurité, doit être développé et réalisé.

4311 Partenaires dans le réseau national de sécurité

Il s’agit des régions limitrophes des pays voisins avec lesquels des accords d’assistance mutuelle, p. ex. en cas de catastrophes, ont été conclus. WEF à Davos, rencontre du G8 2003 dans la région du Lac Léman, EURO 2008. Tempêtes de 1999, 2005 et 2007, ouragans Lothar et Viviane, indirectement les pandémies (SARS, grippe aviaire, H1N1).

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Les principaux partenaires dans le réseau national de sécurité sont la Confédération et les cantons avec leurs moyens. Ils portent la responsabilité politique de l’engagement et disposent des moyens, des organes et des infrastructures de conduite nécessaires pour accomplir leur tâche. Les communes, en particulier les grandes villes, constituent d’autres partenaires. On trouve en outre des fournisseurs de prestations privés13 et les autorités des régions étrangères limitrophes, sur la base de traités bilatéraux. Les cantons et les communes ont la compétence primordiale du maintien de l’ordre pu- blic et de la sécurité quotidienne ainsi que de la maîtrise des actes de violence, des ca- tastrophes et des situations d’urgence. Ils sont en règle générale les premiers à être solli- cités, tant dans le cadre de l’entraide que de l’aide aux voisins ou des concordats. Ils sont soutenus14 par la Confédération si nécessaire. Lors d’événements d’une ampleur extraordinaire, les cantons dépendent, en fonction du genre et de la durée de l’événement, des moyens de la Confédération, en particulier de l’armée, ou de tiers. Les moyens de la Confédération interviennent (tout comme l’aide étrangère) à la demande des cantons et selon le principe de la subsidiarité15. Les cantons ont la responsabilité de l’engagement. La responsabilité de la conduite est fixée par les partenaires concernés en fonction de la situation. En ce qui concerne la maîtrise de menaces et de dangers trans- frontaliers, les cantons frontaliers agissent sur le plan régional de concert avec leurs voisins étrangers, conformément à leurs compétences constitutionnelles. La Confédération est compétente pour contenir et repousser des menaces militaires ainsi que pour sauvegarder les intérêts de la Suisse vis-à-vis de l’étranger et contribuer à la gestion internationale des crises. Elle a les tâches suivantes sur le plan intérieur: protec- tion des frontières nationales et douanières, protection de l’Etat sur le plan général (sau- vegarde de la sûreté intérieure), protection des autorités, des installations et des institu- tions de la Confédération et obligations de protection en vertu du droit international public. Elle est aussi compétente pour prendre des mesures de portée étatique générale lors d’événements tels que l’augmentation de la radioactivité, les épidémies et les épi-

zooties, les ruptures de barrages et les chutes de satellites. Dans d’autres cas (p. ex. les attaques informatiques et celles visant l’infrastructure informatique et des communica- tions, les pannes de courant) susceptibles d’avoir des répercussions nationales ou même internationales, les compétences et la coordination sont réglées de cas en cas. Il incombe à la Confédération et aux cantons de développer et de mettre en œuvre des stratégies et des solutions communes. Il faut aussi associer les grandes villes16 avec leurs agglomérations, d’une part en raison de la forte densité de population et de la

Les fournisseurs privés de prestations qui assument des tâches de sécurité publique et de fonctionne- ment des infrastructures critiques (p. ex. technologie de l’information et de la communication, ravitail- lement en énergie), suscitent des questions, en particulier lorsqu’il s’agit de la pesée d’intérêts publics contre des intérêts privés et commerciaux. P. ex. par les offices fédéraux de la santé, de la police, de la protection de la population, vétérinaire ou de l’environnement, le Service de renseignement de la Confédération, le Service sanitaire coordonné ou encore l’Organe d’exécution pour le service civil. La subsidiarité signifie que l’échelon étatique le plus bas possible est chargé des tâches et que l’échelon supérieur ne donne son appui ou n’intervient que lorsque l’échelon inférieur ne parvient plus à maîtriser seul la situation sur le plan du personnel, du matériel ou temporel. La ville de Zurich dispose par exemple de l’un des plus importants corps de police et de la plus grande organisation communale de sauvetage de Suisse, appelée "Schutz und Rettung" (sapeurs pompiers, service de sauvetage et protection civile).

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concentration des infrastructures critiques et, d’autre part, du fait des moyens dont elles disposent pour maîtriser les événements. Par ailleurs, il y a lieu d’inclure les tiers dont les prestations au service du fonctionnement de la société et de l’Etat, sont importantes.

4312 Responsabilités et compétences au sein du réseau national de sécurité

Outre les capacités et les moyens, une attribution claire des tâches et la réglementation de la responsabilité de l’engagement et de sa conduite lors d’un événement, ont une importance décisive pour l’efficacité du réseau national de sécurité. Le réseau national de sécurité ne remet pas en question la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons, telle qu’elle est fixée dans la Constitution. La coordination entre la Confédération et les cantons et entre ces derniers, doit être amélio- rée afin que la Confédération et les cantons développent des stratégies et des solutions communes pour prévenir et maîtriser les menaces et les dangers en matière de politique de sécurité et parviennent à définir et à mettre en œuvre des mesures ressortant du do- maine de compétence de chaque partie. Un mécanisme de consultation et de coordina- tion au niveau national est nécessaire à cet effet. Il doit faciliter à la Confédération et aux cantons l’harmonisation des décisions et des mesures au niveau politico-stratégique et opératif sur le plan horizontal et vertical. Le réseau national de sécurité assume les événements importants pour la politique de sécurité. Il ne crée aucun degré supplémentaire au niveau hiérarchique et les responsabi- lités subsistent en conformité avec le droit en vigueur. La conception du réseau national de sécurité part de l’idée que le système gouvernemental, la structure de l’Etat fédéral et le sens politique ne subiront pas non plus de bouleversement fondamental en situation de crise et d’urgence. La Confédération ne s’approprie pas en période de crise l’ensemble des responsabilités et des compétences mais elle poursuit sa collaboration avec les différents détenteurs de la souveraineté. Cela s’applique en particulier à la rela- tion de la Confédération et des cantons avec les institutions qui leur sont subordonnées.

4313 L’instruction au sein du réseau national de sécurité

Le Conseil fédéral constate rétrospectivement, tout comme les conférences des gouver- nements cantonaux compétents en la matière, que la conception d’un réseau intérieur postulée dans le RAPOLSEC 2000 n’a pas encore été réalisée dans une mesure suffisan- te et que l’on a en particulier porté trop peu d’attention à l’instruction. La réalisation du réseau national de sécurité doit être soutenue par une instruction com- mune. La gestion des crises en matière de politique de sécurité et la collaboration de tous les partenaires doivent être enseignées à tous les échelons du réseau. La connais- sance de tous les processus et standards de conduite et une terminologie uniforme doi- vent faciliter la collaboration en cas d’événement. Il faut procéder à des exercices régu- liers concernant des thèmes importants de la politique de sécurité.

432 Coopération avec d'autres Etats et avec des organisations internationales

A bien des égards, la Suisse entretient avec le monde au-delà de ses frontières des rela- tions d'une densité supérieure à la moyenne pour un petit pays, même hautement déve-

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loppé. Dans le cadre de sa politique en matière de relations extérieures, de sécurité, d'économie et de développement, elle s'engage aussi à apporter une contribution à un monde meilleur, en tant qu'expression de ses valeurs et à titre d'investissement dans sa propre sécurité et sa prospérité futures. La coopération doit permettre de contrer des menaces et dangers de manière plus effica- ce ou plus efficiente, et doit profiter à des intérêts de politique étrangère. Elle s'avère d'autant plus pertinente lorsque les auteurs ou les adversaires sont mobiles (en d'autres termes, peuvent se soustraire à une capture en disparaissant dans d'autres pays), lors- qu'ils opèrent à grande distance (et sont donc insaisissables en Suisse), lorsque la di- mension de problèmes en matière de politique de sécurité dépasse les capacités d'un seul Etat, lorsque des intérêts de la Suisse à l'étranger sont en jeu, ou lorsque faire cavalier seul dans la prise de dispositions techniques serait hors de prix ou inefficient. Ce dernier point pourrait par exemple concerner une éventuelle défense antimissile. La Suisse conservera sa neutralité permanente et armée. La neutralité n’empêche nul- lement une coopération générale en matière de politique de sécurité et de défense. La seule exception réside dans l’adhésion à une alliance militaire, notamment l’OTAN. Aussi longtemps que la Suisse s’en tiendra à la neutralité, il sera exclu qu’elle adhère à une alliance militaire. La Suisse coopère avec des partenaires étrangers, dans le domaine militaire aussi, pour autant que cette coopération réponde aux intérêts de sa politique de sécurité. Du fait du caractère de plus en plus transfrontalier des menaces, une participation accrue de la Suisse à la production internationale de sécurité s’impose. Il est incontesté que l'armée doit soutenir l'aide humanitaire en Suisse et à l'étranger17. En ce qui concerne l'acquisi- tion d'armements de même que l'instruction des cadres et les Forces aériennes, la coopé- ration est une pratique qui a fait ses preuves. Quant aux engagements en faveur de la promotion de la paix, ils sont nécessairement de nature internationale puisqu'ils ont lieu dans un autre pays et se déroulent en général dans le cadre d'une mission à laquelle par- ticipent plusieurs pays, sous la conduite soit de l'ONU, de l'OTAN ou de l'UE. La Suisse

fournit sa contribution à des engagements militaires de promotion de la paix, pour au- tant qu'il existe un mandat de l'OTAN ou de l'OSCE, dans des secteurs présentant un rapport cohérent avec sa propre sécurité et où ses capacités lui permettent de concourir à la stabilisation de régions en conflit. Dans les domaines non militaires de la politique de sécurité, la coopération est plus marquée que dans l'armée. Cette différence s'observe en particulier dans le domaine de la police et de l'administration des douanes qui intensi- fient considérablement la collaboration opérationnelle avec les Etats de l'UE depuis l’adhésion au système de Schengen. La collaboration avec les services correspondants des autres Etats est aussi marquée en ce qui concerne les services de renseignement. Il en va de même, pour les autres instruments de la politique de sécurité tels que la politi- que économique et bien entendu la politique étrangère.18 La Suisse utilise plusieurs possibilités de coopération en matière de politique de sécuri- té. En ce qui concerne la coopération bilatérale, elle collabore dans des domaines spéci- fiques avec des Etats importants pour elle ou qui ont des intérêts similaires aux siens.

Il existe une étroite collaboration entre l'aide humanitaire de la Confédération avec le Corps suisse pour l'aide humanitaire et l'armée pour l'assistance en matière d'aide humanitaire à l'étranger. Par exemple dans le cas de la collaboration pour le développement et de l'aide humanitaire, les options autonomes sont une exception rare.

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En l'occurrence, il s'agit en premier lieu des Etats qui composent son environnement. La collaboration de l'armée avec les voisins est établie, par exemple sur le plan de l'instruc- tion militaire et celui de la police aérienne. Pour ce qui est de l'aide mutuelle au niveau de la protection de la population en cas de catastrophe, des accords ont été conclus avec tous les Etats voisins. L'accord de coopération policière germano-suisse représente, lui, un modèle pour la coopération avec d'autres pays voisins et va bien au-delà des possibi- lités de contrats multilatéraux tels quel la Convention d'application de l'Accord de Schengen. Pour la Suisse, la coopération multilatérale signifie avant tout la coopération dans le cadre de l'ONU, celle avec l'UE et celle avec l'OTAN (dans le Partenariat pour la paix (PPP). En sa qualité de membre de l'ONU, la Suisse s'engage − au travers de la politique étrangère principalement − dans tout le secteur d'activité de l'organisation consacré à la politique de sécurité (promotion civile de la paix, désarmement, observation militaire, mesures d'embargo etc.). Avec l'UE et l'OTAN, la Suisse a jusqu’ici coopéré de manière ponctuelle, sur divers thèmes. Il est dans l’intérêt de la Suisse de renforcer considéra- blement à l’avenir sa participation à la production commune de sécurité dans le cadre européen. Avec sa large palette d’instruments civils et miliaires, l’UE poursuit une poli- tique de sécurité globale, qui correspond parfaitement aux besoins et aux possibilités de la politique suisse de sécurité. L'Accord de Schengen constitue sans nul doute la pierre angulaire de la coopération multilatérale: en participant à cet accord, la Suisse fait partie intégrante d'un vaste système de contrôle de police et de recherche policière en constant développement. En outre, la Suisse participe à des engagements civils et militaires de promotion de la paix dirigés par l'UE ou l'OTAN, et coopère dans des domaines sélectionnés de l'acqui- sition d'armements. La collaboration dans le PPP est organisée de telle manière que chaque Etat peut décider lui-même des thèmes sur lesquels il entend coopérer avec les quelque 50 Etats participants, et de la mesure dans laquelle il offrira son concours. La Suisse poursuit sa participation au Partenariat et œuvre dans le cadre des activités qui

ont été les siennes jusqu'ici: elle participe à un dialogue régulier sur des problèmes rele- vant de la politique de sécurité dans l'espace euro-atlantique, soutient des projets visant la démocratisation et la modernisation de forces de sécurité dans les pays de l'Europe de l'Est et du Sud-Est, ainsi que du Caucase méridional et de l'Asie centrale, et prend part à des exercices et des cours afin d'améliorer ses propres capacités de participer à des en- gagements de soutien de l'aide humanitaire et de la promotion de la paix.

5 Instruments de la politique de sécurité

La politique de sécurité est une tâche multidimensionnelle. Tous les domaines politi- ques y contribuent finalement à des titres variables et sont responsables des mesures prises dans leur domaine. Les instruments de la politique de sécurité peuvent combattre efficacement les dangers et les menaces mais la plupart du temps seulement d'une façon combinée. La politique de sécurité doit ainsi non seulement veiller au développement des différents instruments mais elle doit aussi s’attacher à garantir et à optimiser leur collaboration efficace. C’est l’objectif du réseau national de sécurité.

51 Politique extérieure

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La politique extérieure est un des domaines politiques essentiels d’un Etat, au même titre que la politique de sécurité. La politique extérieure et la politique de sécurité sont étroitement liées et se recoupent : la politique extérieure contribue de façon déterminan- te à une politique de sécurité efficace, de la même manière que la politique de sécurité participe à la politique extérieure. La politique de sécurité est un volet de la politique extérieure, et la politique extérieure est un élément de la politique de sécurité. Etant donné l’augmentation des menaces et dangers non militaires, transfrontaliers dans bien des cas, la politique étrangère a gagné en importance dans la politique de sécurité. La politique étrangère dispose de différents instruments visant à promouvoir la stabilité, la paix et la sécurité dans les régions en proie à des conflits et des crises et, partant, à renforcer la sécurité de la Suisse dans un monde globalisé constitué en réseau.

511 Promotion civile de la paix

Le mode de déroulement des conflits a évolué. Il devient de moins en moins aisé de faire la distinction entre acteurs armés étatiques et non étatiques. Les conflits opposent de plus en plus rarement des forces armées régulières de deux ou plusieurs Etats, com- me c’était le cas dans les guerres traditionnelles. Longtemps, la sécurité de l’Etat, de ses frontières et de ses institutions figuraient au premier plan. Aujourd’hui, lors de conflits, la protection de l’individu représente une priorité croissante. Le concept de sécurité hu- maine en est l’expression. La protection et l’intégrité de l’être humain en constituent l’élément central, et les Etats aussi bien que les acteurs armés non étatiques doivent être amenés à respecter des règles fondamentales, notamment les Conventions de Genève et certains principes de l’Etat de droit (relatifs aux forces armées, à la police et à la justice) ou encore l’interdiction des mines antipersonnel. La coexistence pacifique des peuples est l’un des cinq objectifs de la politique extérieu- re de la Suisse. Cette dernière encourage par conséquent les parties en conflit à prendre part aux efforts de paix et à la consolidation de la paix et s’engage dans la prévention de la violence armée. Concrètement, la promotion civile de la paix inclut les instruments suivants :

bons offices, à savoir la mise à disposition de médiateurs et d’intermédiaires impar- tiaux, ainsi que de moyens logistiques pour des négociations en Suisse ou sur place ;
programmes de gestion civile des conflits visant à favoriser la compréhension des droits de l’homme et de la démocratie, à neutraliser les mines antipersonnel, à réin- sérer d’anciens soldats dans la vie civile ou à gérer un passé conflictuel;
détachement d’experts, par exemple pour observer le déroulement d’élections ou instaurer des structures propres à l’Etat de droit (questions constitutionnelles, réfor- me de la police) ;
lancement d’initiatives diplomatiques, par exemple sur l’interdiction des mines anti- personnel ou le contrôle des armes légères. Pour les interventions relatives à l’observation d’élections, aux conseils à la police ou pour les questions portant sur le droit constitutionnel et l’Etat de droit, la Suisse dispose d’un pool d’experts pour la promotion civile de la paix. Il regroupe quelque six cents

experts volontaires envoyés dans les régions en conflit pour une durée limitée. D’autres instruments contribuant à la promotion civile de la paix sur mandat de la Suisse sont les

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centres fondés et financés en grande partie par la Suisse et établis à Genève, à savoir le Centre de politique de sécurité de Genève, le Centre international de Genève pour les opérations humanitaires de déminage et le Centre de Genève pour le contrôle démocra- tique des forces armées.

512 Politique des droits de l’homme

Le respect des droits de l’homme et de l’Etat de droit, et plus généralement une bonne gouvernance, sont dans chaque pays des conditions indispensables pour assurer la paix et une sécurité durable. Pour qu’une société puisse fonctionner sans violence, les droits de l’homme, les droits fondamentaux tels que le droit à la vie, à la santé ou à la liberté d’opinion doivent être garantis. La violation systématique de ces droits fondamentaux reste toutefois largement répandue et est souvent la cause aussi bien que la conséquence de conflits. Sur le long terme, cependant, la paix et la sécurité ne peuvent être obtenues que dans une communauté d’Etats qui, à l’intérieur de leurs propres frontières égale- ment, respectent les droits de l’homme et les libertés fondamentales, reconnaissent la primauté du droit sur l’arbitraire politique et soumettent le pouvoir politique à un contrôle démocratique. Dès lors, la promotion du respect des droits de l’homme non seulement s’inscrit dans une longue tradition de la Suisse, mais est aussi dans l’intérêt de notre pays en matière de politique de sécurité. Elle ne constitue pas une immixtion dans les affaires intérieures d’autres Etats, car les droits de l’homme sont une compo- sante reconnue du droit international. Pour renforcer le respect des droits de l’homme et lutter contre leur violation, la Suisse dispose de moyens politiques, diplomatiques, juridiques et économiques. L’engagement en politique extérieure porte en particulier sur les domaines suivants :

sauvegarde et promotion des droits humains fondamentaux, en particulier lutte contre la torture, la discrimination raciale et la peine de mort ;
protection des groupes particulièrement vulnérables, tels que les enfants, les fem- mes, les minorités ou les détenus ;
engagement en faveur d’une politique économique et entrepreneuriale respectueuse des droits de l’homme. Pour sa politique des droits de l’homme, la Suisse dispose d’instruments variés, comme le dialogue avec des pays spécifiques, les efforts coordonnés au sein d’instances multi- latérales, telles que l’Organisation des Nations Unies (ONU), le Conseil de l’Europe ou l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), ou la mise en va- leur des droits de l’homme par le biais de projets de promotion de la paix ou de coopé- ration au développement.

513 Droit international humanitaire

Le droit international humanitaire, soit l’ensemble des règles destinées à garantir le res- pect et la protection de la personne humaine en cas de conflit armé, occupe depuis long- temps une place de choix dans la politique de la Suisse. Le droit international humani- taire est souvent considéré comme relevant de l’identité de la Suisse en matière de poli- tique extérieure. Outre l’intérêt primordial qui vise la sauvegarde de certaines valeurs morales fondamentales, l’engagement de la Suisse en faveur du droit international est

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étroitement lié au maintien de la paix et de la sécurité internationale. Lorsqu’éclate un conflit armé, les Etats ont un intérêt prépondérant à ce que le comportement des forces armées soit réglementé de manière à garantir un minimum de respect pour la personne humaine. Si ces règles sont violées de façon massive et systématique, le danger est grand d’aboutir à une escalade réciproque de la brutalité dans les hostilités et à une dan- gereuse spirale de la violence, dont la population civile serait la première victime. Qui plus est, il existe un risque majeur que le conflit déstabilise également les Etats voisins en provoquant un flux de réfugiés. Par ailleurs, l’impunité pour les crimes de guerre porte en elle le germe de nouveaux conflits et de nouvelles violations du droit humani- taire. L’évolution actuelle place le droit international humanitaire devant de nouveaux défis. En effet, les guerres se déroulent aujourd’hui le plus souvent à l’intérieur des Etats. El- les opposent fréquemment des armées régulières à des rebelles et d'autres auteurs d'actes de violence et la population civile, prise au piège, paie le plus lourd tribut aux exactions. Il s’agit de conflits pour lesquels le droit international humanitaire, conçu pour régir les affrontements entre Etats, n’était initialement pas prévu. Se contenter d’exiger le respect du droit humanitaire existant ne suffit donc pas ; il convient de faire évoluer ce dernier et de l’adapter aux nouvelles réalités. De ce fait, la politique extérieure de la Suisse non seulement s’engage en faveur d’une stricte observation du droit international humanitai- re, mais elle soutient également les efforts déployés pour poursuivre le développement de ce droit, eu égard notamment à l’importance croissante des acteurs armés organisés sur le plan international ou au rôle des entreprises de sécurité privées dans les conflits armés. Elle dispose pour ce faire d’instruments tels que les interventions diplomatiques, les appels publics, les initiatives multilatérales ou le soutien à des organisations qui s’engagent en faveur de la protection de la population civile, en premier lieu le Comité international de la Croix-Rouge.

514 Désarmement et maîtrise des armements

La diffusion non contrôlée d’armes légères et de petit calibre est le terreau de conflits intra-étatiques et d’une violence infligée principalement à la population civile. Des groupements terroristes et criminels, à l’instar probablement de certains Etats, sont im- pliqués dans le commerce illicite d’armes et cherchent également à avoir accès à des armes de destruction massive. Le désarmement et le renforcement de la maîtrise interna- tionale des armements revêtent une importance majeure, dans ce contexte, pour la pré- servation de la paix et de la sécurité. La politique de la Suisse en matière de maîtrise des armements et de désarmement pour- suit l’objectif d’un niveau d’armement dans le monde aussi bas que possible. La Suisse s’engage en particulier contre la diffusion et pour l’élimination complète des armes de destruction massive nucléaires, biologiques et chimiques. Dans un souci de transparen- ce, elle soutient l’introduction d’un régime de maîtrise des armements et de désarme- ment valable pour l’ensemble des Etats et contrôlable. Pour la Suisse, les traités univer- sels contraignants en vertu du droit international priment sur les accords à portée exclu- sivement politique et les mesures unilatérales. A l’exception du Traité « Ciel ouvert » de 2002, la Suisse a adhéré à tous les traités auxquels elle a accès. Elle participe aux tra- vaux des instances multilatérales sur la maîtrise des armements et le désarmement, telles que la Première Commission de l’Assemblée générale des Nations Unies, la Conférence

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sur le désarmement à Genève, l’Accord de non-prolifération des armes nucléaires, ainsi qu’aux efforts déployés en vue de l’interdiction complète des essais nucléaires, aussi bien au sein de l’Organisation pour l’interdiction des armes chimiques que dans le cadre d’initiatives ad hoc, comme le processus d’Ottawa, qui a abouti à l’interdiction des mi- nes antipersonnel et à leur destruction. Outre le travail réalisé dans les enceintes politi- ques, la Suisse apporte son appui à la mise en œuvre et à la poursuite du développement de mesures de vérification directement au moyen des prestations techniques et scientifi- ques du Laboratoire de Spiez. Dans le contexte de l’ONU et de l’OSCE, la Suisse soutient également les efforts de transparence pour éclairer les intentions et les actions militaires en matière de politique de sécurité des Etats et pour réduire ainsi les risques d’activités militaires menées par surprise. La participation de la Suisse à divers régimes de contrôle des exportations (Groupe des pays fournisseurs de nucléaire, Régime de contrôle de la technologie des missiles, « Groupe d’Australie », Arrangement de Wassenaar) est destinée à favoriser la transparence, à empêcher la diffusion d’armes et à contrôler les biens et les technologies à usage tant civil que militaire. Au cours des années à venir, la Suisse va renforcer son engagement dans le domaine du désarmement nucléaire. Parmi les options envisagées, il y a notamment l’offre de bons services pour des négociations dans le domaine du désarmement, des étapes sur la voie d’une interdiction du recours aux armes nucléaires et des propositions allant dans le sens d’une plus grande transparence des arsenaux nucléaires. La Suisse est bien placée pour jouer un rôle plus actif dans ces différents domaines. Grâce à sa traditionnelle neu- tralité et, par conséquent, du fait qu’elle n’est membre d’aucune alliance militaire, elle bénéficie d’une grande crédibilité et d’une indépendance de jugement dans les questions portant sur le désarmement et la non-prolifération. S’agissant des armes conventionnelles, la Suisse s’engage en faveur de mesures visant à empêcher la diffusion non contrôlée d’armes légères et de petit calibre, ainsi que pour une interdiction des mines antipersonnel et des armes à sous-munitions. Le droit inter-

national humanitaire interdit ou restreint l’utilisation d’armes conventionnelles, afin d’atténuer les conséquences des guerres pour la population civile. Des conventions in- ternationales contiennent des prescriptions, telles que l’interdiction des armes qui frap- pent sans discrimination ou qui sont de nature à causer des maux superflus (éclats non localisables, mines, pièges, armes incendiaires). La Suisse s’engage pour le respect des conventions correspondantes, ainsi que pour leur adaptation aux nouvelles technologies d’armement.

515 Coopération au développement et aide humanitaire

Le nombre de conflits interétatiques a reculé depuis les années quatre-vingt dix, tandis que les conflits intra-étatiques ont progressé en nombre et en intensité. Leurs causes sont diverses, et incluent des origines structurelles, telles que la pauvreté, le chômage, les atteintes à l’environnement ou une mauvaise politique gouvernementale. Outre la gestion des conséquences immédiates, comme les flux de réfugiés et les problèmes d’approvisionnement, la suppression ou l’atténuation de ces causes est une condition préalable à la stabilisation durable et à la pacification des zones de conflits. Par une aide

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d’urgence et un soutien à la reconstruction et par un appui technique et économique et la collaboration, l’aide au développement peut contribuer à réduire les potentiels de conflits structurels tant à court qu'à long terme. Sur cette toile de fond, l’aide au déve- loppement revêt également une dimension de politique de sécurité : sans développe- ment, il ne saurait y avoir de stabilité et de sécurité durables. Un des cinq objectifs de la politique extérieure de la Suisse consiste, selon la Constitu- tion, à soulager la détresse et la pauvreté dans le monde. La Suisse s’investit dans ce domaine, car il en va de son éthique, mais aussi de son propre intérêt. En effet, l’absence de développement engendre conflits, migrations et autres phénomènes néga- tifs qui touchent également la Suisse. La Suisse peut miser sur des avantages qui renfor- cent sa crédibilité dans l’aide au développement : elle n’a jamais été une puissance co- loniale, ne dissimule aucune quête de pouvoir et est neutre. Avec la coopération au développement, la coopération avec l’Europe de l’Est et l’aide humanitaire, la Suisse dispose d’instruments aptes à promouvoir la stabilité et un déve- loppement durable. La coopération au développement et la coopération avec l’Europe de l’Est ont une visée préventive dans la lutte contre les origines des conflits. Elles sou- tiennent la création de structures stables dans les pays partenaires en contribuant à leur stabilité économique, sociale, politique et institutionnelle, ainsi qu’à la protection de l’environnement. Pour éliminer les potentiels de conflits aigus, la Suisse peut recourir à l’aide aux réfugiés et aux personnes déplacées, à l’aide à la reconstruction, à la promo- tion des droits de l’homme, de l’Etat de droit et de la démocratie, au soutien de réformes dans le secteur de la sécurité (p. ex. démobilisation et réintégration des combattants dans la vie civile, réforme de la police), ainsi qu’à la promotion des formes de règle- ment des conflits éprouvées sur le plan local. La Suisse est cependant consciente que des interventions au sein d’une société ou d’un Etat peuvent aussi avoir des effets négatifs. La collaboration suisse au développement se préoccupe considérablement de cette problématique et s'efforce de réduire ce risque. Le mieux est de faire preuve d’une grande sensibilité, de disposer de bonnes connaissances

du contexte local, et d’établir un rapport de confiance, sur la base d’une coopération sur le long terme avec des partenaires à l’échelon national et local.

516 Neutralité

La neutralité implique une série d’obligations juridiques consignées dans les Conven- tions de La Haye de 1907 concernant les droits et les devoirs des Puissances et des per- sonnes neutres en cas de guerre sur terre et maritime, ainsi que dans le droit internatio- nal coutumier. Le champ d’application du droit de la neutralité en droit international est toutefois limité. Il régit pour l’essentiel le comportement des Etats neutres lors de conflits armés interétatiques. Les pays neutres n’ont pas le droit de prendre part à un conflit de ce type ou de soutenir militairement l’une des parties. Les devoirs des pays durablement neutres en temps de paix découlent uniquement du droit international cou- tumier. Aujourd’hui, l’obligation d’un pays durablement neutre prévue par le droit se limite en temps de paix à ne pas prendre d’engagements irrévocables, qui l’empêcheraient en cas de conflit de respecter ses devoirs de neutralité. Il s’ensuit no- tamment l’interdiction d’installer des points d’appuis étrangers sur le territoire neutre et d’adhérer à des alliances militaires.

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La politique de neutralité regroupe toutes les mesures que prend la Suisse de sa propre initiative pour préserver la crédibilité de sa neutralité. L’aménagement de cette politique relève de son appréciation. La politique de neutralité est par conséquent sujette à des modifications en fonction du contexte extérieur et de considérations de politique de sé- curité. La Charte des Nations Unies prévoit, à l’article 103, qu’en cas de conflit entre les obli- gations en vertu de la Charte et les obligations découlant d’autres accords internatio- naux, les premières prévalent. L'application des sanctions des Nations Unies par la Suis- se n'est en aucune façon contraire à la neutralité car l'ONU n'est jamais partie à un conflit mais veille au nom de la communauté internationale au maintien du droit, de la paix et de l'ordre. Dans le cas des sanctions de l'ONU, il n'existe pas d'obligations de neutralité en droit international public et il n'y a pas de questions en matière de politique de neutralité. L'obligation générale pour les Etats de renoncer à la violence pour sauve- garder leurs intérêts de politique étrangère correspond aux principes de la politique de neutralité de longue date de la Suisse. En cas de conflit armé, sur lequel le système de sécurité collective n'a pas prise, la Suisse se comporte selon les devoirs de la neutralité. Dans le cadre de ses possibilités, elle agit aussi pour empêcher un conflit, protéger les victimes de la guerre, restaurer la paix et lutter contre les causes de la violence.

52 Armée

A l’origine, l’armée suisse a été créée uniquement dans le but de tenir à distance des adversaires potentiels désireux de lancer une attaque militaire contre la Suisse et de re- pousser une telle attaque si elle venait quand même à se produire. Depuis un certain temps, l’armée doit assumer des tâches supplémentaires : elle renforce la sécurité non seulement contre des agressions militaires, mais aussi en cas d’autres menaces potentiel- les. Son rôle ne se limite pas à tenir à distance et à repousser les éventuelles menaces. Elle contribue aussi à protéger la population et les conditions d’existence si ces menaces venaient à se concrétiser dans notre pays. Enfin, par le biais d’engagements à l’étranger, elle apporte aussi une contribution à la promotion de la paix. Dans le cadre du réseau national de sécurité, l’armée est un moyen stratégique à disposi- tion du Conseil fédéral. Elle restera dans un proche avenir la plus importante réserve de la Confédération en matière de politique de sécurité. Lors d’une attaque militaire, elle constitue l’instrument décisif. Dans tous les autres engagements, elle appuie les autori- tés civiles en leur apportant les capacités et les moyens qui leur font défaut. Sur le plan qualitatif, elle fournit des contributions déterminantes19 ; sur le plan quantitatif, elle ac- croît la capacité de résistance et permet de faire face aux phases de surcharge. Dans l’optique des engagements intégrés, la bonne collaboration avec des organes civils est un facteur indispensable. Les exercices communs servent par conséquent les intérêts de chaque partie. A l’avenir, ils devront de nouveau être organisés en plus grand nombre. Avec le système de milice, l’armée touche directement une grande partie de la popula- tion, et cela de manière plus efficace qu’avec tout autre instrument de la politique de sécurité. La majorité des citoyens de toutes les régions du pays ainsi que, à titre volon- taire, un certain nombre de citoyennes, accomplissent du service militaire. Le fait que, Par ex. protection de l’espace aérien, reconnaissance aérienne, défense NBC, aide en cas de catastro- phe, infrastructure de conduite.

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au cours des vingt dernières années, l’armée est, de tous les instruments de la politique de sécurité, celui qui a connu le plus grand nombre de changements contribue aussi au maintien de l’attention dont elle bénéficie dans l’opinion publique. A moyen terme, elle connaîtra d’autres adaptations en raison d’un environnement en constante mutation, notamment en ce qui concerne les menaces, l’évolution démographique, les exigences de la sécurité, le contexte social et économique, la situation financière, les problèmes environnementaux, les innovations techniques, etc.

521 Tâches

Les tâches de l’armée20 sont définies à l’article 58, alinéa 2 de la Constitution fédérale ainsi qu’à l’article 1 de la loi fédérale du 3 février 1995 sur l’armée et l’administration militaire21. Elles comprennent la prévention des guerres et le maintien de la paix, la dé- fense, l’appui apporté aux autorités civiles et la promotion de la paix. Les tâches consti- tuent les directives à long terme pour l’armée. Sur la base d’une vérification régulière des menaces et des dangers, le DDPS en déduit les missions confiées à l’armée. Ces missions trouvent à leur tour leur concrétisation dans le profil des prestations de l’armée. Dans le rapport 2000 sur la politique de sécurité, la prévention des guerres et le main- tien de la paix n’ont pas été mentionnés comme une tâche propre à l’armée. Il faut en chercher la raison dans le fait que cette tâche est accomplie de facto lorsque l’armée en exécute deux autres, à savoir assurer sa capacité à la défense et s’engager dans le cadre de la promotion internationale de la paix. De par sa seule existence, sa disponibilité et son équipement, l’armée contribue déjà à titre préventif à assurer la sécurité, la paix et la stabilité. Cette contribution est apportée en général grâce à la collaboration avec les partenaires suisses de la politique de sécurité et d’autre part grâce à la coopération inter- nationale dans les domaines de l’instruction militaire, de l’acquisition de l’armement et de la promotion militaire de la paix.

5211 Défense

En dehors des grandes régions entourant la Suisse, soit des Etats de l’Europe et de l’OTAN, les conflits armés entre les forces armées de différents pays sont une réalité avec laquelle il faut toujours compter. Même si dans un avenir proche, la probabilité que survienne une attaque militaire est très faible, la Suisse doit conserver sa capacité d’empêcher l’attaque d’un adversaire et de repousser une attaque militaire. La raison en est qu’il est impossible, compte tenu des potentiels d’armement qui subsistent, d’exclure sur le long terme le retour d’une menace militaire conventionnelle et qu’à l’avenir éga- lement, une attaque militaire pourrait remettre en question l’existence de l’Etat et de la société. Il serait toutefois extrêmement coûteux de maintenir un niveau d’instruction et d’équipement très élevé et d’assurer une disponibilité permettant d’être en mesure

Dans le premier titre de la loi sur l’armée, dans le message sur la nouvelle constitution fédérale (com- mentaires de l’art. 54 du projet de Cst) et aussi dans le RAPOLSEC 2000, on utilise l’expression Mis- sions de l’armée. Il semble judicieux de la remplacer par celle de Tâches de l’armée. 21 RS 510.10

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d’empêcher ou de repousser en tout temps une attaque militaire de grande envergure. Si l’on prend en considération la situation actuelle en matière de menace et l’évolution prévisible, il est actuellement acceptable sur le plan de la politique de sécurité et inévi- table de se contenter d’un niveau plus bas vu les ressources disponibles. Ce niveau doit cependant être suffisant pour que l’armée atteigne, après une longue phase préparatoire mais encore à temps, la capacité d’empêcher et de repousser une attaque militaire. L’armée doit conserver et développer les capacités fondamentales requises pour la conduite d’opérations militaires défensives, avec un niveau élevé sur le plan qualitatif, mais limité sur celui de la quantité. Les mesures prises pour repousser une attaque mili- taire avec des forces armées conventionnelles constituent, dans le cadre de l’usage de la force militaire, l’échelon d’aggravation le plus élevé dans le recours à la force militaire auquel l’armée doit se préparer. A cet effet, celle-ci doit pouvoir, dans le sens d’une compétence-clé, maîtriser au moins l’engagement de brigades ou de groupes de combat et remplir les conditions nécessaires en matière de conduite. Ces aptitudes requièrent le développement d’un système interconnecté et complet au niveau qualitatif, comprenant la conduite, l’aide au commandement, la surveillance et l’exploration, et allant jusqu’au combat et à l’appui au combat au sol, dans les airs et depuis les airs, sans oublier la technologie de l’information et de la communication. Les changements que nous connaissons en matière de menace nous incitent toutefois à vérifier la justification des moyens, mesures et installations actuels. Pendant longtemps, les fortifications constituaient un pilier essentiel du combat défensif. C’est surtout pen- dant la Seconde guerre mondiale et pendant la guerre froide que leur importance était fortement ressentie, y compris leur effet symbolique. Compte tenu des changements intervenus en matière de menace, l’importance des fortifications sur le plan de la politi- que de sécurité a fortement diminué. Les armes modernes de précision et les armes à longue portée ont à tel point diminué leur valeur combative qu’elles ne pourraient plus apporter de contribution essentielle à la défense contre un adversaire.

L’armée surveille en permanence l’espace aérien au-dessus de la Suisse à l’aide de sta- tions radar terrestres et d’avions. Elle engage les moyens de défense dans les airs et à partir du sol fournis par les Forces aériennes afin de sauvegarder la souveraineté sur l’espace aérien. Les mesures prises pour repousser une attaque militaire comprennent la défense de l’espace aérien. Le nombre et l’efficacité des avions de combat ont une in- fluence primordiale sur la disponibilité opérationnelle des Forces aériennes et sur leur aptitude à défendre avec succès l’espace aérien du pays. Les conflits récents ont montré que la lutte pour la maîtrise de l’espace aérien est souvent déterminante pour l’évolution générale de la guerre. L’exploration, la perturbation de la capacité de commandement et la manipulation des processus de prise de décision chez un adversaire ou un ennemi sont devenues des mé- thodes normales appliquées dans les conflits modernes et devraient encore gagner en importance. Les attaques contre les techniques d’information et les informations à ca- ractère trompeur mettent en danger la capacité de l’armée à accomplir sa mission ; dans le pire des cas, elles pourraient même la rendre incapable d’agir. L’armée doit par conséquent prendre les dispositions nécessaires et protéger ses propres systèmes (Cyber Defense). D’autres activités allant au-delà de ces mesures (par ex. pénétrer dans les sys- tèmes de l’adversaire) ne peuvent pas être exclues à l’avenir. Toutefois, les bases léga- les requises pour de telles activités en temps de paix devraient tout d’abord être créées.

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Il a été décidé de ne plus utiliser le terme de Sûreté sectorielle introduit dans le RAPOLSEC 2000. Pour les cantons, la délimitation avec les engagements subsidiaires de sûreté s’est avérée problématique dans la pratique (exercices). Les engagements de surveillance, de garde, de protection et de sûreté en Suisse, qui étaient prévus jusqu’ici dans le cadre de la Sûreté sectorielle font partie de la tâche de l’armée Appui aux autori- tés civiles. Ils seront effectués seulement à titre subsidiaire et à la demande des autorités civiles, aussi longtemps qu’il ne s’agit pas d’empêcher ou de repousser une agression militaire. La responsabilité de l’engagement reste du ressort des autorités civiles des cantons et de la Confédération.22 La renonciation à la sûreté sectorielle ne signifie toute- fois pas une diminution des prestations de l’armée : celle-ci restera prête et apte à assu- rer dans une mesure inchangée des engagements de surveillance, de garde, de protection et de sûreté. A cet effet, elle renforcera la collaboration avec les organes de sécurité des cantons.

5212 Appui aux autorités civiles

Comme tâche de l’armée, l’appui aux autorités civiles23 comprend l’aide accordée pour repousser des menaces graves pour la sécurité intérieure et pour maîtriser d’autres situa- tions extraordinaires. Les prestations ne sont pas seulement accomplies dans des situa- tions extraordinaires, mais aussi dans une situation normale et une situation particulière, par ex. avec le service de police aérienne et la surveillance de l’espace aérien. En outre, en vertu de l’ordonnance réglant l’engagement de moyens militaires dans le cadre d’activités civiles et d’activités hors du service, l’armée peut aussi apporter son aide dans le cadre de manifestations importantes. Concernant les engagements concrets, l’appui aux autorités civile conservera vraisem- blablement une importance primordiale pour l’armée au cours des prochaines années. L’importance de ces prestations n’est pas réduite du fait que ces engagements sont ef- fectués à titre subsidiaire. La violence armée est un instrument utilisé toujours plus fréquemment par des acteurs non-étatiques comme les terroristes, les mouvements séparatistes ou par des personnes ou des groupes aux motivations politiques ou économiques. La Suisse aussi doit être capable de renforcer le contrôle de ses frontières et d’assurer la sécurité des infrastructu- res critiques dont l’importance est vitale pour le fonctionnement de l’Etat, de l’économie et de la société. Parmi celles-ci, il faut citer les aéroports, les gares, les liai- sons et les nœuds ferroviaires et routiers importants, les liaisons routières, ferroviaires et énergétiques transalpines, les centrales électriques et les installations de distribution du courant électrique ainsi que les complexes industriels. Lorsque plusieurs objectifs po- tentiels sont menacés pendant une longue période, les instruments dont disposent les cantons ne suffisent plus, quantitativement et qualitativement. Il faut donc engager des moyens supplémentaires de la Confédération, en général l’armée. L’armée doit ensuite, selon les directives des autorités civiles, accomplir des tâches de surveillance, de sûreté,

Même si la Confédération, comme ultima ratio, devait intervenir conformément à l’art. 52 de la Cons- titution pour protéger l’ordre constitutionnel en utilisant, le cas échéant, des moyens de l’armée, la responsabilité civile de l’engagement n’en serait pas affectée ; elle serait assumée par la Confédéra- tion. Dans ce contexte, les autorités civiles sont les départements fédéraux et les cantons.

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de garde, d’intervention et de sauvetage. Les menaces non-conventionnelles peuvent survenir subitement, tout comme les attentats terroristes. La disponibilité de l’armée doit en tenir compte. Elle développe à cet effet ses capacités en matière de surveillance, de sûreté et de garde. Le but recherché est, dans le cadre du réseau national de sécurité, d’éviter une escalade de la violence et de rétablir la situation normale, dans laquelle les moyens civils sont de nouveau suffisants. La Confédération est responsable en toute situation de la sécurité dans l’espace aérien suisse. Les opérations dans l’espace aérien peuvent survenir par surprise ou avec un délai d’alerte très court. L’armée doit donc contrôler et protéger l’espace aérien dans toutes les situations à l’aide de ses moyens aériens et terrestres. Pour cela, il ne faut pas seulement établir la situation aérienne, mais aussi être capable d’intervenir. Pour pou- voir intervenir rapidement, efficacement et de manière autonome, l’armée doit instituer un état d’alerte permanent et renforcer celui-ci si une menace vient à s’aggraver ou à se concrétiser.24 En situation normale, mais pas en cas de guerre pour des raisons de neu- tralité, le délai d’alerte et l’alarme peuvent être améliorés grâce à la coopération avec des Etats voisins. Les engagements de l’armée destinés à venir en aide aux autorités civiles obéissent au principe de subsidiarité. Cela signifie que les moyens de l’armée ne sont mis à contribu- tion que si les autorités civiles ne peuvent plus accomplir leur tâche sur le plan du per- sonnel, du matériel ou du temps. La responsabilité de l’engagement incombe alors tou- jours aux autorités civiles, tandis que les commandants de troupe sont responsables de la conduite de l’engagement. L’armée doit alors faire face aux phases de surcharge, combler les lacunes sur le plan qualitatif ou quantitatif et accroître la capacité de résis- tance à long terme des partenaires civils.25 En général, les autorités civiles ont besoin de plusieurs mois pour réagir efficacement à un changement durable de la situation. On fait appel à l’armée pour combler ce temps de mise en route. Le principe de base est que la durée d’intervention de la troupe doit être aussi brève que possible. L’armée ne doit pas supplanter ou concurrencer les moyens civils. La Confédération doit pouvoir récupérer

rapidement ses moyens pour disposer d’une réserve. Enfin, l’armée doit pouvoir se concentrer à nouveau sur ses autres tâches non-subsidiaires. Les engagements subsidiai- res effectués à l’occasion de manifestations importantes internationales et nationales doivent être décidés de manière restrictive. Ils sont judicieux seulement lorsque les or- ganisateurs d’une manifestation donnée ont réellement besoin de l’armée ou lorsque l’engagement pratique est utile pour l’instruction militaire et qu’il ne concurrence pas les entreprises locales. Les années passées, la question s’est posée de savoir si l’appui de l’armée accordé aux autorités civiles était valable seulement pour des situations pro- visoires et pour un bref laps de temps ou si l’on peut aussi faire appel à l’armée lorsqu’il y a trop peu de personnel civil disponible pour une tâche de plus longue durée (par exemple la garde des ambassades, le personnel d’accompagnement lors de vols et la sécurisation des frontières). De l’avis du Conseil fédéral, le texte de la loi autorise des engagements de longue durée, car une aide peut aussi être apportée lorsque les autorités civiles ne peuvent pas assumer une tâche donnée parce qu’elles n’ont simplement pas le

A cet effet, des avions sont maintenus en permanence au sol de manière à pouvoir intervenir en l’espace de quelques minutes (« quick reaction alert »). Parmi les phases de surcharge que doivent assumer régulièrement les corps de police cantonaux, il faut citer la réunion annuelle du WEF à Davos.

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temps de le faire.26 Néanmoins, le Conseil fédéral estime que dans la mesure du possi- ble, il y a lieu d’éviter de tels engagements de la troupe. Dans la mesure où des intérêts indéniablement suisses doivent être défendus, il est pos- sible d’engager des moyens de l’armée également à l’étranger afin de protéger des per- sonnes et des biens particulièrement précieux et, si nécessaire, de sauver des personnes de nationalité suisse et de les rapatrier. Les engagements de l’armée destinés à venir en aide aux autorités civiles obéissent aussi à l’étranger au principe de subsidiarité. Parmi ceux-ci, on peut trouver les conseils donnés sur place, l’établissement de liaisons, la protection d’ouvrages et de personnes ou l’aide apportée à l’évacuation de ressortissants suisses hors des territoires en crise. En fonction du type de menace et de son intensité, de l’environnement et de la prestation à fournir, il sera fait appel normalement à du per- sonnel militaire professionnel et spécialisé. Le Conseil fédéral estime que l’on peut s’attendre, à l’avenir, à voir naître une demande portant sur d’autres prestations en matière de sécurité, pour lesquelles des moyens de l’armée devront être engagés à titre subsidiaire à l’étranger. La Suisse peut avoir un intérêt à participer à d’autres opérations de police internationales également avec du personnel militaire, si les particularités de la mission l’exigent. Des moyens militaires tels que des hélicoptères de transport peuvent aussi s’avérer nécessaires pour remplir des obligations résultant d’accords internationaux (par ex. contribution à la sûreté des frontières extérieures de l’espace Schengen). A l’étranger, l’armée soutient également l’aide humanitaire de la Confédération. Cette aide est accordée dans le cadre de la Chaîne de sauvetage suisse ou à la demande du DFAE. Elle prend la forme de contributions matérielles ou d’autres contributions « sur mesure » telles que la mise à disposition de spécialistes ou de détachements ou de for- mations d’intervention engagées selon les besoins. Une contribution militaire à l’aide humanitaire de la Suisse peut être accordée dans le cadre de la prévention des catastro- phes ainsi que de l’aide d’urgence et de l’aide à la survie. Les mesures de reconstruction au lendemain d’une catastrophe n’impliquent toutefois que des moyens civils.

Ces engagements sont exclusivement axés sur l’aide humanitaire dans la zone concer- née et sur les besoins des organisations d’aide nationales ou internationales œuvrant dans la région. Ils doivent être effectués pratiquement sans alerte préalable et se limitent généralement à quelques semaines. En l’occurrence, l’armée recourt à des moyens qui peuvent aussi être utilisés à l’intérieur de la Suisse ou pour la promotion militaire de la paix, à savoir les formations de sauvetage, les formations sanitaires, de transport aérien et au sol, du génie, de la lutte contre les incendies, les formations NBC et les formations de l’aide au commandement. Les expériences faites lors du tremblement de terre dévas- tateur à Haïti montrent qu’à l’avenir aussi, nous pourrons être confrontés à des situa- tions où l’aide humanitaire doit être accordée dans des régions où l’autorité de l’Etat est fragile, voire inexistante. L’armée doit alors être capable de protéger les secouristes, les installations ou la répartition de moyens de secours à la demande du DFAE ou d’une organisation internationale d’aide humanitaire. De tels engagements sont confiés en premier lieu à des fractions de formations professionnelles. Dans ce genre de cas, il im- porte de régler au préalable la question du statut juridique de l’élément militaire de pro- tection. Selon un modèle qui a fait ses preuves, la responsabilité générale d’un engage-

Voir art. 67, al. 2, de la loi fédérale sur l’armée et l’administration militaire.

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ment, de même que la responsabilité de l’engagement sur place sont entre les mains des représentants de l’aide humanitaire de la Confédération ou de l’organisation internatio- nale humanitaire désignée pour l’occasion.

5213 Promotion de la paix

Contexte Les engagements militaires en vue de résoudre les conflits et de maîtriser les crises sont devenus plus complexes. Alors que la surveillance des accords de cessez-le-feu était la principale mission au temps de la guerre froide, c’est, actuellement, la stabilisation à long terme des régions en crise qui prime. Sur place, les groupes antagonistes armés non gouvernementaux influent sur la situation qui règne en matière de sécurité. Le danger ou le risque de devoir recourir aux armes pour qu’un militaire puisse assurer sa propre protection ou remplir sa mission est donc plus élevé qu’auparavant. Les contrôles sou- vent négligents des acteurs locaux en ce qui concerne leurs combattants et l’intrication des intérêts politiques, économiques et criminels rendent précaire, souvent sur le long terme, la sécurité de la population civile. S’ajoute à cela le fait que ces groupes respec- tent peu les signes distinctifs internationaux de protection (par ex. l’emblème de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge) et prennent de plus en plus souvent les membres des organisations humanitaires et des œuvres d’entraide pour cible de leurs attaques. Compte tenu de ces faits, les méthodes appliquées en matière de promotion internatio- nale de la paix ont été en constante évolution ces dix dernières années. L’ONU et les organisations qu’elle mandate s’efforcent toujours plus de traiter les causes des conflits armés plus que simplement les symptômes: les missions de paix suivent une approche intégrée visant la mise sur pied ou la réinstauration d’un ordre pacifique et d’institutions étatiques et où les mesures militaires ne constituent qu’un élément de l’ensemble.27 Res- te que dans bien des situations conflictuelles, les forces militaires sont un moyen in- contournable pour forger un environnement stable et sûr permettant de mener sérieuse- ment des actions humanitaires. Il n’est toutefois pas possible de résoudre effectivement les conflits armés par les seuls moyens militaires. Les opérations militaires de maintien de la paix ne sont efficaces que dans la mesure où les organes locaux de sécurité peu- vent veiller, en dehors d’une présence à long terme de troupes internationales, à la re- construction ou à l’établissement d’une structure sociale, politique et économique dans une région sortant d'une crise. Les membres des forces armées internationales resteront

néanmoins, dans bien des cas, des partenaires nécessaires pour assumer le rôle d’instructeur et de conseiller lors de l’instauration de structures de sécurité contrôlées démocratiquement.

Engagement mené jusqu’à présent par la Suisse dans le domaine de la promotion mili- taire de la paix

Cette approche intégrée comprend le rétablissement de l’Etat de droit, les réformes du secteur de la sécurité (armée, police, appareil judiciaire, désarmement et réintégration des combattants), la promotion des droits de l’homme et du droit international public, les processus de négociation en vue d’accords de cessez-le-feu et d’accords de paix, l’élimination des mines, des ratés, des substances explosives, des munitions et des armes, le bon déroulement des élections de même que la contribution au développement économique et au soutien humanitaire.

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La promotion militaire de la paix est une des missions de l’armée figurant dans la loi sur l’armée et l’administration militaire (LAAM).28 Elle comprend les engagements de l’armée à l’étranger, en collaboration avec les forces armées d’autres Etats, en vue de stabiliser la situation dans des régions ayant subi des conflits armés et de permettre ainsi l’instauration d’une évolution politique pacifique et le développement de l’économie.29 La Suisse ne peut participer à de tels engagements qu’en vertu d’un mandat émis par l’ONU ou l’OSCE. L’engagement de militaires en service de promotion de la paix se fait toujours sur la base du volontariat. La décision portant sur le genre, la durée et le cadre de la contribution de l’armée ou de son retrait de tels engagements reste du ressort de la Suisse.30 En l’état, la participation de l’armée suisse à des engagements internationaux de promo- tion de la paix est le résultat d’une évolution pragmatique. Cette évolution est détermi- née par trois facteurs : demandes concrètes, intérêt du Conseil fédéral à participer à une mission spécifique et capacité de l’armée à répondre à de tels besoins. Au cours de la dernière décennie, la Suisse a accru son engagement dans le domaine de la promotion militaire de la paix. La révision de la loi sur l’armée et l’administration militaire a per- mis d’armer les troupes engagées en service de promotion de la paix dans la mesure où cela s’avère nécessaire pour assurer leur protection et pour accomplir leur mission. Ces dernières années, quelque 280 militaires étaient engagés en tout temps au service de la promotion de la paix. La plupart étaient incorporés dans des contingents au Kosovo ou en Bosnie et Herzégovine, ou comme observateurs militaires de l’ONU. Par ailleurs, l’armée a, en particulier, fourni ses prestations dans le cadre du déminage humanitaire, dans l’entreposage en lieu sûr ou la destruction d’armes légères et de munitions, ainsi que dans la réforme du secteur de la sécurité. La Suisse fournit aussi une contribution financière considérable à la promotion militaire internationale de la paix.31 Engagements effectués par des membres de l’armée 2004-2009 (Nombre de jours de service) Année Promotion de la Engagements sub- Aide militaire en cas de paix sidaires de sûreté catastrophe (Suisse et étranger) 2004 92’876 282’164 389

Elle se fonde sur l’art. 58, al. 2, de la Constitution fédérale, en relation avec l’art. 1 de la LAAM. Les engagements de soutien de l’aide humanitaire à l’étranger ne relèvent pas de la promotion de la paix en tant que mission de l’armée, mais sont considérés comme un soutien apporté à des autorités civiles (art. 69, al. 1, LAAM). La contribution de l’armée aux opérations internationales de maintien de la paix s’étend généralement sur plusieurs années, les Etats participants ayant cependant toujours la possibilité de retirer leur contingent sous réserve de certaines obligations liées au devoir de notifier. L’expérience a montré qu’un tel cas n’est susceptible de se produire que lorsque la situation sur place a changé de telle sorte que les milieux politiques du pays concerné ne veulent plus poursuivre la participation ou que le but intrinsèque de l’opération ne semble plus être atteignable. Le manque de ressources peut aussi provoquer la fin prématurée d’un engagement. En 2008, le DFAE a contribué, à hauteur de 113,65 mio. de francs, au budget prévu pour les engagements de sauvegarde de la paix, alors que les charges du DDPS pour l’ensemble des engagements de promotion militaire de la paix se sont montées à 46,4 mio. de francs. Les opérations de maintien de la paix de l’ONU sont financées par des cotisations obligatoires perçues auprès de ses membres. La clé de répartition est comparable à celle des cotisations obligatoires en faveur de l’ONU prise dans son acception générale et se fonde essentiellement sur le poids économique de l’Etat membre.

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2005 97’827 323’777 17’089 2006 101’012 339’976 74 2007 100’326 294’489 1661 2008 99’958 429’988 0 2009 95’843 271’876 430 Actuellement, la Suisse participe aux missions suivantes (entre parenthèses : nombre de militaires) : contingents au Kosovo (220), en Bosnie et Herzégovine (20) et en Corée (5); observateurs militaires de l’ONU au Proche-Orient (12), auprès de la République démocratique du Congo (3), au Burundi (1) et au Népal (3); spécialistes dans le domaine du déminage humanitaire au Laos (4) et au Soudan (2); spécialis- tes militaires auprès du Centre de formation au maintien de la paix de Kofi Annan au Ghana (1), auprès de l’OSCE à Vienne (1) et en faveur de la réforme du secteur de la sécurité dans le Sud-Soudan (1). Entre 2004 et 2009, la Suisse a en outre contribué aux engagements suivants : 2001-2004 in Géorgie (OSCE, 2); 2000-2007 in Ethiopie/Erythrée, (4); 2003-2008 in Afghanistan (2-4); 1994-2009 in Géorgie (UNO, 4). En ce qui concerne le déminage humanitaire, le nombre de militaires autorisés à être envoyés en mission se limitent à 10 par an. Les effectifs varient d’une année à l’autre, sans pour autant dépasser le plafond fixé.

A l’instar des observateurs militaires non armés de l’ONU, les contingents engagés au Kosovo ainsi qu’en Bosnie et Herzégovine recrutent principalement des militaires de milice. Etant donné que le personnel militaire professionnel et les soldats contractuels sont, dans une large mesure, engagés en Suisse dans le cadre de l’instruction et dans des engagements subsidiaires de sûreté, leur participation dans les opérations militaires de promotion de la paix se limite à l’accomplissement de tâches de conduite et à des fonc- tions de spécialistes. L’accent mis sur le caractère de milice de l’armée même en cas de mission à l’étranger fait que les engagements et les fonctions considérés doivent répon- dre à l’impératif consistant à trouver des volontaires aptes à les assumer parmi les mili- taires de milice. Il faudrait aussi que des militaires en service long puissent être engagés en l’occurrence. De même, le personnel militaire professionnel devrait aussi effectuer des engagements dans le cadre de la promotion militaire de la paix. Ces engagements devraient faire partie intégrante du curriculum vitae. La LAAM exclut la participation à des opérations de combat destinées à imposer la paix; quant aux engagements armés impliquant plus de 100 personnes ou durant plus de trois semaines, ils requièrent l’approbation du Parlement. Outre les contraintes du temps liées à la procédure parlementaire d’approbation, la nécessité de recruter des vo- lontaires pour composer des contingents ad hoc et de les instruire d’abord sur l’engagement concret fait que la Suisse n’est guère en mesure d’accéder rapidement et avec empressement aux demandes de la communauté internationale. Par contre, une forte proportion de militaires de milice permet de garantir la durabilité de la capacité d’engagement. Comparativement, les professionnels civils et militaires du DDPS peu- vent, dans une certaine mesure, être mis rapidement à disposition. Toutefois, pour éviter les lourdes conséquences qui pourraient affecter leur domaine professionnel d’origine, ils devraient, dans la majorité des cas, être relevés ou voir leur effectif réduit après quelques semaines seulement.

Développement de la promotion militaire de la paix La Suisse, en tant qu’Etat actif sur la scène internationale et économiquement perfor- mant, a tout intérêt à voir la stabilité s’instaurer. Cela concerne tout particulièrement l’Europe et sa périphérie. Les engagements militaires de promotion de la paix de la

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communauté internationale dans cette région, par exemple au Kosovo ou en Bosnie et Herzégovine, peuvent contribuer directement à la sécurité de notre pays. De tels enga- gements sont particulièrement dispendieux et il est généralement admis que les Etats participent à ces engagements en fonction de leurs capacités. Pour des considérations morales et de réalisme politique, la Suisse ne peut pas se tenir à l’écart. Elle peut cepen- dant déterminer le genre, le lieu et la durée de son engagement, de façon à l’adapter au mieux à ses capacités et aux conditions générales de la politique extérieure et intérieure. La tradition humanitaire l’engage aussi, non seulement à aider les victimes pendant et après un conflit, mais encore à s’engager dans un processus d’endiguement de la violen- ce. De plus, l’armée tire profit de son engagement dans la promotion militaire de la paix: outre la possibilité de comparer d’emblée la qualité de ses prestations à celle des autres forces armées, l’expérience tirée de l’engagement, surtout celle des cadres, se répercute sur l’instruction donnée en Suisse. De surcroît, les procédures et l’équipement de notre armée peuvent être testés, voire adaptés et améliorés, dans le cadre d’un enga- gement de ce genre.

L’armée suisse est particulièrement bien prédisposée à remplir certaines tâches rele- vant de la promotion militaire de la paix : la neutralité de la Suisse, l’absence totale d’ambition hégémonique et la tradition des bons offices favorisent l’acceptation des militaires suisses dans les régions en conflit et accroît l’intérêt des organisations interna- tionales et des Etats à voir l’Armée suisse participer aux opérations internationales de maintien de la paix. Le système de milice, qui lie étroitement le monde militaire à la société civile, est, en Suisse, une réalité sociale dont nos militaires tirent avantage dans leurs rapports avec la population des pays dans lesquels ils sont engagés. Pour les enga- gements en Afrique tout particulièrement, l’ONU a fortement besoin d’officiers franco- phones pouvant aussi travailler dans un environnement anglophone. Les débats menés jusqu’à présent montrent que lorsque le sujet de l’armement des mili- taires engagés dans des opérations de promotion de la paix est abordé publiquement, il est souvent mis en parallèle avec une probabilité accrue de voir les soldats suisses im- pliqués dans des opérations de combat, compromettant par là le principe de la neutralité. Les engagements non armés sont plus facilement réalisables et plus aisément défenda- bles auprès du public et devant le Parlement. Mais force est de constater qu’en matière de protection et de sécurité, les contingents non armés dépendent entièrement de l’Etat hôte ou des contingents d’autres Etats. La plupart des engagements non armés des contingents suisses ne peuvent donc s’effectuer que dans des régions où les autorités locales contrôlent largement la situation et sont prêtes à assumer également la protection des contingents non armés. Là où cette situation prédomine, les troupes de promotion de la paix ne répondent généralement plus à un besoin établi. Ainsi, pour les engagements non armés, il s’agit généralement d’engagements impliquant de simples individus (par ex. les observateurs militaires, les démineurs) ou des engagements effectués après un conflit (par ex. dans le cadre d’une réforme du secteur de la sécurité); ce concept-là d’engagement non armé répond à la norme internationale. En cas d’augmentation de la menace, l’engagement est soit adapté à la situation, soit suspendu jusqu’à ce que la si- tuation s’améliore.

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D’un point de vue quantitatif, l’objectif du Conseil fédéral reste d’augmenter les capaci- tés destinées à la promotion militaire de la paix. Les mesures ad hoc seront prises dès que possible. Pour répondre aux besoins prévisibles de la communauté internationale, il sera difficile d’étendre quantitativement la participation de la Suisse à la promotion militaire de la paix; par ailleurs, ce type d’engagements doit bénéficier d’une plus large assise au ni- veau de la politique intérieure. Ainsi, de l’avis du Conseil fédéral, on pourra dégager le plus gros potentiel en misant sur un renforcement qualitatif de ces engagements, qui se focalise sur le contenu. En l’occurrence, chaque participation doit justifier de son utilité aux yeux de la politique de sécurité et de la politique extérieure et être défendable sur le plan de la politique intérieure. Au sujet de l’envoi de contingents militaires, le Conseil fédéral prévoit de concentrer les efforts sur les domaines du transport aérien, des prestations logistiques et de transport terrestres, ainsi que sur les prestations de niche dans les domaines des affaires sanitaires, du renseignement et de la sécurité – des domaines importants pour le succès d’une mis- sion et donc tout particulièrement sollicités. En ce qui concerne le transport aérien, l’armée doit être capable d’engager durablement un certain nombre d’hélicoptères de transport dans le cadre de missions à court ou à long terme à l’étranger, pour la promo- tion militaire de la paix ou pour appuyer les autorités civiles, par exemple dans le do- maine de l’aide humanitaire.32 Alors que cette capacité doit avant tout être fournie par le personnel tant civil que militaire des Forces aériennes, les prestations relevant du do- maine de la logistique et du transport terrestres incombent (davantage) aux militaires de milice de même qu’au personnel militaire professionnel (militaires professionnels et militaires contractuels). Cette tâche peut et doit être assumée par des formations armées ad hoc de la taille d’une compagnie. L’équipement de notre armée permet d’engager de tels contingents sous nos climats ou dans les régions climatiques jouxtant la nôtre sans devoir précéder à des adaptations onéreuses de matériel. Dans le domaine des affaires sanitaires, la disponibilité des médecins militaires et du

personnel sanitaire spécialisé est au centre des préoccupations. Ainsi, l’armée suisse peut fournir des prestations qui répondent à un besoin critique à un moment donné. Afin d’assurer la capacité d’agir durablement et la disponibilité opérationnelle, l’armée doit s’appuyer sur un personnel composé de civils et de militaires, ainsi que sur des militai- res de milice engagés sur la base d’un contrat à durée déterminée. Dans le domaine de l’information et du renseignement, des contributions (capteurs électroniques inclus) destinées au renseignement intégré peuvent être fournies sur place. Outre ce que l’on appelle les « liaison and monitoring teams », il est aussi possible d’exploiter des cellules de renseignement. Le domaine de la sécurité fournit des prestations en rapport avec la sûreté et la protection en recourant aux moyens de l’armée prévus expressément à cet effet (Sécurité militaire et Détachement d’exploration de l’armée) en faveur de nos pro- pres contingents et détachements et pour les missions concernées. Concernant les militaires à titre individuel et les petits détachements non armés, l’accent sera mis sur une augmentation des envois d'observateurs militaires, d’officiers supé- rieurs et d’experts du déminage humanitaire. Parallèlement, les efforts consentis pour soutenir sur place la réforme du secteur de la sécurité, de même que le désarmement, la Sur l’échelle internationale, la mise à disposition d’un hélicoptère de transport est considéré comme équivalant à 70 soldats d’infanterie.

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démobilisation et la réintégration des combattants au sein de la société civile, doivent recevoir l’appui d’experts (dans le sens d’une promotion de l’entraide). L’expérience a montré qu’il était plus facile à des militaires se trouvant sur les lieux de leur engage- ment d’accepter des conseils et des critiques de la part d’autres militaires, et la Suisse, grâce à son système de milice, peut apporter des concepts moteurs dans ce domaine. En outre, le Conseil fédéral est d’avis que la perspective sexospécifique doit être encore mieux prise en compte dans les engagements militaires de paix. Concernant la promo- tion militaire de la paix, un surcroît d’efforts s’impose pour susciter les candidatures féminines en vue de divers engagements. Pour être en mesure de fournir ces prestations, l’armée doit combler des lacunes qui subsistent surtout dans le domaine du personnel spécialisé dans la fourniture de presta- tions de haut niveau (par ex. les transports aériens, les médecins militaires). De même, il s’agit de mieux tirer profit du potentiel que renferment les militaires de milice, en parti- culier les militaires en service long et les militaires contractuels, dès lors que le service de promotion de la paix restera un service fondé sur le volontariat. Il est possible de renoncer, dans une large mesure, à l’acquisition de biens d’armement consacrés expressément aux engagements de promotion de la paix.

522 Développement de l’armée

Pour rester un instrument efficace qui bénéficie de l’appui de l’opinion publique, l’armée doit s’adapter aux changements intervenus dans la société et en matière de poli- tique de sécurité. Cependant, une armée de milice ne peut pas constamment restructurer dans la précipitation les bases sur lesquelles elle repose, comme le modèle pour les obligations militaires, le recrutement, l’instruction ou les concepts d’engagement. Dès lors, il s’agit d’opter pour un processus d’adaptation graduel. Dans un premier temps, le concept de l’armée doit être consolidé. Ce processus de consolidation se déroule dans le cadre de l’étape de développement 2008/2011. Ensuite, il s’agira de moderniser et de développer l’armée. Cela se traduira, entre autres, par l’amélioration de son temps de réaction et de son endurance, par la modernisation du système de milice, par le dévelop- pement des forces armées et le renforcement de la coopération en matière de sécurité et de politique de défense. Pour l’armée, la stratégie de développement la plus importante, qui se fonde sur l’évolution de la menace, consiste à s’écarter de sa perspective autrefois presque entiè- rement axée sur la défense territoriale contre des armées étrangères pour devenir un instrument efficace contre des menaces et des dangers de nature bien plus diverse, sans abandonner pour autant sa fonction de base : assurer la défense nationale. Ce n’est que si elle peut s’appuyer sur des structures efficaces, déterminées par les pres- tations à fournir, que l’armée sera en mesure de garantir son endurance et sa disponibili- té opérationnelle avec les ressources financières dont elle dispose. Une diminution à moyen terme des charges d’exploitation de l’armée peut aussi être obtenue par un report des priorités, passant de la défense à des tâches subsidiaires de surveillance, de garde, de sûreté et de protection. Cela se traduira par une réduction de l’effectif global de l’armée, en particulier celui des « formations lourdes » (par ex. les troupes blindées, l’artillerie), et la mise hors service de systèmes d’armes et d’installations devenus inuti- les. En outre, le modèle des obligations militaires et de l’instruction devra être revu et

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adapté. Les économies ainsi réalisées devront permettre le transfert interne des moyens en fonction des nouvelles priorités.

5221 Missions, prestations et ressources

L’armée doit renforcer sa capacité de défense contre une attaque militaire par une orien- tation encore plus conséquente vers un maintien et un développement crédibles des compétences, pour obtenir un vaste système global de défense qui vise une qualité éle- vée dans un cadre modeste. Les prestations d’appui, au profit des autorités civiles, qui sont les plus probables et qui nécessitent le moins de temps de préparation comme l’aide en cas de catastrophe ou les engagements de sûreté subsidiaires, doivent être fournies avec du personnel instruit et équipé correctement en vue de ce type d’engagement. Etant donné que des attaques contre l’infrastructure informatique peu- vent nuire durablement à l’armée dans toutes ses tâches, la défense dans ce domaine doit à l’avenir faire l’objet d’une attention encore plus marquée. Les coûts d’exploitation et de maintenance des systèmes modernes introduits sont net- tement plus élevés que ceux de leurs prédécesseurs, ce qui réduit d’autant la marge de manœuvre pour des investissements. Les coupes budgétaires entreprises ces dix à quinze dernières années par rapport aux planifications établies à l’origine, ajoutées aux faits que les coûts d’exploitation n’ont pas pu être réduits comme prévu et que les me- sures d’économie n’ont pas déployé les effets attendus, ont obligé l’armée à différer une partie des acquisitions pourtant nécessaires, remettant ainsi aujourd’hui en question l’accomplissement d’une partie des tâches de l’armée. La réduction des coûts d’exploitation visée par le développement de l’armée précédemment évoqué est donc d’autant plus indispensable, en particulier pour disposer des ressources nécessaires afin de rétablir un nouvel équilibre entre les acquisitions, les tâches et les ressources. L’armée doit pouvoir compter sur une certaine sécurité financière pour établir sa plani- fication. Le mécanisme des crédits d’engagement qui consiste à immobiliser des res- sources financières sur plusieurs années pour les acquisitions fixées contractuellement et la règle selon laquelle une diminution des dépenses une année peut être compensée les années suivantes lui facilitent la tâche. Il faut donc conserver cette règle. De son côté, l’armée doit mettre en place une gestion selon les principes de l’économie d’entreprise, à savoir définir des processus en matière de finances, de personnel et de commande-

ment. Elle doit aussi activer la mise en place d’un système de comptabilité analytique.

5222 Démographie et changement de valeurs

A partir de 2011, on enregistrera chaque année une diminution du nombre de recrues et de conscrits. En conservant le même modèle de défense et de l’obligation de servir et la même aptitude au service, l’effectif des formations actives de l’armée va chuter d’environ un quart jusqu’en 2025. L’évolution démographique nécessitera, à moyen terme déjà, une adaptation du volume des prestations que l’armée doit fournir ou du modèle de défense ou de celui de l’obligation de servir. Partant, il faudra soit supprimer des formations, soit en réduire la taille. La proportion de militaires déclarés aptes au service par rapport au nombre de conscrits est d’environ 60 % par année après l’école de recrues et 50 à 55 % d’entre eux restent incorporés jusqu’à la libération ordinaire. Ces chiffres sont comparables à ceux des dé-

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cennies précédentes (quand les chiffres avant l’école de recrues étaient plus élevés, mais que l’on enregistrait en contrepartie davantage de départs pendant les écoles de recrues). Il faut aussi prendre en compte l’influence qu'aura sur les effectifs de l’armée l’introduction de la preuve par l’acte pour le service civil à la place de l’examen de conscience. Les conditions de base du système suisse d’armée de milice sont que l’armée suscite un intérêt suffisant et qu’elle soit bien acceptée par la société et par les milieux de l’économie, ainsi que la disponibilité à exercer une fonction de cadre. En revanche, si ces conditions ne sont plus suffisamment remplies, des réformes du modèle de défense s’avèrent nécessaires. Le Conseil fédéral estime que le système de milice doit être modernisé et renforcé. Il faut par exemple développer le principe de la certifi- cation des prestations accomplies pendant un service et qui s’avèrent utiles dans la vie professionnelle des militaires concernés. En ce qui concerne le changement de valeurs, on observe une baisse de la volonté de fournir des prestations au profit de la collectivité en dehors de la vie privée et profes- sionnelle. Le système de milice, vu sous cet angle, va à l’encontre des changements fondamentaux constatés dans la société et dans les entreprises. Cette réalité affecte di- rectement l’armée qui le ressent surtout au niveau de ses besoins qui ne sont pas intégra- lement couverts, faute de volonté suffisante de la population pour entreprendre une car- rière militaire et vu les demandes de report de service. En effet, environ 25 % des mili- taires n’accomplissent pas leurs obligations militaires annuelles comme le prévoit le calendrier. Ils repoussent le service afin de remplir leurs obligations professionnelles et suivre des formations (par exemple à la suite de la réforme de Bologne).

5223 Modèle de l’obligation de servir

Le modèle de l’obligation de servir détermine le nombre de troupes, leur degré d’instruction et la période pendant lesquelles elles peuvent être engagées. Le Conseil fédéral ne voit aucune raison de remettre en question le système de milice ou l’obligation générale de servir. Le passage à une armée dans laquelle les obligations militaires seraient accomplies avant tout en un seul bloc aurait pour conséquence l’abandon du principe de la milice tout en maintenant l’obligation de servir. Les cadres de l’armée devraient être largement professionnalisés. Les troupes ne seraient donc plus conduites par des officiers et sous-officiers de milice. L’option de maintenir une milice de volontaires signifierait l’abandon de l’obligation de servir. Les avantages de ce mo- dèle résident dans la suppression de la contrainte avec, pour corollaire, des militaires plus motivés et plus « productifs ». Il est toutefois difficile de savoir si et avec quels stimulants matériels et immatériels il serait possible de trouver un nombre suffisant de volontaires. L’option de l’armée de métier est également en contradiction avec l’idée que la Suisse se fait de sa politique de sécurité. Elle se traduirait en outre par d’importantes difficultés de recrutement. Une armée de milice, avec un noyau d’officiers et de sous-officiers de carrière et la possibilité pour une partie des militaires de milice d’accomplir en une fois leur service d’instruction comme militaires en service long, reste la solution appropriée pour la Suisse. La tradition de défense, la mise à profit des compétences et des aptitudes civiles, la diversité sociale et régionale que l’on re- trouve à l’armée, le lien étroit qui unit l’armée et la société et finalement les réalités financières parlent en faveur du système actuel. Pour l’armée qui doit accomplir des engagements au pied levé ou après un temps de préparation très bref avec des moyens

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relativement modestes, l’engagement de grandes formations n’étant nécessaire (et pos- sible) qu’après un temps de préparation plus long, le système de milice se justifie plei- nement et justifie aussi la préférence que donne la politique nationale à une armée de milice du point de vue de la politique de sécurité. Le système de milice et l’organisation concrète du modèle de l’obligation de servir ne sont pas pour autant figés, ils peuvent s’adapter dans certaines limites. Il faut examiner les possibilités d’adaptation en sou- plesse à l’évolution des conditions générales des menaces, de la démographie et de la société. On pourrait envisager que les militaires, arrivés au terme de leur obligation de servir, participent sur une base volontaire à des engagements spécifiques, par exemple lors de manifestations importantes33, ou qu’à moyen ou long terme, les militaires ac- complissent un service d’instruction de base prolongé pour la défense contre une attaque militaire et soient ensuite transférés, pour le reste de leur jours de service, dans une ré- serve dont la disponibilité est définie. On renforcerait ainsi le système de la disponibilité échelonnée en déchargeant les formations d’intervention34 de ces missions. Il convient d’utiliser la part des militaires en service long et d’examiner aussi la possibilité d’introduire des formations par tranche d’âge. Il faut en outre étudier la possibilité de faire appel aux personnes accomplissant le service civil, en complément aux engage- ments des militaires, lors de prestations d’appui fournies au profit de grandes manifesta- tions. Comme la neutralité, le système de milice n’est pas une fin en soi mais un instru- ment qui sert des objectifs supérieurs, dans ce cas, il est au service de l’efficacité pra- tique et de l’ancrage de l’armée dans la société.

5224 Modèle d’instruction et constitution des effectifs des états-majors

Le modèle d’instruction actuel avec un service d’instruction de base suivi de cours de répétition annuels pour la plus grande partie des militaires n’est plus adapté aux exi- gences non seulement des entreprises mais aussi de l’organisation du système de forma- tion. Cette situation est à l’origine du grand nombre de demandes de report de service qui sont déposées aujourd’hui, d’où la nécessité d’étudier à moyen terme des alterna- tives au modèle d’instruction. L’armée doit aussi examiner si la prise en compte des souhaits individuels en matière de date pour le début de l’école de recrues est encore une position défendable : en effet, dans un souci d’efficacité de la gestion et vu les con- traintes techniques liées à l’instruction, l’armée doit tendre vers une occupation des in- frastructures la plus équilibrée possible. Sur la base de ces réflexions et à la suite d’enquêtes approfondies, l’armée doit élaborer de nouvelles variantes, par exemple pro- longer le service d’instruction de base pour le maintien de la compétence de défense et faire progresser le modèle d’instruction vers cette tâche qui associe de nouveau plus étroitement la milice. Après l’instruction de base, la troupe n’accomplirait des cours de répétition que quelques années seulement, en tant que réserve en disponibilité. Si la mi- lice participe à l’instruction, un tel système permettrait vraisemblablement de réaliser des économies considérables dans le fonctionnement de l’armée tout en conservant les

Engagements selon l’ordonnance du 8 décembre 1997 réglant l’engagement de moyens militaires dans le cadre d’activités civiles et d’activités hors du service (OEMC) (RS 510.212), par exemple lors de fêtes fédérales de tir, de sport, de gymnastique ou de manifestations sportives d’importance nationale (courses de ski), etc. Il s’agit de formations qui sont en service d’instruction (p. ex. cours de répétition) et qui se tiennent dans un degré de disponibilité plus élevé que d’autres formations en service d‘instruction.

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mêmes prestations. La durée totale du service serait ainsi fondamentalement axée sur les tâches et la disponibilité requise à cet effet. L’instruction des cadres va aussi au devant de difficultés. Le nombre d’officiers est in- suffisant pour fournir les effectifs nécessaires aux états-majors dans leurs dimensions actuelles. Le système de milice implique en outre que l’armée doit se satisfaire d’une expérience pratique limitée étant donné que ses cadres ne sont pas disponibles en per- manence.35 Une prolongation de la durée totale des services obligatoires pour les cadres n’est pas une solution ; elle ne ferait que saper la volonté d’entreprendre une carrière de milice. La réalité, aujourd’hui déjà, c’est que la relève ne suffit pas pour donner en per- manence à l’armée le nombre de cadres requis par sa structure actuelle.

5225 Equipement matériel, montée en puissance et niveau technologique

Equipement matériel et infrastructure Etant donné les ressources financières limitées et vu que les coûts d’exploitation ne peuvent pas être réduits, les programmes d’armement présentés ces dernières années sont restés modestes. L’armée est obligée, depuis un certain temps déjà, de renoncer à fournir un équipement complet non seulement qu’aux formations de réserve mais aussi à l’armée active, si bien qu’en cas d’engagement d’une partie importante de l’armée, les formations actives ne peuvent disposer d’un équipement complet. Certes, l’armée n’a encore jamais été vraiment complètement équipée pour la défense contre une attaque militaire, mais cette lacune est devenue aujourd’hui plus considérable que jamais. Par exemple, il n’est plus possible d’engager simultanément plus de deux formations d’engagement complètement équipées à l’échelon de la brigade et de couvrir leurs be- soins logistiques. Afin de fournir un appui aux autorités civiles, l’objectif est de pouvoir équiper complè- tement les troupes prévues à cet effet si l’instruction de base se déroule simultanément dans des écoles et dans des cours. De plus, l’infrastructure doit correspondre aux exi- gences modernes. La réduction visée en matière de coûts d’exploitation doit contribuer au financement de ces mesures.

Montée en puissance Les ressources humaines et financières actuellement à la disposition de l’armée ou sur lesquelles elle peut raisonnablement compter ne suffisent pas à la maintenir en perma- nence à un niveau d’instruction, d’équipement, d’armement et de disponibilité qui lui permettrait d’être en mesure, pratiquement au pied levé ou en quelques semaines, de repousser une attaque militaire conventionnelle de grande envergure contre la Suisse. Dans une telle éventualité (même seulement à moyen ou à long terme), l’armée devrait pouvoir monter en puissance, c’est-à-dire obtenir des capacités et du matériel qui lui permettent d’empêcher ou de repousser une attaque conventionnelle avec des perspec- tives de succès. Le temps à disposition dépend de la partie adverse et de la capacité de nos services de renseignement. Le système de milice présente cependant l’avantage de pouvoir recruter des militaires bien, voire très bien formés par leur activité civile pour l’utilisation de systèmes complexes d’armes, de conduite et d’exploration.

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L’armée est orientée vers un profil de prestations défini. Si elle doit s’adapter à un autre profil de prestations, il lui faut du temps et de l’argent. Dans l’éventualité d’une montée en puissance, l’armée doit maintenir toutes les capacités nécessaires à chaque cas de figure envisageable, même si c’est à un modeste niveau quantitatif en raison des res- sources. Il est donc indispensable qu’elle mette l’accent sur le maintien et le dévelop- pement qualitatifs de ces capacités. Elle doit prévoir un vaste système de défense global, mis en réseau, avec des troupes pour l’engagement au sol et dans l’espace aérien, prêtes à repousser une attaque militaire. Le Conseil fédéral estime qu’il serait inopportun d’élaborer un concept de montée en puissance détaillé, car son but effectif dépend de la menace concrète : tant que l’on ne sait pas dans quel but l’armée doit accroître ses capacités, il n’est pas possible de pré- voir les détails de la montée en puissance. Le concept de montée en puissance est de plus subordonné à un renouvellement complet et continu de l’armée. C’est la seule fa- çon d’éviter une aggravation des lacunes qui ne ferait qu’empêcher une montée en puis- sance dans les temps requis. Pour prendre en compte les préoccupations exposées au sujet du concept de montée en puissance, le Conseil fédéral a l’intention de demander au commandement de l’armée de soumettre chaque année à la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité une évaluation de la situation qui indique, en s’appuyant sur l’évaluation de la menace concernant l’armée et de ses capacités, élaborée conjointe- ment avec les services de renseignement, s’il y a lieu d’entreprendre une montée en puissance et, si tel devait être le cas, dans quels domaines la montée en puissance doit se produire et quelles demandes doivent être déposées pour sa planification et sa réalisa- tion.

Niveau technologique Si l’on veut que l’armée puisse fournir ses prestations, elle doit disposer de capacités conformes à l’éventail complet des menaces et des dangers et pouvoir les combiner de manière flexible et adaptée à la situation concrète. Pour cela, il faut un niveau technolo- gique différencié et des priorités clairement définies, qui tiennent davantage compte de l’augmentation des coûts d’exploitation. L’une des difficultés consiste à introduire les technologies au bon moment : l’armée ne doit ni manquer une étape technologique ni investir dans des technologies qui ne sont pas encore au point. Elle doit aussi choisir des technologies qui peuvent être utilisées par la milice. Etant donné la diversité de ces exi- gences, il serait inapproprié de faire des déclarations générales sur le niveau technolo- gique visé par l’Armée suisse.

5226 Disponibilité

L’armée doit pouvoir disposer en temps utile des forces nécessaires tout en évitant si- multanément de conserver des forces à un niveau de disponibilité inutilement élevé. Les deux besoins doivent être satisfaits grâce à une disponibilité échelonnée : plusieurs par- ties de l’armée se situent à des niveaux de disponibilité différents. Au niveau le plus élevé, on trouve les formations professionnelles comme les sections d’engagement de la Sécurité militaire, l’organisation de l’exploitation des aérodromes, du transport aérien, de la surveillance de l’espace aérien ainsi que des réseaux de com- mandement. Ces formations couvrent la charge de base des missions quotidiennes.

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Lorsque des engagements nécessitent des capacités plus importantes, par exemple lors de catastrophes, on peut faire appel à des militaires en service long. Pour des engage- ments encore plus importants, non prévisibles, mais qui ne nécessitent qu’un bref temps de préparation (quelques heures ou quelques jours), il est prévu de recourir à des forma- tions d’alerte. Si ces formations ne suffisent toujours pas, on engage des troupes ac- complissant des cours de répétition. En dernier recours, il serait fait appel à d’autres troupes provenant de l’armée active (c’est-à-dire des militaires qui n’ont pas encore accompli tous les cours de répétition). Ces troupes auraient besoin de davantage de temps pour se préparer en vue d’un engagement. Actuellement, l’armée dispose en outre d’une réserve. Il convient toutefois de vérifier s’il est judicieux de la conserver, étant donné que le temps de préparation à l’engagement qu’il faudrait lui consacrer serait encore plus long et qu’il n’est pas possi- ble de garantir son équipement. Dans tous les cas, il est prévu de renoncer aux militaires de la réserve qui ne sont pas incorporés dans des formations de l’armée.

5227 Politique d’armement et collaboration avec le secteur privé

Ces dernières années, le secteur de l’armement a connu d’importants changements. Cela concerne le matériel d’armement, qui est développé plus rapidement, mais avec une technologie toujours plus complexe, et l’industrie de l’armement, qui est toujours plus exposée aux concentrations industrielles et des entreprises et à la globalisation, à l’apparition et à la disparition de fournisseurs de produits « de niche », de grandes en- treprises et de consortiums. Avec sa politique de l’armement, le Conseil fédéral détermine comment il est possible, dans un contexte en constante mutation, de satisfaire à long terme et de manière fiable les besoins de l’armée en biens, infrastructures, services et connaissances spécialisées afin de s’assurer la liberté d’action voulue. Il détermine la voie à suivre en tenant comp- te des exigences contradictoires entre l’accomplissement autonome des tâches de sécuri- té incombant à la Confédération et la gestion économique des ressources. Enfin, la poli- tique de l’armement détermine les directives à suivre pour les relations avec le secteur privé, qui joue un rôle de premier plan dans ce domaine. Compte tenu de la dépendance de l’armée vis-à-vis de l’étranger, sur le plan technologi- que, pour les composants-clés, dont la disponibilité est liée à des autorisations et à des contrôles étatiques, il est tout simplement impensable que l’armée suisse vive en autar- cie sur le plan technologique et économique, et cela aussi bien en situation normale que dans des circonstances extraordinaires. Malgré cela, la Suisse possède, dans certains domaines, des capacités industrielles importantes susceptibles de fournir immédiate- ment des prestations en faveur de l’armée et qui permettent également des participations aux acquisitions et l’accès aux technologies et aux marchés. Les besoins de notre armée n’étant pas suffisants pour rentabiliser une production nationale, notre industrie doit s’ouvrir vers les marchés extérieurs. Les affaires compensatoires directes ou indirectes doivent donc renforcer notre compétitivité sans pour autant pratiquer une politique de préservation des structures.

5228 Coopération internationale et capacité à collaborer

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L’armée suisse ou des fractions de l’armée suisse sont tributaires de la collaboration pour presque tous les engagements imaginables, en première ligne avec des partenaires du réseau national de sécurité, ensuite aussi avec des Etats et organisations internatio- nales. La collaboration nationale est une évidence. Elle est appliquée depuis longtemps mais elle mérite d’être encore améliorée. La capacité de l’armée à coopérer sur le plan international doit également être consolidée et développée, dans la mesure où cela s’avère judicieux du point de vue politique et que cela sert les intérêts sécuritaires de la Suisse. La comparaison internationale peut être un point de départ pour des améliorations. Les expériences de nos militaires dans le cadre d’instructions et de périodes passées à l’étranger sont utiles à l’armée actuelle et à son développement futur. La participation à des cours d’instruction à l’étranger peut aussi servir à diminuer les coûts et les besoins de personnel. Certains engagements ne peuvent pas être exercés en Suisse ou seulement de manière très limitée. Dans l’acquisition d’armement, la dimension internationale est déjà impérative faute d’alternatives. Dans l’instruction elle est une pratique courante. Dans la promotion de la paix, les engagements se déroulent en commun avec d’autres forces armées et dans le domaine de l’appui à l’aide humanitaire, la coopération avec des organisations internationales et des organes civils et militaires d’autres Etats est de mise. La collaboration n’est pas seulement une question de volonté, mais aussi de capacité. La capacité des armées ou d’éléments des armées à travailler avec des partenaires interna- tionaux et nationaux dans des engagements s’appelle l’interopérabilité. Fondamentale- ment, l’interopérabilité accroît la liberté d’action par le fait qu’elle garantit, en cas d’événement, qu’aucun obstacle au niveau de la technique, des processus ou des menta- lités ne viendra entraver une collaboration politiquement voulue avec des partenaires indigènes et étrangers. Le Conseil fédéral est d’avis que la coopération internationale est souhaitable aussi longtemps qu’elle ne crée pas de contraintes matérielles et n’entrave pas la capacité de l’armée de fournir à elle seule ses prestations en cas d’engagement. Ce principe est à la base de toutes les tâches de l’armée ; néanmoins, concernant la dé-

fense, outre les aspects liés au droit de la neutralité, l’armée doit aussi tenir compte des aspects liés à la politique de neutralité.36

5229 Conclusion : développement de l’armée

Si elle entend rester un instrument efficace et bénéficiant de l’appui de l’opinion publi- que, l’armée doit être adaptée aux changements intervenus en matière de politique de sécurité, aux réalités sur le plan du personnel et aux impératifs financiers ainsi qu’à l’évolution de la société. Ceci correspond à une décision du Conseil fédéral du 26 no- vembre 200837 et signifie concrètement que:

Sur le plan strictement juridique de la neutralité, ce serait recevable d’exercer la défense commune avec d’autres Etats, afin de maximaliser la liberté d’action en cas d’attaque contre la Suisse. Cepen- dant, la crédibilité et le renforcement de la neutralité recommandent de faire preuve de retenue dans ce contexte. Le Conseil fédéral a décidé, en date du 26 novembre 2008, que le DDPS devait, parallèlement au rapport sur la politique de sécurité, élaborer un plan visant à la réduction immédiate de l’effectif de l’armée compte tenu de l’évolution démographique attendue pour la période 2010 – 2025. Cette ré- duction devrait impliquer également une diminution du matériel utilisé. Ce dernier pourrait ainsi être

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L’armée reste fidèle au principe de la milice et des obligations militaires générales.
L’organisation concrète du principe de la milice, notamment le modèle de l’instruction et le modèle de l’obligation de servir, doit être vérifiée en permanence, également sur le plan des possibilités de réduction des coûts.
L’effectif global de l’armée va diminuer. Cette réduction du nombre de militaires entraînera une réduction du nombre des formations (en particulier les formations di- tes « lourdes » comme l’artillerie et les troupes blindées) et des états-majors.
L’organisation de l’armée sera adaptée aux développements futurs en fonction des besoins. Elle doit ainsi être conçue de telle manière qu’il ne soit pas nécessaire de modifier la structure de base même si, pour des raisons d’effectifs, certains bataillons ou compagnies doivent être supprimés ou réduits. Il importe d’éviter les doublons dans l’armée et dans ses unités administratives.
Les formations professionnelles et les militaires en service long sont les moyens dont le degré de disponibilité est le plus élevé. Si ces moyens ne suffisent pas, il faut en- gager des formations d’alerte. Ce n’est qu’ensuite que les troupes en instruction sont engagées. En outre, il faut préparer la mise sur pied de l’armée ou de fractions de l’armée.
L’instruction doit être dispensée de manière efficace avec une infrastructure redi- mensionnée.
Il est essentiel d’assurer la relève des cadres à long terme.
Les fortifications, les positions de barrages permanentes et les formations qui en font partie doivent être respectivement mises hors service et dissoutes le plus vite possi- ble.
Les adaptations qui relèvent de la compétence du chef du DDPS seront réalisées en tant que mesures immédiates après l’examen du rapport sur la politique de sécurité par le Parlement. Les adaptations nécessaires des dispositions légales pour le déve- loppement de l’armée seront présentées au Parlement sans retard dans un message, une fois que les Chambres fédérales auront achevé l’examen du rapport sur la politi- que de sécurité et d’un rapport sur l’armée. En ce qui concerne les tâches, les conséquences suivantes sont prévisibles :
le déplacement des priorités, de la défense vers des tâches globales de surveillance, de garde, de sûreté et de protection, va se poursuivre.

L’armée doit fournir des prestations d’aide et de protection au profit des autorités civiles avec des Grandes Unités et des corps de troupe implantés dans le territoire ou la région. Les formations d’engagement doivent disposer d’un équipement complet.
La compétence de défense contre une attaque militaire sera garantie avec le dévelop- pement d’un système global qualitativement bon, quantitativement minimal, mais so-

entretenu et modernisé avec les moyens financiers prévus à cet effet. Le plan de réduction devrait aus- si prendre en compte la problématique de l’alimentation des cadres de milice. Le rapport sur la politi- que de sécurité doit établir un nouvel équilibre entre les tâches et les moyens, en tenant compte des données stratégiques et de la planification financière ordinaire. Une intensification plus étendue de la coopération internationale dépend de l’évaluation des besoins en matière de sécurité et doit être accep- table sur le plan de la politique intérieure.

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lide. Cette fraction de l’armée doit également pouvoir être engagée si nécessaire pour appuyer les autorités civiles.

Dans le cadre de la promotion de la paix, l’effort essentiel doit être mis sur l’engagement de moyens qualitativement élevés (par ex. les transports par hélicoptè- re, la logistique et le transport terrestre). Les missions doivent être accomplies en grande partie par des volontaires de la milice moyennant leur prise en compte comme service obligatoire et par du personnel militaire professionnel.
Les forces de l’armée, des formations professionnelles et de la milice destinées aux opérations spéciales devront, à l’avenir, être instruites et engagées de manière centra- lisée pour des raisons d’efficacité.

Rapport sur l’armée Se fondant sur les tâches et les conditions générales, le besoin d’action et la marge de manœuvre seront exposés dans un rapport sur l’armée 2010, avec les paramètres néces- saires38 . Ce rapport poursuit un double objectif : Tout d’abord, il s’agit, sous la forme d’un rapport sur l’état de la situation, de donner des informations sur les prestations de l’armée et de présenter concrètement les mesures adoptées et celles qui sont envisagées pour combler les principales lacunes de l’armée. Il convient de présenter les mesures immédiates envisageables ainsi qu’une planification de renonciation avec ses répercussions, notamment aussi les conséquences financières. Diverses interventions parlementaires sont à l’origine de cet aspect du rapport sur l’armée.39 Ensuite, il faudra concrétiser les conditions de base et les perspectives découlant du rap- port sur la politique de sécurité au sujet du développement de l’armée : à partir des me- naces, il conviendra de concrétiser les missions confiées à l’armée et le futur profil des prestations ainsi que d’identifier et de quantifier les modèles d’armée envisageables. Enfin, les jalons du développement de l’armée seront posés à partir de la solution la plus acceptable. Un calendrier sera établi pour les mesures destinées au comblement des lacunes, de même que pour les phases du développement de l’armée ainsi que pour les adaptations nécessaires sur le plan juridique. Les délais concernant le gros des mesures destinées à remédier aux lacunes sont déjà fixés. La réalisation des mesures portant sur le dévelop- pement de l’armée se concrétisera pleinement vers la fin de la prochaine législature. Les jalons du développement de l’armée seront confirmés par le Parlement au moyen d’un arrêté fédéral afin d’accroître la sécurité de la planification.

523 Développement du droit régissant les engagements de l’armée

Questions liées à la protection juridique

doctrine, organisation, entreprise, instruction, matériel, personnel, finances, infrastructure. Par exemple les motions 09.4332 Gutzwiller et 09.4333 Schwaller du 11.12.2009 : Agir au lieu de se plaindre : combler enfin les lacunes de l’armée.

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Une certaine insécurité juridique semble caractériser l’activité législative dans le do- maine de la sécurité, notamment pour ce qui est du rapport entre la liberté et la sécurité. Ainsi, la protection juridique des citoyennes et des citoyens contre des dispositions concrètes, notamment celles prises par des organes militaires dans le cadre d’engagements en service d’appui. Lorsque des organes de la Confédération sont enga- gés au profit des cantons, l’accès au juge de l’article 29a de la Constitution fédérale n’est garanti que de façon limitée, sous réserve du droit fondamental à un procès équita- ble. De plus, il est relevé qu’une base légale formelle suffisante fait défaut dans certains domaines, alors que la Constitution fédérale la requiert à ses articles 36, alinéa 1, et 164, alinéa 1 en cas de restriction grave d’un droit fondamental. Comme indiqué ci-dessus, certaines de ces questions seront clarifiées dans un autre contexte. En général, il faut que la protection juridique de personnes touchées par des mesures militaires soit conçue de manière conforme au droit constitutionnel et au droit international public.

Engagements subsidiaires de sûreté Selon l’article 57 de la Constitution, la Confédération et les cantons pourvoient à la sé- curité du pays et à la protection de la population dans les limites de leurs compétences respectives et ils coordonnent leurs efforts en matière de sécurité intérieure. Il en est unanimement déduit que les cantons sont les premiers responsables de la sécurité inté- rieure. Quelques experts en droit constitutionnel font cependant remarquer que les can- tons n’assument pas toujours pleinement cette responsabilité. Le seuil de déclenchement pour les engagements (subsidiaires) de l’armée serait donc fixé bien trop bas (p. ex. dans la garde des ambassades, où l’engagement de l’armée a été prolongé à plusieurs reprises). Pour de tels engagements, deux aspects doivent entrer en ligne de compte pour évaluer la subsidiarité, à savoir la délimitation des tâches civiles et militaires et les compétences respectives de la Confédération et des cantons. Il y a donc lieu d’examiner, à la lumière de la formulation relativement ouverte de l'arti- cle 57 de la Constitution, les limites fixées pour les engagements de l’armée dans l’appui qu’elle apporte aux autorités civiles. L’examen portera sur la nature des enga- gements (délimitation entre ceux ayant trait à la sécurité et ceux requis pour d’autres raisons ; limites pour les mesures préventives, telles que les contrôles de personnes) et leur durée.

Les engagements de promotion de la paix et les engagements en service d’appui à l’étranger Les engagements accomplis par l’Armée suisse à l’étranger visent à apporter une contribution de notre pays aux mesures prises par la communauté internationale pour le maintien de la paix et de la sécurité entre les Etats. De telles mesures ont pour but de désamorcer les tensions et de contribuer au règlement pacifique des litiges ou, à tout le moins, de créer des conditions favorables pour les négociations. Le service d’appui est un type d’engagement en faveur d’actions humanitaires, telles que l’aide en cas de ca- tastrophe qui peut également être apportée à l’étranger.

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Dans le cadre de la maîtrise des crises, la communauté internationale doit de plus en plus souvent affronter le défi de la déliquescence des structures étatiques dans un nom- bre toujours croissant de pays. Ce phénomène pénalise la sécurité lors d’opérations hu- manitaires. Il entraîne aussi des conséquences pour la sécurité et la prospérité d’autres Etats qui doivent faire face à des réseaux du crime organisé, à des flux de réfugiés ou à des entraves dans l’approvisionnement en énergie et en matières premières. Pour contrer ce phénomène, la communauté internationale recourt de plus en plus fréquemment à des missions internationales de police. Dans ce contexte, des mesures ciblées sont prises contre des civils actifs au sein de réseaux du crime organisé qui utilisent le territoire d’un « Etat défaillant » comme base opérationnelle.

53 Protection de la population

Le système coordonné de protection de la population est chargé de la prévention des risques et de la maîtrise des catastrophes et des situations d'urgence. Il se compose des différentes organisations partenaires que sont la police40, les sapeurs-pompiers, les ser- vices de la santé publique41, les services techniques42 et la protection civile, qui inter- viennent lors d'événements majeurs en remplissant des tâches coordonnées sous la conduite d'états-majors de crise communs (organes de conduite). Une catastrophe ou une situation d'urgence pouvant survenir d'un moment à l'autre, la protection de la popu- lation doit être en mesure d'intervenir à tout moment au pied levé. Avec ses partenaires et grâce à sa capacité d'assurer l'aptitude à la conduite à l'échelon des organes civils can- tonaux et communaux, la protection de la population constitue un important fournisseur de prestations au sein du réseau national de sécurité.

531 Tâches

En vue d'une catastrophe, d'une situation d'urgence ou d'un conflit armé, la protection de la population se met au service de la population en planifiant et appliquant des mesures préventives, en garantissant l'aptitude à la conduite au niveau des organes civils et en veillant à la protection, au sauvetage et à l'assistance de la population en cas d'événe- ment. Planifications et mesures préventives : Les mesures et planifications préventives réali- sées par la protection de la population reposent sur des analyses de dangers et de risques établies et actualisées aux divers niveaux étatiques. Elles servent de base pour définir des mandats de prestations des organisations partenaires de la protection de la popula- tion, établir la conception d'engagement, acquérir le matériel de conduite et d'interven- tion et planifier l'instruction des différents intervenants. S'y ajoutent le maintien de la valeur et le développement de l'infrastructure de la protection de la population, en parti- La gestion de catastrophes et de situations d'urgence exige des moyens policiers pour maintenir la sécurité et l'ordre (régulation du trafic, barrages, protection contre les pillages, etc.). Moyens de première intervention des services de la santé publique pour assurer le sauvetage et la première prise en charge (services de sauvetage sanitaires) dans le cadre du Service sanitaire coordon- né (SSC). Les services techniques (statut de droit public ou privé) garantissent le fonctionnement de leurs instal- lations, en particulier en ce concerne l’approvisionnement en eau, en gaz et en électricité, l’élimination des déchets, les voies de communication et les installations de télécommunication.

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culier des ouvrages de protection, des postes de conduite, des systèmes de transmission d'alarme et d'informations destinées à la population, des systèmes télématiques de même que des équipements spéciaux, tels que des laboratoires. Capacité de conduite à l'échelon des organes civils : Grâce à ses organes de conduite situés aux échelons cantonal et communal, la protection de la population assure la conduite en cas de catastrophe, lors d'une situation d'urgence ou d'un conflit armé. Cela comprend l'alerte des autorités, la transmission de l'alarme et la diffusion des consignes de comportement à la population43, la mise à disposition d'un aperçu de la situation, la coordination des moyens d'intervention subordonnés aux autorités civiles et la prépara- tion de l'aide à la conduite. Protection, sauvetage et assistance en cas d'événement : Avec ses organisations parte- naires, la protection de la population est chargée de la gestion des événements par des moyens civils, que ce soit en cas de catastrophe, lors d'une situation d'urgence ou d'un conflit armé. Dans ce contexte, il s'agit en premier lieu de la protection préventive de la population, du sauvetage en cas d'événement et de l'assistance des habitants des zones touchées, aussi bien pendant qu'après un événement.

532 Un système coordonné

La protection de la population est un système coordonné modulaire s'appuyant sur les organisations d'intervention en cas d'urgence (police, sapeurs-pompiers et services de la santé publique, y compris premiers secours), renforcées et appuyées lors d'un événe- ment majeur par les services techniques et la protection civile. On parle de protection de la population lorsqu'un événement, pour être maîtrisé, nécessite l'engagement de l'en- semble des organisations partenaires placées sous la conduite d'états-majors de crise communs. Engagés par les exécutifs cantonaux, régionaux et communaux, ces organes de conduite civils se fondent, pour planifier l'intervention et pour coordonner et condui- re les organisations partenaires en cas d'événement, sur des analyses approfondies des dangers et des risques. A l'échelon fédéral, la protection de la population dispose du Laboratoire de Spiez et de la Centrale nationale d'alarme à Zurich. Cette dernière consti- tue l’organe de coordination de la Confédération pour la maîtrise des catastrophes natu- relles ou anthropiques et des situations d'urgence et fait aujourd'hui déjà fonction de centre d'annonce et de suivi de la situation. La protection de la population se sert d'une infrastructure aménagée en réseau. Cette infrastructure, qui doit être protégée de façon globale, comprend, outre les ouvrages de protection (abris destinés aux habitants, installations de conduite et constructions sani- taires) dont la valeur doit être maintenue, les systèmes d'alarme et d'information de la population (sirènes et émetteurs d'urgence), modernisés et complétés en permanence. Un autre élément essentiel de ce système est l'infrastructure télématique qui, grâce au réseau radio suisse de sécurité (Polycom), assure une couverture radio sur tout le terri- toire à l’intention des autorités et organisations chargées du sauvetage et de la sécurité.

Afin d’assurer la protection de la population en cas de catastrophes naturelles, le Conseil fédéral a décidé en 2007 (arrêté fédéral OWARNA du 30 mai 2007) de mettre en œuvre une série de mesures en vue d’optimiser la chaîne de l'alerte et de l'alarme. La mise en œuvre de ces mesures, qui concerne de nombreux offices fédéraux du DFI, du DDPS et du DETEC, a pour objectif d'améliorer sensible- ment la maîtrise des catastrophes naturelles et anthropiques.

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533 Répartition des tâches entre la Confédération et les cantons

Les cantons règlent l'organisation, l'instruction, la disponibilité et l'engagement des or- ganisations partenaires de la protection de la population. De même, ils assurent la conduite en temps utile et en fonction de la situation et sont responsables de l'applica- tion des prescriptions fédérales régissant la protection civile. De plus, ils règlent la col- laboration intercantonale dans le cadre de l'aide en cas de catastrophe. Pour sa part, la Confédération est compétente en cas d'augmentation de la radioactivité, d'accidents survenant dans des barrages d'accumulation, de chutes de satellite, d'épidé- mies, et d'épizooties ainsi qu'en cas de conflit armé. En cas d'événement touchant plu- sieurs cantons, l'ensemble du pays ou des régions frontalières, tel qu'un tremblement de terre, la Confédération peut, en accord avec les cantons, assurer la coordination et, éven- tuellement, la conduite des différentes organisations d'intervention. En outre, elle règle les aspects fondamentaux de la protection de la population et en particulier ceux de la protection civile. Ceux-ci portent notamment sur les droits et obligations des personnes astreintes à servir dans la protection civile, sur l'instruction, sur la coordination et le soutien des cantons lors de l'acquisition du matériel, sur les systèmes d'alarme et de té- lématique, de même que sur les ouvrages de protection. Une tâche importante de la Confédération dans le domaine des dangers naturels consiste à collecter et à traiter les données pertinentes en la matière ainsi qu’à établir des prévisions et des messages d’alerte qu’il s'agit ensuite de diffuser aux services spécialisés et aux organes de condui- te des cantons. La Confédération et les cantons coopèrent sur les plans de l'optimisation de la protection de la population, de l'instruction, de l'information, de la collaboration internationale ainsi que de la recherche et du développement. Dans ce dernier domaine, la coopération porte avant tout sur l'analyse des risques pour la Suisse, sur la stratégie nationale de protection des infrastructures critiques et sur la protection NBC.

534 Collaboration

Une collaboration entre institutions publiques et privées s'est établie au sein de la pro- tection de la population, notamment entre services fédéraux et cantonaux spécialisés dans le domaine des dangers naturels, autorités sanitaires, établissements de recherche et organisations non gouvernementales d'aide en cas de catastrophe (p. ex. organisations de la Croix-Rouge suisse). En l’occurrence, il faut aussi mentionner les domaines coor- donnés44 (télématique, protection NBC, affaires sanitaires, transports, météorologie) qui assurent la coopération en matière de planification, de préparation et d’application des mesures dans des secteurs-clés. Une fonction similaire est remplie dans le domaine des dangers naturels par le Comité de direction Intervention dangers naturels. La coopéra- tion avec l'armée est bien rodée. Le recours à des moyens militaires ne doit être envisa- gé qu'une fois que les moyens civils utilisés en commun dans le cadre de la collabora- tion interrégionale ou intercantonale ont été épuisés. Les domaines coordonnés sont responsables en premier lieu de la planification et de la préparation de mesures spécifiques. De cette manière, l'exécution coordonnée des tâches de différents organes civils de la Confédération et des cantons ainsi que de l'armée peut être garantie dans des conditions optima- les.

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Lorsqu'elles revêtent un caractère transfrontalier, comme c’est souvent le cas, les catas- trophes requièrent une coopération internationale. La Suisse a conclu des accords sur l'aide en cas de catastrophe avec tous ses Etats voisins. Ces traités permettent une assis- tance mutuelle directe dans les régions frontalières touchées par une catastrophe. De plus, la protection de la population est également intégrée dans des réseaux multilaté- raux dont font partie, entre autres, le Conseil de partenariat euro-atlantique (CPEA) et le Partenariat pour la paix (PPP), l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), ECURIE (European Community Urgent Radiological Information Exchange), la Com- mission économique des Nations Unies pour l'Europe, le Programme des Nations Unies pour le développement, le Bureau des affaires de désarmement des Nations Unies, l'Or- ganisation pour l'interdiction des armes chimiques ou encore l'Organisation mondiale de la santé.

535 Protection civile

Etant la seule organisation partenaire à être ancrée dans la Constitution fédérale et à connaître une obligation de servir à l'échelon national, la protection civile occupe une position particulière dans le système coordonné de protection de la population. Elle est l'unique organisation civile qui puisse garantir une capacité durable d'intervention en cas d'événements graves d'une certaine durée et appuyer, renforcer ou décharger les autres organisations sur le long terme. Par ailleurs, la protection civile fournit des prestations spécialisées telles que l'aide à la conduite en faveur des états-majors de crise des can- tons et communes, la transmission de l'alarme à la population, la mise à disposition de l'infrastructure de protection, l'assistance de personnes sans abri et en quête de protec- tion, la protection de biens culturels ainsi que des opérations de sauvetage particulière- ment difficiles et des travaux de remise en état. Ce profil des compétences exigées et cette capacité durable d'intervention font de la protection civile un instrument indispen- sable de la protection de la population. Elle doit en effet intervenir pratiquement sans délai de préalerte, voire parfois au pied levé, puisque nombre des événements qualifiés aujourd'hui de probables surviennent à l'improviste. C'est pourquoi ses membres doivent absolument bénéficier d'un équipement et d'une instruction adéquats et assurer à tout moment une disponibilité opérationnelle adaptée à la situation. Dans l'optique des futu- res menaces, comme le changement climatique, la protection civile va encore gagner en importance.

536 Développement de la protection de la population

La protection de la population est régie par la loi sur la protection de la population et sur la protection civile, en vigueur depuis 2004. Les cantons ont adapté leurs bases juridi- ques en les étendant à la protection de la population. Celle-ci a démontré son utilité lors des événements des dernières années. Axée sur les dangers actuels et prévisibles, la pro- tection de la population dispose, aux niveaux communal, régional et cantonal, d'organes de conduite opérationnels. La régionalisation des structures de la protection de la popu- lation et en particulier de celles de la protection civile progresse comme prévu et la col- laboration avec les organisations partenaires et entre celles-ci fonctionne bien. Néan- moins, il y a lieu de poursuivre le processus de développement du système et spéciale-

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ment celui de la protection civile. Eu égard à la situation actuelle, les aspects suivants sont prioritaires pour les dix prochaines années: Conduite civile à l'échelon fédéral en cas de catastrophe et en situation d'urgence : A l'heure actuelle, un organe fédéral comparable aux états-majors de crise cantonaux, ré- gionaux ou communaux (organes de conduite) fait défaut, comme le regrettent avant tout les cantons. Il s'agit donc de créer des processus et des structures pour coordonner la gestion opérationnelle de crises à l'échelon fédéral en s'appuyant sur des éléments existants. L'optimisation des interactions horizontales et verticales dans le réseau natio- nal de sécurité passe principalement par une mise en réseau des états-majors de crise sur le plan technique ainsi qu'au niveau de la communication. Normes nationales pour la protection de la population : L'organisation largement fédé- raliste de la protection de la population, en particulier au niveau des états-majors de crise et de la protection civile, se traduit par des solutions qui différent d'un canton à l'autre. Une situation qui complique la collaboration entre cantons ainsi qu'entre la Confédération et les cantons. De concert avec ces derniers, la Confédération devra éla- borer des normes uniformes pour l'organisation, l’instruction et le matériel. En outre, il s'agira d'examiner la répartition des tâches dans certains domaines. Obligation de servir dans le domaine civil : L'obligation de servir est réglée de manières différentes selon les organisations de milice du système coordonné de protection de la population. Ce point ayant fait l'objet de critiques de divers milieux, il y a lieu d'étudier la possibilité d'une harmonisation en la matière. Il conviendrait en l’occurrence d’étendre à d'autres organisations engagées en cas de catastrophe - telles que les états- majors de crise ou les samaritains - la possibilité de fournir leurs prestations dans le cadre d'une obligation de servir comparable à celle de l'armée. Infrastructure et matériel de la protection civile : A l'avenir, la protection civile devra faire face à des exigences toujours plus élevées. En conséquence, il convient d'examiner s'il est nécessaire d'affecter des moyens financiers plus importants à l'infrastructure et au matériel afin d'assurer que la protection civile puisse continuer à fournir les prestations

attendues. Cela concerne tout particulièrement le matériel de "corps" utilisé pour les interventions en cas de catastrophe: obsolète, il ne répond plus ni aux exigences actuel- les en matière d'engagement, ni aux normes de sécurité en vigueur. L'acquisition de ma- tériel par les cantons se faisant en partie individuellement, cela compromet l'interopéra- bilité lorsqu'il s'agit de fournir une aide intercantonale et, du fait de la forte mobilité des personnes astreintes à servir, n’est guère propice à une instruction efficace. Il convient donc d'examiner dans quelle mesure la Confédération participera à l'avenir à la standar- disation de cette catégorie de matériel. Disponibilité de la protection civile : La nature des dangers actuels suppose un degré de disponibilité élevé de la part de la protection civile. Il existe aujourd’hui déjà dans les cantons des solutions permettant d’intervenir plus rapidement et plus efficacement en cas d'événement majeur, que ce soit au moyen de pôles de moyens prioritaires ou avec des formations de la protection civile pouvant être engagées dans un délai très bref. Il convient d'examiner la possibilité de développer ces solutions, en mettant par exemple en place un système de centres de renfort auxquels seraient rattachées des formations spéciales de protection civile qui seraient mobiles et capables d'intervenir en l'espace de quelques heures sur les lieux d'une catastrophe dans un large rayon.

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Interventions en cas de catastrophe à l'étranger : Alors que la protection de la popula- tion est chargée de l'aide en cas de catastrophe dans notre pays et les régions limitrophes à l'étranger, les opérations internationales de secours en cas de catastrophe sont du res- sort du Corps suisse d'aide humanitaire et de la Direction du développement et de la coopération.45 Dans ce contexte, il y a lieu de se pencher sur un renforcement de la col- laboration afin de mettre à profit les synergies.

54 Service de renseignement

La situation floue qui règne en matière de menace, et à laquelle la Suisse doit faire face, accroît l'importance de la reconnaissance et de la détection précoce. Vu l'interdépendan- ce croissante de la sécurité intérieure et de la sécurité extérieure, le Conseil fédéral et le Parlement ont, depuis longtemps, demandé d'améliorer la collaboration entre le Service d'analyse et de prévention (service de renseignement intérieur) et le Service de rensei- gnement stratégique (service de renseignement étranger). Avec la loi fédérale du 3 oc- tobre 2008 sur le renseignement civil, le Parlement impose aux deux services qu'ils éva- luent conjointement et globalement la situation. Pour que cette exigence légale soit mieux prise en compte, le Conseil fédéral a décidé, le 25 mars 2009, de réunir ces deux services en un nouvel office fédéral. La création du Service de renseignement de la Confédération (SRC) le 1er janvier 2010 et sa consécration comme instrument de la poli- tique de sécurité sont des réponses pertinentes aux défis que notre pays doit et devra relever dans le domaine de la politique de sécurité. La fusion des deux services devra aussi être mise à profit pour dégager les synergies potentielles. En matière de sécurité intérieure et de sécurité extérieure, le SRC est le centre de com- pétence traitant de toutes les questions concernant le renseignement. Il soutient les or- ganes de direction politiques et militaires et d'autres services de la Confédération et des cantons, et contribue, par ses renseignements et ses appréciations, à la prise de décisions largement étayées et ciblées en fonction des menaces. Le SRC engage ses moyens selon les besoins et les attentes de ses partenaires et des bénéficiaires de ses prestations. Il génère ainsi une utilité qui lui est propre en aidant à dresser un tableau global important pour les décideurs à tous les échelons.46

541 Tâches

Les thèmes et les centres d'intérêts traités par le SRC sont définis dans la loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI) et

La collaboration entre la Suisse et l’UE dans le cadre du mécanisme de protection civile revêt une importance croissante étant donné que tous deux sont tributaires du bon fonctionnement de l’échange d’information avant, pendant et après un événement. L’armée dispose par ailleurs du Service de renseignement de l’armée, qui est chargé de collecter et d’évaluer les informations déterminantes pour la défense du pays, le service de promotion de la paix et le service d’appui à l’étranger. Pour ce faire, ce service table sur les senseurs de l’armée, la collabora- tion avec certains services en Suisse et à l’étranger ainsi que sur les sources publiques. Concrètement, le Service de renseignement de l’armée assure, au profit des organes militaires de conduite de tous les échelons et de la troupe, le suivi de la situation et sa présentation dans le cadre des engagements de l’armée. En outre, il présente au commandement de l’armée l’évolution à moyen terme de la menace ainsi que le développement du potentiel militaire à l’étranger.

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dans un mandat de base établi par le Conseil fédéral. C'est dans les limites de ce cadre que travaille le SRC, soit sur la base de mandats légaux à portée générale et à assumer de manière indépendante, soit, lorsqu'il s'agit de cas spécifiques, sur la base d'un mandat concret confié par les organes de direction politiques ou militaires ou d'autres services de l'administration fédérale ou des cantons. La Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité relève régulièrement les besoins sensibles en informations des divers services de la Confédération et détermine l'orientation que doit prendre à moyen terme les activi- tés de reconnaissance du service de renseignement. Le mandat légal général du SRC est d'évaluer globalement la situation. Ce mandat ne porte pas seulement sur la reconnaissance, la description et l'appréciation de la situation, mais aussi sur la détection précoce de menaces possibles. Cela concerne en premier lieu les développements qui touchent directement ou indirectement les intérêts de la Suisse, en particulier sa sécurité et sa capacité d'agir. La détection précoce permet aux organes de direction politiques et militaires et à d'autres services administratifs de la Confédéra- tion et des cantons de prendre des décisions pertinentes. Le SRC assure, avec le Centre fédéral de situation, la présentation et l'appréciation en continu de la situation dans le domaine de la sécurité intérieure et de la sécurité extérieure, et transmet l'alerte et l'alarme et cas d'événement. En outre, lors d'événements intercantonaux, nationaux ou internationaux concernant la sécurité intérieure ou la sécurité extérieure, le Centre fédé- ral de situation du SRC gère les renseignements intégrés. Le SRC a aussi pour tâche spéciale de traiter les informations intéressant la sécurité intérieure. C'est un élément constitutif important de la protection de l'Etat. Conformé- ment à la LMSI, cela concerne le terrorisme, les services de renseignement prohibés, l'extrémisme violent ainsi que le trafic illicite d'armes, de matériel radioactif et de tech- nologie sensible (prolifération). La Confédération, de concert avec les organes de police des cantons, prend des mesures pour prévenir et lutter contre de tels dangers. Dans sa fonction de service de renseignement étranger, le SRC a pour tâche d'acquérir,

d'évaluer et de diffuser des informations sur l'étranger intéressant la politique de sécuri- té. Il s'agit, entre autres aussi, de renseignements sur la situation militaire et sur la situa- tion de la politique de sécurité de l'Europe, dont le développement pourrait exiger un changement dans l'état de préparation de l'armée ou la mise en marche de la montée en puissance. Etant donné que la sécurité intérieure et la sécurité extérieure ne peuvent plus être dissociées, les informations sur l'étranger intéressant la politique de sécurité contri- buent aussi à préserver la sécurité intérieure.

542 Méthodes de travail

Le SRC acquiert des informations que les autres services fédéraux ne sont pas en mesu- re d'acquérir en fonction des principes juridiques par leurs propres moyens et les éva- luent en tenant compte des informations accessibles par les voies officielles. Il obtient des informations exclusives, fournies en particulier par des sources humaines, par la surveillance des moyens de communication à l'étranger et par un réseau étendu de servi- ces étrangers partenaires. Les connaissances et les appréciations des services de rensei- gnement se fondent, autant que possible, sur plusieurs informations provenant de sour- ces différentes. Le SRC collabore avec un certain nombre de services de la Confédéra- tion et des cantons, avec l'armée, ainsi qu'avec le monde de l'économie et des sciences.

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Le devoir d'informer des cantons et les devoirs concernant les annonces et les rensei- gnements des services officiels au profit du SRC sont définis dans le LMSI. Le SRC établit des informations et des appréciations relevant des activités des services de renseignement indépendamment des influences politiques et peut obtenir d'autres appréciations que celles d'autres services de l'administration. Le SRC est membre per- manent de groupes de travail interdépartementaux et d'institutions comme l'Organe de direction pour la sécurité. En regard du public, le SRC est autant que possible ouvert. Mais pour des raisons inhé- rentes à la protection des sources et des collaborateurs, l'accès à certaines informations ou domaines ne peut être autorisé. Cela concerne certaines structures et capacités des domaines sensibles d'acquisition, les détails de certains domaines de traitement et la liste des partenaires internationaux.

543 Contrôle du service de renseignement

Les activités du service de renseignement sont surveillées techniquement et politique- ment. A l'interne, le contrôle est assuré par les autorités exécutives ; à l'externe, il est assuré par le Parlement. Le contrôle par les autorités exécutives s'effectue à divers niveau : l'organe du Secréta- riat général du DDPS chargé de la surveillance du service de renseignement examine les activités du service de renseignement sous l'angle de la légalité, de l'utilité et de la pro- portionnalité. En l’occurrence, il tient compte des priorités qui ressortent des besoins en renseignements des instances politiques. Un organe interdépartemental surveille la léga- lité et la proportionnalité des mandats transmis aux responsables de l'exploration radio permanente. Le préposé fédéral à la protection des données examine sous l'angle de la légalité le traitement des données personnelles acquises en Suisse. Le Conseil fédéral dirige et contrôle le service de renseignement dans les questions ayant une grande im- portance politique ; il émet, en particulier, le mandat de base et approuve la liste d'ob- servation selon la LMSI. Il élit les membres de l'organe interdépartemental chargé de surveiller les tâches d'exploration radio et, enfin, approuve et contrôle les relations avec les services étrangers. Le service de renseignement est aussi soumis à la surveillance parlementaire. La Délé- gation des Commissions de gestion des Chambres fédérales surveille les activités sous l'angle de la légalité, de la pertinence et de l'efficacité, et jouit à ce sujet d'un droit de regard général. En outre, le service de renseignement est contrôlé chaque année par le Contrôle des finances agissant sur mandat de la Délégation des finances des Chambres fédérales.

55 Politique économique

551 Mission

La politique économique doit renforcer la capacité de concurrence de l’économie suisse et contribuer ainsi au bien-être et à la stabilité politique du pays. A cet effet, il convient de favoriser une croissance économique durable. Celle-ci comprendra notamment le

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maintien et la création de places de travail, le respect de l’environnement, la garantie de l’équilibre social et, partant, la cohésion sociale. La politique économique vise à créer des conditions qui renforcent l’attrait de la place économique suisse pour les investisseurs et la main d’œuvre qualifiée. Elle bénéficie du soutien de la Banque nationale, qui pratique une politique de stabilité financière et mo- nétaire. Grâce à l’ouverture des marchés, la politique économique extérieure contribue à diversifier la provenance et la destination des exportations et des importations, et à faci- liter les investissements étrangers. Elle crée ainsi des conditions favorables à l’approvisionnement de la Suisse, même en cas de situations extraordinaires. Dans la mesure où, comme il se doit, le commerce procure des avantages réciproques pour les parties concernées, il réduit les disparités économiques, une source importante de pro- blèmes en matière de politique de sécurité. La politique économique et la politique économique extérieure favorisent la stabilité globale par le renforcement de la coopération économique internationale et garantissent un système commercial mondial ouvert. Grâce aux accords de droit international public, aux mécanismes de consultation et aux procédures de règlement des litiges, la politique économique extérieure contribue à créer des règles valables sur le plan international et à éliminer les litiges portant sur des activités économiques internationales, réduisant ainsi le risque que ces litiges ne prennent une ampleur telle qu’ils engendrent des confronta- tions politiques.

552 Organisation et fonctionnement

L’interdépendance économique comporte un élément stabilisateur : Etats exportateurs et pays importateurs ont tout intérêt à maintenir les relations économiques qu’ils ont éta- blies puisque des interruptions de livraison entraîneraient, d’un côté, des pertes d’emplois avec la chute des exportations, et, de l’autre côté, la paralysie des installations de production en raison du manque de fournitures. Cependant, l’interdépendance éco- nomique comporte également des risques, en particulier lorsque les dépendances éco- nomiques sont unilatérales ou qu’elles sont liées à des rapports de force politiques. C’est pourquoi il est important que les relations économiques extérieures soient inté- grées à un système d’accords au respect desquels les principales puissances commercia- les ont un intérêt commun. Les négociations menées dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce doivent par conséquent tendre à développer et à renforcer les conditions qui régissent l’économie mondiale. La Suisse soutient ce point de vue éga- lement au sein d’autres organisations internationales, p. ex. l’OCDE, le Fonds monétaire international, la Banque mondiale ou encore la CNUCED (Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement). La croissance de l’économie mondiale améliore le niveau de vie général. Elle exerce également une pression sur les Etats en vue de préserver l’équilibre écologique par des actions concertées. La Suisse soutient de tels efforts, p. ex. en faveur de la protection de l’atmosphère terrestre, de la préservation de la diversité biologique ou du contrôle des transports de déchets dangereux. La raréfaction des ressources naturelles, qui se dessine, renforce le potentiel de conflits, qui existe depuis toujours, pour le contrôle des gisements et des voies de transport. L’efficacité des traités internationaux reste limitée, en particulier lorsque l’accès aux

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ressources devient un moyen de pression lors de tensions politiques. Même sans être impliquée elle-même directement dans de telles situations, la Suisse doit se préparer à des crises d’approvisionnement. Outre les initiatives privées (diversification des sources d’approvisionnement, constitution de stocks privés), les mesures d’approvisionnement économique du pays prises par la Confédération visent à garantir l’activité économique et la liberté d’action politique et économique de la Suisse en pareil cas. D’une manière générale, lorsque l’activité économique internationale est limitée par des mesures prises pour des raisons de politique de sécurité, la Suisse fait en sorte que les actions entreprises pénalisent aussi peu que possible les activités commerciales et qu’elles ne soient pas appliquées de manière discriminatoire. Les attentats terroristes du 11 septembre 2001 ont entraîné le renforcement des contrôles de sécurité en ce qui concerne les flux de marchandises, mais aussi les transactions financières et les voyages d’affaires. Il faut éviter que ces dispositions soient exploitées à des fins protectionnistes. Pour la Suisse, la collaboration avec l’Europe reste indispensable pour assurer la stabili- té et les possibilités de développement de l’économie de même que la sécurité optimale de notre approvisionnement. A cet égard, la politique suisse est guidée non seulement par des pesées d’intérêts, mais aussi par le partage de valeurs communes et le principe de solidarité. Depuis sa création, l’UE mise sur l’interdépendance économique pour combler la fracture sociale et garantir la stabilité politique. La Suisse s’associe à l’exigence fondamentale d’une garantie durable de la sécurité et de la paix en Europe, entre autres par le biais d’une collaboration technique et financière avec les Etats d’Europe orientale. Dans une économie globalisée, avec des blocs économiques peu nombreux et puissants, un isolement de la Suisse l’exposerait à des tentatives de pressions économiques de tous genres. Le constat s’applique également à la politique monétaire et financière. Le res- pect de standards internationaux établis avec la participation de la Suisse et relatifs au blanchiment d’argent, aux avoirs de potentats, au financement du terrorisme et à l’assistance administrative en matière fiscale permet de dénier toute légitimité à des exigences injustifiées.

En ce qui concerne la plupart des instruments de politique économique (extérieure), la diminution des risques en matière de politique de sécurité et l'accroissement de la pros- périté vont de pair, car les échanges économiques ne sont pas seulement une source de revenus, mais contribuent également à la sécurité. L’approvisionnement économique du pays ainsi que le contrôle des exportations et les sanctions en tant qu'instruments éco- nomiques spécifiques de la politique de sécurité ont certes aussi un coût et entraînent des restrictions pour les entreprises. Mais, du fait de la diminution des risques qui en résulte, ils contribuent néanmoins à l’accroissement de la prospérité générale.

553 Approvisionnement économique du pays

La mondialisation de l’économie s’est accélérée au cours de ces dix dernières années et a entraîné une internationalisation des marchés, qui incluent désormais tous les conti- nents, avec pour corollaire une accélération de la compétition internationale. Elle contraint les agents économiques à innover, à réduire leurs coûts et à se spécialiser. La division croissante du travail à l’échelle internationale qui en résulte a pour effet qu’un produit donné est produit, ou qu’une phase de production donnée se déroule là où les

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conditions spécifiques de production sont les plus avantageuses en incluant les frais de transport. Les produits à valeur élevée, en particulier, ne sont souvent plus fabriqués entièrement au même endroit. Ils sont constitués de composants provenant d’endroits très divers du monde entier avant d’arriver à l’acheteur. Les nouvelles technologies de l’information, de la communication et des transports, les véritables moteurs de la mon- dialisation, permettent en outre de réduire considérablement les stocks de matières pre- mières, de sources d’énergie, de produits semi-finis et de pièces de rechange. Les stocks entraînant une mobilisation du capital, les marchandises et les matières premières sont livrées le plus possible juste au moment où on en a besoin selon le principe du flux ten- du. Ces structures économiques mondialisées dans lesquelles l’économie suisse est inté- grée ont certes permis une hausse du niveau de vie mais sont aussi devenues nettement plus fragiles en raison du manque de réserves sur place. Ce système ne peut fonctionner que dans un contexte sans turbulences. S’il n’est pas possible de remédier rapidement aux perturbations causées par des événements politiques ou militaires, des catastrophes naturelles ou techniques, le terrorisme ou d’autres facteurs, les marchés réagissent habi- tuellement par une flambée des prix suivie généralement par des difficultés d’approvisionnement plus ou moins durables dans les secteurs concernés. L’approvisionnement économique du pays se concentre sur les difficultés d’approvisionnement sectorielles à court et moyen termes (entre 6 et 18 mois). Il impor- te en premier lieu d’assurer aussi longtemps que possible l’approvisionnement intégral du marché en ce qui concerne les biens vitaux (énergie, produits alimentaires et médi- caments) par le biais de mesures visant à orienter l’offre. Les stocks obligatoires se- raient rapidement libérés; dans le même temps, les importations seraient encouragées de manière ciblée et, le cas échéant, la production réorientée. En principe, l’approvisionnement du marché à 100 % doit pouvoir être assuré pendant six mois. Si les marchés ne se normalisaient pas pendant ce laps de temps, il ne serait plus possible de maintenir l’approvisionnement à un tel niveau. Si la crise de l’approvisionnement

perdurait malgré l’orientation de l’offre, des mesures visant à orienter la demande telles que le contingentement, le rationnement ou d’autres mesures du même type seraient introduites dans le but d’assurer un approvisionnement aussi équilibré que possible à un niveau réduit. L’importance fondamentale du secteur des services dans une économie mondialisée exige en outre des mesures appropriées pour garantir des transports vitaux ainsi que les infrastructures d’information et de communication. Pour que ces secteurs puissent remplir leur mission d’approvisionnement même en cas de perturbations ou d’interruptions, des mesures d’orientation et de sûreté sont nécessaires pour garantir le fonctionnement des transports, en particulier en haute mer, des infrastructures logisti- ques et des équipements de communication (y compris des réseaux de données). De même, il s’agit de maintenir en Suisse des capacités de production appropriées dans le secteur agricole. Ainsi, en cas de perturbations sérieuses des flux commerciaux au ni- veau mondial, il sera possible de garantir l’approvisionnement de la population suisse en denrées alimentaires. L'interdépendance de l’économie suisse avec l’économie mondiale incite la Suisse à coopérer toujours plus avec l’étranger, également en ce qui concerne les questions d’approvisionnement. Les mesures de réglementation prises en Suisse doivent être coordonnées avec celles prises par les pays environnants afin d’éviter que des biens devenus rares filent à l’étranger. Un échange d’informations international et la participa- tion à des mesures communes sont dans l’intérêt de la Suisse. Pour cette raison, cette

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dernière s’engage, sur le plan international, au sein de l’Agence internationale de l’énergie sur les questions d’approvisionnement en pétrole, ainsi que dans le Conseil de partenariat euro-atlantique et dans le Partenariat pour la paix sur d’autres questions d’approvisionnement en cas de crise en particulier dans les secteurs des transports, des denrées alimentaires et de l’industrie.

554 Contrôles des exportations et sanctions économiques

Face au danger de la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs ainsi que de la course aux armements conventionnels, la Suisse participe depuis les an- nées 70 à l’élaboration de mesures de contrôle harmonisées au plan international, qui se sont concrétisées par quatre régimes de contrôle des exportations. Trois d’entre eux por- tent sur les armes de destruction massive et les vecteurs ainsi que sur les biens qui pour- raient servir au développement, à la fabrication ou à l’utilisation de telles armes ou vec- teurs. Dans de nombreux cas, il s’agit de biens dits à double usage, c’est-à-dire qui peu- vent être utilisés aussi bien à des fins civiles que militaires. Les régimes de contrôle des exportations correspondants sont le Groupe des pays fournisseurs nucléaires, le Groupe d’Australie (armes B et C) ainsi que le Régime de contrôle de la technologie des missi- les. Le quatrième régime de contrôle des exportations, l’Arrangement de Wassenaar, porte sur les armes conventionnelles et les biens (à double usage) servant à leur produc- tion. Sur le plan intérieur, les contrôles convenus dans le cadre de ces régimes sont mis en œuvre dans la loi sur le matériel de guerre et la loi sur le contrôle des biens. Même si les contrôles des exportations harmonisés au plan international impliquent une restric- tion du commerce international, ils sont des instruments importants dans la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et des vecteurs ainsi que contre un armement conventionnel excessif. De ce fait, ils contribuent également à la sécurité de la Suisse. Il est important pour la sécurité nationale de préserver la capacité industrielle de l’industrie d’armement suisse. Etant donné que les besoins de l’armée suisse ne sont pas suffisants pour assurer la viabilité économique de l’industrie d’armement suisse, celle-ci doit pouvoir accéder aux marchés d’exportation. C’est un aspect qu’il convient égale- ment de prendre en considération dans le cadre du contrôle des exportations de matériel de guerre. Depuis son adhésion à l’ONU en septembre 2002, la Suisse est tenue par le droit inter- national public d’appliquer les résolutions du Conseil de sécurité. Comme la Suisse ap- pliquait déjà depuis 1990 de manière volontaire les sanctions décidées par le Conseil de

sécurité, l’adhésion à l’ONU n’a pas entraîné de grands changements en la matière. La loi sur les embargos étant entrée en vigueur le 1er janvier 2003, le Conseil fédéral a dé- sormais la possibilité d’édicter par voie d’ordonnance des mesures de contrainte visant à mettre en œuvre des sanctions fondées sur le plan international. Concrètement, ces or- donnances règlent l’ensemble des interdictions ou d’autres restrictions concernant le transport de biens, les services, le trafic des paiements, les capitaux, le transport aérien et de personnes, ainsi que d’éventuelles autres mesures de contrainte. La participation à des sanctions fondées sur le plan international contre des Etats qui tentent, p. ex., d’entrer en possession d’armes de destruction massive, fournissent de telles armes à d’autres Etats, soutiennent ou financent des groupes terroristes, permet d’améliorer la

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sécurité de la Suisse. C’est pourquoi il est dans l’intérêt de cette dernière de soutenir les efforts de la communauté internationale dans ce domaine.

56 Administration des douanes

L’Administration des douanes, et avant tout le Corps des gardes-frontière, contribuent à la politique de sécurité, notamment dans le domaine de la sécurité intérieure. En plus de la taxation des marchandises dans le cadre du trafic des voyageurs et des marchandises commerciales, elle applique près de 150 décrets relatifs à la protection de la population, de l’environnement et de l’économie : elle lutte contre la contrebande et procède à des contrôles dans les domaines des stupéfiants, des armes et du matériel de guerre, des marchandises dangereuses, des biens culturels, des objets d’art, des articles de marques, des aliments, des liquidités, etc. Le Corps des gardes-frontière contribue aussi à la lutte contre la migration illégale ainsi qu’aux recherches de personnes, de véhicules et d’objets et à la détection de falsifications de documents. En qualité soit d’autorité d’évaluation soit d’autorité judiciaire pénale, l'Administration des douanes constitue donc un filtre important à la frontière pour lutter contre la crimi- nalité transfrontalière. Ce filtrage ne comprend pas seulement des contrôles statiques, mais aussi des contrôles mobiles dans l’espace frontalier. Il existe depuis 1964 déjà une étroite collaboration entre l'Administration des douanes et les cantons, et surtout entre le Corps des gardes-frontière et les corps de polices canto- naux. Pour les contrôles de personnes relevant de la police des étrangers et de la police de sécurité, les cantons ont délégué certaines tâches au Corps des gardes-frontière afin de se décharger en utilisant des synergies. L’accord de Schengen ne permet pas les contrôles systématiques des personnes à la frontière. C’est pourquoi les contrôles ont lieu plus souvent dans le secteur arrière, au titre de mesures nationales de remplacement. Les conventions conclues avec les cantons ont été adaptées en conséquence. En revanche, les tâches douanières ne sont pratique- ment pas touchées par l’accord de Schengen et restent inchangées. Grâce à une collabo- ration internationale accrue, le filtrage à la frontière a pu être renforcé avec l’accord de Schengen. Le Corps des gardes-frontière participe aussi, avec des détachements, à des engage- ments à l'étranger, que ce soit dans le cadre d'engagements d'observateurs de police ci- vils, comme préposés à la sécurité du trafic aérien civil ou encore et surtout pour la sû-

reté des frontières extérieures de l’espace Schengen.

57 Police

La sécurité intérieure implique principalement la prévention des dangers pour garantir la sécurité des citoyens et la poursuite pénale pour réprimer les infractions. Il faut donc différencier, tant au niveau des cantons qu'à celui de la Confédération, ce que l'on classe généralement sous l'appellation de police. On distingue ainsi la police de sûreté, qui est par exemple chargée de protéger la vie et l'intégrité corporelle, et la police judiciaire,

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qui est un des éléments chargés de la poursuite pénale et de l’application de la justice. Ces deux entités apportent une contribution essentielle à la sécurité de la population.47 En Suisse, les tâches policières et judiciaires sont structurées selon un mode fédéraliste. Les cantons et la Confédération ont des champs d'activités qui leur sont propres. Ils sont cependant tenus de coordonner leurs efforts dans le domaine de la sécurité intérieure.48

571 Le rôle des cantons

Compétences fondamentales en matière de sécurité intérieure Le canton, en tant que collectivité publique autonome, exerce sa souveraineté sur son territoire et assume donc, au premier chef, la responsabilité de la sécurité sur le territoire cantonal.49 La souveraineté policière découle de la souveraineté territoriale d'où décou- le, à son tour, la mission générale et globale de protéger contre tout danger ce que l'on appelle les biens de police « classiques », c'est-à-dire tout ce qui mérite d'être protégé, comme la vie et l'intégrité corporelle, la santé, la liberté, l'honneur, la propriété et les possessions. Cela concerne également la poursuite pénale, à savoir l'enquête sur un délit et son jugement par la justice pour la plupart des faits constitutifs d'une infraction.

Collaboration intercantonale Vu le manque de ressources en personnel et les conditions dictées par les faibles dimen- sions du territoire, la collaboration intercantonale joue un rôle décisif. Sur le plan juridi- que, cette collaboration est tout d'abord réglée par des concordats de police. Les quatre concordats régionaux auxquels tous les cantons, hormis le Tessin et Zurich, sont parties prenantes, constituent la base :

Nord-ouest de la Suisse Suisse orientale Romandie Suisse centrale _________________ ____________________ _________________ _________________ Argovie Appenzell Rhodes-Int. Fribourg Lucerne Berne Appenzell Rhodes-Ext. Genève Nidwald Bâle-Ville Glaris Jura Obwald Bâle-Campagne Grisons Neuchâtel Schwyz Soleure Schaffhouse Valais Uri St-Gall Vaud Zoug Thurgovie Principauté du Liechtenstein

Une convention spéciale règle les engagements intercantonaux de police (IKAPOL). Tous les cantons susmentionnés ainsi que les cantons de Zurich et du Tessin, de même que la ville de Zurich, ont adhéré à cette convention.

La protection de l’Etat qui constitue un élément supplémentaire de la sécurité intérieure est décrite au chapitre 54 « Service de renseignement ». Art. 57, al. 1 et 2, de la Constitution fédérale. Cf. le message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à la nouvelle constitution fédérale, FF 1997 I 1, 653.

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Dans le cas où un canton doit faire face à un événement pour lequel ses propres capaci- tés et celles des cantons voisins et du concordat concerné ne suffisent pas, il peut, sur la base de la convention IKAPOL, demander des forces de police supplémentaires. Pour de telles requêtes ou engagements, des organismes et des procédures spécifiques sont prévus à l'échelon politique et à l'échelon opératif : le groupe de travail Opérations de la Conférence des commandants des polices cantonales de Suisse (CCPCS), le groupe de travail GIP (coopération policière intercantonale lors d'événements extraordinaires) de la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et po- lice (CCDJP) et pour l'appui apporté lors des engagements de l'Etat-major de coordina- tion intercantonal (EMCI). Les engagements intercantonaux de police sont nécessaires, par exemple, pour assurer la protection d'événements importants, comme le forum éco- nomique mondial qui se tient chaque année à Davos, ou les conférences internationales, comme le sommet du G8 de 2003 qui s'est tenu à Evian, ou encore les grandes ren- contres sportives, comme l'Euro 2008. Pour les tâches de soutien, en particulier pour la préparation de matches de football et de hockey sur glace à haut risque, les cantons gè- rent en commun l'Observatoire suisse du hooliganisme. La coordination à l'échelon politique des affaires relevant de la police et de la justice pour l'ensemble de la Suisse est l'affaire de la CCDJP; pour la coordination régionale, ce sont les conférences régionales des chefs des départements de justice et police pour la Romandie, la Suisse centrale, le nord-ouest de la Suisse ou pour la Suisse orientale qui sont compétentes. La Principauté du Liechtenstein prend également part à cette derniè- re. La collaboration en matière d'instruction s'est intensifiée ces dix dernières années. Une école pour les polices du concordat de Suisse centrale et du nord-ouest de la Suisse s'est ouverte à Hitzkirch et une autre à Amriswil pour les membres du concordat de Suisse orientale. En Romandie, les cantons de Vaud et du Valais exploitent l'Académie de po- lice du Chablais, à St-Maurice/Savatan. De surcroît, les quatre écoles de police se trou- vant en Suisse romande, à savoir celles de St-Maurice/Savatan, de Genève, de Colom-

bier et de Fribourg, doivent être soumise au contrôle d'un coordonnateur. Sur la base du concept général de politique de composition pour la police suisse élaboré sur mandat de la CCDJP, la responsabilité de l'Institut suisse de police sera, à l'avenir, accrue en ce qui concerne le perfectionnement des spécialistes et des cadres de la police.

572 Le rôle de la Confédération

Tâches de police de sûreté Sur le plan de la prévention des dangers, la Confédération assume des tâches de police de sûreté dans des domaines spécifiques. L'Office fédéral de la police (fedpol) - en l'oc- currence la Division principale Service fédéral de sécurité - veille, en collaboration avec les cantons, à la protection des autorités fédérales et des bâtiments de la Confédération, ainsi qu'à la protection des personnes et des bâtiments que la Confédération a le devoir de protéger selon le droit international public (par ex. la protection des ambassades) En outre, elle a la compétence de recruter, d'instruire et d'engager les préposés à la sécurité dans le domaine du trafic aérien civil (« air marshals »). Des directives concernant les tâches de ces « air marshals » sont élaborées avec l'Office fédéral de l'aviation civile.

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Au niveau des missions, ce sont avant tout des membres des corps de police cantonaux et communaux, de la Sécurité militaire et du Corps des gardes-frontière que l'on engage. L'administration des douanes - comme indiqué préalablement - collabore avec les can- tons dans des tâches particulières de police de sûreté.

Tâches de police criminelle Pour que les citoyens puissent se déplacer et se sentir en sécurité dans leur vie quoti- dienne, il est important d'avoir et un droit pénal et une procédure pénale qui soient clai- rement formulés, adaptés aux besoins du moment et qui soient appliqués effectivement. Comme la police de sûreté, la Confédération et les cantons ont diverses compétences en matière de poursuite pénale (répression). La Confédération a la compétence d'édicter les règles du droit pénal matériel et de la procédure pénale. En ce qui concerne la grande criminalité, complexe et transfrontalière (crime organisé, blanchiment d'argent, crimina- lité économique transfrontalière, infractions et/ou leur financement motivés par le terro- risme, services de renseignement prohibés, délits en matière d'explosifs et corruption), la compétence d'engager des poursuites pénales incombe à la Confédération et le Minis- tère public de la Confédération veille à leur application. Œuvrant en l’occurrence en tant que police judiciaire de la Confédération, la Division principale Police judiciaire fédéra- le (PJF), qui est rattachée à l'Office fédéral de la police, apporte son soutien au Ministè- re public dans le domaine de la poursuite pénale. Outre la surveillance technique exer- cée par le Ministère public, la PJF est responsable de toutes les activités liées au traite- ment des informations, à savoir la coordination, la collecte et l’analyse, en exécution des tâches qui lui incombent en qualité de service central dans le domaine du crime organisé et de la délinquance économique.

Coopération policière internationale Ces dernières années, la Confédération, se fondant sur sa compétence dans le domaine des affaires étrangères, a développé le concept de coopération policière internationale. Cette coopération repose sur trois piliers: la coopération bilatérale, principalement avec les Etats voisins et certains Etats tiers, la coopération européenne, notamment dans le cadre de Schengen et d'Europol, et la coopération multilatérale globale, en particulier via Interpol. La fonction d'interface de la Confédération vis-à-vis de l'étranger dans le domaine de la police est assumée, au profit des partenaires nationaux et cantonaux, par l'Office fédéral de la police, en particulier la Division principale Coopération policière internationale, qui sert aussi de service central de la Confédération pour l'échange d'an- nonces relevant de la police criminelle. De son côté, le Domaine Hooliganisme de l’Office fédéral de la police, coordonne l’échange d’informations sur des manifestations sportives internationales dans lesquelles la Suisse joue un rôle.

Prestations de la Confédération au profit des cantons Les systèmes d'information de la police, mis en œuvre rapidement et disponibles 24 heures sur 24, sont des moyens auxiliaires indispensables pour cette dernière et les au- tres organes de poursuite pénale. Depuis 2008, l'Office fédéral de la police permet aux cantons, à l'administration des douanes et aux partenaires étrangers d'accéder au systè-

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me d'information de Schengen pour rechercher des personnes et des biens ainsi que pour identifier des personnes et des indices. Dans le domaine judiciaire, l'Office fédéral de la justice gère le casier judiciaire informatisé des jugements pénaux (banque de données des condamnations pénales VOSTRA). L'Office fédéral de la police contribue à la sécurité lors des manifestations sportives en gérant le système d'information HOOGAN et le point national d'information « football » NFIP (National Football Information Point). L'Office fédéral de la police et l'Office fédéral des migrations peuvent, dans leur domaine de compétence respectif, émettre des interdictions d'entrée ou de sortie à l'encontre de personnes prêtes à recourir à la violen- ce. Les autorités policières des cantons, l'Observatoire suisse du hooliganisme et l'admi- nistration des douanes peuvent accéder au système HOOGAN par une procédure d'ap- pel. Le système, introduit le 1er janvier 2007 en même temps que les mesures d'interdic- tion de périmètre, d'obligation de se présenter à la police, de garde à vue et d'interdiction de se rendre dans un pays donné, aide les cantons dans leur lutte contre la violence lors des manifestations sportives. L’Office central pour les explosifs et la pyrotechnie et celui des armes de l’Office fédé- ral de la police supervisent l’exécution de la législation fédérale en la matière. Ils sont uniques en leur genre au sein de la Confédération et remplissent en outre la fonction d’un centre de compétences ad hoc. A ce titre, ils conseillent et assistent tant les cantons chargés de l’exécution que les autres organes fédéraux intéressés (comme par exemple le Ministère public de la Confédération, le Secrétariat d’Etat à l’économie, l’Administration fédérale des douanes, l’Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie, etc.), les associations professionnelles et les cercles économiques concernés ou encore le simple citoyen. Ils assurent également les contacts internatio- naux avec les services spécialisés correspondants. L’Office fédéral de la police abrite en outre, au sein de sa Division Documents d’identité et tâches spéciales, le Bureau de coordination des documents d’identité et de légitimation. Ce dernier met à la disposition du Cgfr et des autorités policières la collec-

tion de données de référence ARKILA avec les descriptifs des documents authentiques à des fins de comparaison et de contrôle. Il gère aussi la banque de données FRAUDE qui permet de saisir pour toute la Suisse les falsifications et les abus en matière de do- cuments d’identité. En 2010, la liaison a été établie avec la banque de données de l’UE False and Authentic Documents (FADO). L’introduction au niveau mondial des passe- ports contenant des données biométriques informatisées (par exemple le passeport E et l’introduction dans le passeport pour l’étranger), a nécessité l’établissement d’un Single Point of Contact pour les échanges internationaux de certificats nécessaires à la lecture et au contrôle des passeports. Les certificats établis à l’étranger peuvent être retirés au moyen d’une application en ligne par les services habilités auprès du Cgfr et des autori- tés policières. Cette application permet en même temps de répondre aux demandes émanant de l’étranger en ce qui concerne les passeports suisses.

573 Perspectives

La collaboration policière entre la Confédération et les cantons et entre les cantons eux- mêmes est étroite. C'est ce que montrent les projets de coopération élaborés dans le ca- dre des concordats de police existants, de même que l'introduction du réseau radio suis-

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se de sécurité Polycom, auquel la Confédération et les cantons participent. Grâce à des conventions comme IKAPOL, les cantons accroissent leur capacité à mettre avec sou- plesse l’accent sur les points essentiels. La collaboration internationale en matière de justice et de police s'est aussi beaucoup intensifiée ces dix dernières années, résultat, en particulier des attentats terroristes du 11 septembre 2001. Dernièrement, le renforcement de la mise en réseau de la Suisse dans le cadre de la coopération policière internationale s'est surtout traduit, à l'échelon euro- péen, par l'adhésion aux conventions de Schengen et de Dublin. Parfois, l'organisation fédérale des compétences – fédéralisme est le mot-clé – représen- te un obstacle lorsqu'il s'agit de garantir en temps voulu la sécurité intérieure de la Suis- se. En réalité, dès la parution du rapport sur la politique de sécurité (RAPOLSEC 2000), des nouveautés et des réformes importantes qui ont permis de maîtriser de nouveaux défis ont été possibles, même dans le cadre de cette organisation. Enfin, la souplesse de la structure policière suisse a fait ses preuves dans le cadre de la coopération entre les cantons et la Confédération pour assurer la sécurité dans le domaine public lors de l'Eu- ro 2008. Cependant, les capacités connaissent des limites: c'est ce qu'a clairement mon- tré la nécessité de demander à des Etats voisins la mise à disposition de forces de police supplémentaires. Leur intégration dans le dispositif suisse s'est déroulée sans problème. Deux questions restent donc d'actualité pour les cantons et leurs corps de police: quelle taille doivent avoir les corps de police pour qu'ils puissent assurer leur mission de base et à partir de quand l'appui subsidiaire de l'armée devient-il nécessaire?

58 Service civil

581 Tâches

Toute personne effectuant un service civil accomplit son obligation au sens de la Cons- titution fédérale, et assume ainsi, en dehors de l’armée, des tâches d’utilité publique en faveur de l’Etat et de la société civile. Le statut des personnes en service civil corres- pond dans une large mesure à celui des militaires. Voilà pourquoi des personnes astrein- tes au service civil peuvent aussi être tenues d’accomplir des affectations de service civil extraordinaire. Ces affectations correspondent à l’obligation qu’ont les militaires d’accomplir un service d’assistance et un service actif. Cependant, aucune affectation de service civil extraordinaire n’a encore été ordonnée à ce jour. Conformément au catalogue des objectifs définis dans la loi sur le service civil, ce der- nier fournit également une contribution dans le cadre de la coopération nationale en matière de sécurité ainsi que des contributions en vue de protéger et de maintenir les conditions naturelles de l’existence. Le service civil est donc également un instrument de la politique de sécurité. En 2005 et 2006, des affectations collectives ont été effec- tuées pour pallier aux conséquences des catastrophes naturelles qui ont frappé le pays. Elles ont révélé que le service civil était apte à fournir des contributions dans la maîtrise des conséquences de catastrophes d’origine naturelle ou anthropique ainsi que dans des situations d’urgence. A l’échelon national, le service civil peut être engagé pour la pré- vention de catastrophes naturelles à l’intérieur des frontières du pays et, lorsqu’un sinis- tre important se produit, se voir confier des travaux liés à la réparation des dommages survenus, au soutien de la population civile et au maintien ou au rétablissement des conditions d’existence. Les bases légales et les instruments de conduite nécessaires à cet

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effet sont à disposition. Outre l’appui qu’il peut apporter aux autorité civiles, le service civil ne saurait toutefois être mobilisé pour effectuer d’autres tâches de politique de sé- curité et encore moins pour des affectations à l’étranger, sauf s’il s’agit de régions pro- ches de la frontière.

582 Particularités

Le service civil est un moyen civil aux mains de la Confédération. C’est au Conseil fé- déral que revient la compétence de convoquer des civilistes à des affectations de service civil extraordinaire, alors que la convocation de civilistes à des affectations en cas de catastrophe et de situation d’urgence est du ressort de l’Organe d’exécution du service civil. Les circuits décisionnels sont courts et le nombre de personnes astreintes au servi- ce civil pouvant être convoquées augmente. A la fin 2010, ce nombre avoisinera proba- blement 25'000 personnes. Plusieurs centaines d’entre elles bénéficient d’une formation de cadre. Des affectations de plusieurs mois sont possibles. Cela étant, la disponibilité opérationnelle du service civil est plutôt faible actuellement. En effet, il est aujourd’hui impossible d’alerter et de faire intervenir immédiatement des groupes de personnes as- treintes au service civil. Ces personnes ne sont pas spécialement formées et ne disposent pas non plus de leur propre équipement, sauf des vêtements de travail imperméables. De fait, pour ses missions, le service civil ne peut pas s’appuyer sur une infrastructure qui est sont propres. Par conséquent, la préparation d’une affectation collective requiert aujourd’hui plusieurs semaines et des accords globaux avec les responsables sur le lieu de l’affectation. En revanche, l’affectation individuelle de civilistes peut être organisée rapidement et a d’ailleurs fait ses preuves. C’est pourquoi le service civil ne se prête pas à l’aide immédiate et aux secours d’urgence ; il n’entre donc pas en concurrence avec les organisations de première intervention, la protection civile et l’armée. La force du service civil réside davantage dans le fait qu’il renforce, puis relaie à moyen et long terme la protection civile et l’armée dans le cadre de la maîtrise des dommages et des travaux de remise en état. Il peut aussi effectuer les travaux de reconstruction à long terme, qui ne peuvent pas être confiés aux artisans locaux. Il faudrait en outre examiner s’il peut encore fournir des prestations supplémentaires pour décharger les autres ac- teurs du réseau national de sécurité et, le cas échéant, si et pour quelles prestations il conviendrait d’augmenter sa disponibilité.

6 Conduite stratégique et gestion des crises

Dans leurs domaines de compétences respectifs, le Conseil fédéral et les gouvernements cantonaux assurent la conduite politique du pays et la gestion des crises. En temps normal, la direction politique est généralement prévisible et gérable, ne subit pas de pression particulière du temps et repose sur des bases globales et consolidées. Par contre, en période de crise50, les notions de prise de décision, de pression du temps et d’incertitude revêtent une importance majeure. Le risque d’une aggravation de la situa-

Il n’y a pas de définition globalement valable pour une crise. Une crise se distingue, entre autres, par un processus d'escalade dans la succession d'événements et par l’influence marquée de facteurs externes; les processus ordinaires de prise de décision d’une organisation sont perturbés ou court- circuités alors que des intérêts importants, voire l’existence même de l’organisation, sont en jeu. La gravité de la situation exige la prise rapide de bonnes décisions et leur application opportune.

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tion en cas de tergiversations ou de prises de décisions erronées met les responsables de la conduite sous pression. En outre, leur tâche s'avère particulièrement complexe lors- que de nombreux services, ayant chacun leurs compétences propres, doivent prendre des décisions cohérentes et agir de concert. Enfin, l’information et la communication – déjà très importantes en situation normale – ont un rôle essentiel à jouer lors des crises car elles permettent d’instaurer la transparence, le calme et la confiance. Les responsables de la conduite doivent être mentalement et techniquement prêts à af- fronter ce genre de situation, et les organes de soutien doivent être capables, au niveau de leurs structures et des procédures, de fournir les prestations et les produits nécessai- res (par ex. la présentation de la situation, les options d’action, les propositions) en temps opportun. L'établissement de principes de conduite permet d'assouplir les règles de la collaboration et la délimitation des compétences, mais ne remplace ni l'anticipation des défis ni l’entraînement des processus de prise de décision réalisés dans les structures de conduite préétablies ou ponctuelles.

61 Confédération

En principe, que la situation soit normale, particulière ou extraordinaire, les organes de conduite au niveau de la Confédération restent les mêmes. Toutefois, en cas de crise, il est possible de diminuer les temps de réaction en adaptant le style et l’organisation de ces organes (engagement d’états-majors de crise).51 Le Conseil fédéral, la plus haute autorité exécutive de la Suisse, est responsable de la conduite stratégique et politique dans les questions nationales et internationales. Les départements assument la responsabilité hiérarchique, leurs chefs respectifs assumant au surcroît la responsabilité politique. L’organe de coordination suprême de l’administration fédérale est la Conférence des secrétaires généraux, que préside la chancelière de la Confédération. Cet organe veille à la bonne exécution des procédures décisionnelles, quelle que soit la situation ou la pression du temps, la Chancellerie fédé- rale assurant la représentation du Parlement et des cantons. En cas d’urgence, le prési- dent de la Confédération peut, par des mesures présidentielles, ordonner la prise de me- sures préventives. De telles décisions sont toujours provisoires; elles doivent être rem- placées aussi rapidement que possible par des arrêtés du Conseil fédéral ou du Parle- ment. Au niveau gouvernemental, la communication est assurée par le porte-parole du Conseil fédéral. Il coordonne la communication des départements, des cantons et d’autres partenaires par l’intermédiaire de la Conférence des services d’information. La Chancellerie fédérale informe les cantons et d’autres partenaires. La Confédération dispose d’états-majors spéciaux et d’états-majors de crise; ces orga- nes sont conçus pour maîtriser des événements définis à l’avance et ne sont convoqués qu’en cas d’événement. Leur disponibilité est assurée par des organisations d’alerte, des services de piquet, des sites et des infrastructures fixes, ainsi que par des entraînements réguliers avec des partenaires externes (les cantons, entre autres). Il s’agit, en particu- lier, de l’Organisation d’intervention en cas d’augmentation de la radioactivité (OIR/DDPS), de l’état-major Prise d’otage et chantage (EMPOC/DFJP), de l’Organe sanitaire de coordination (OSANC/DDPS), de la Cellule spéciale de pandémie (DFI), de

Instructions du 24 octobre 2007 sur les mesures organisationnelles à prendre dans l’administration fédérale pour maîtriser les situations particulières ou extraordinaires.

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l’Etat-major pour la sûreté de l’information (SONIA/DFF), de la Coordination des transports en cas d’événement (CTE/DETEC) et d’autres états-majors de crise spéciali- sés du DETEC. L’Etat-major de conduite de l’armée fait figure d’exception dans la me- sure où il est engagé en permanence et donc pas seulement en cas d’événement. Le DFAE gère les crises ayant une implication internationale. Pour accroître la capacité de réaction, les représentations à l’étranger ont reçu une formation et un pool d’experts des crises a été créé pour les renforcer rapidement. Concernant l’assistance aux Suisses à l’étranger, voire leur rapatriement en cas de crise, les procédures ont été affinées ou revues, réintroduites et appliquées avec succès lors de certains événements. Le domaine Aide humanitaire est engagé dans la gestion internationale des crises. Dans tous les cas, la collaboration se déroule à l’échelon interdépartemental. Au besoin, la Confédération peut créer d’autres états-majors ad hoc, organes de coor- dination ou cellules de crise (tasks forces). Ces organes, comme les états-majors spé- ciaux et les états-majors de crise, n'ont que la compétence de donner des ordres ou de prendre des décisions; se fondant sur les produits du renseignement intégré et d’autres sources, ils ont pour mission d’appuyer le Conseil fédéral, les départements ou des tiers en acquérant des informations dans le but d’apprécier la situation et de prendre des déci- sions, en rédigeant des projets d'instructions ou de propositions et en surveillant l’application des décisions. En outre, ils coordonnent la collaboration entre départe- ments et avec certains services externes.

Conduite de la Confédération sur le plan de la politique de sécurité Les compétences, les organes et les structures présentés dans les alinéas précédents concernent, dans un sens général, la conduite politique et la gestion des crises au niveau de la Confédération. Concernant la politique de sécurité, sa conduite et la gestion des crises, la situation se présente de la manière suivante. Le Conseil fédéral est habilité à prendre des mesures pour garantir la sécurité tant inté- rieure qu'extérieure de la Suisse, son indépendance et sa neutralité, afin de contrer toute menace effective ou imminente d'importance contre l'ordre public ou contre la sécurité nationale, intérieure et extérieure.52 Il a donc la compétence de gérer les crises dans tous les domaines de la sécurité, à savoir les moyens de défense policière, de protection de l’Etat et de poursuite pénale, la prévention et la maîtrise de situations d’urgence et de catastrophes naturelles ou anthropiques, la défense face à une attaque militaire (empê- cher et repousser) ainsi que la préservation des intérêts de la Suisse à l’étranger et la contribution à la gestion internationale des crises. La Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité est composée des chefs des trois dé- partements que sont le DDPS (présidence), le DFAE et le DFJP. Elle prépare les discus- sions et les décisions du Conseil fédéral en matière de politique de sécurité et coordonne les affaires intéressant la politique de sécurité. Elle évalue la situation en matière de sécurité, coordonne les mandats confiés au Service de renseignement de la Confédéra- tion, à l’Office fédéral de la police et au Secrétariat politique du DFAE, discute les pro- positions interdépartementales faites à l’intention du Conseil fédéral sur des sujets rela- tifs à la politique de sécurité, et prend connaissance des rapports établis sur la détection

Art 185 de la Constitution fédérale

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précoce de menaces et de dangers relevant de la politique de sécurité ainsi que des pla- nifications préventives. L’Organe de direction pour la sécurité évalue la situation stratégique et ses possibilités d’évolution, a la charge de la détection précoce et de l’alerte rapide, et élabore des stra- tégies et des options à l’intention de la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité, mais n’a aucun pouvoir décisionnel. Il se compose des chefs des unités administratives chargées des affaires intéressant la politique de sécurité. Le secrétaire d’Etat du DFAE et le directeur de l’Office fédéral de la police en assument, en alternance, la présidence annuelle. Il intègre des membres permanents et des membres non permanents. Depuis 2005, les cantons sont représentés en permanence par un représentant de la CCDJP et un autre de la CCMP. Au besoin, l’Organe de direction pour la sécurité accueille d’autres responsables hiérarchiques de l’administration fédérale ou des experts externes. L’Etat- major de la délégation du Conseil fédéral pour la sécurité prépare les dossiers à l’intention de la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité et de l’Organe de direc- tion pour la sécurité.

62 Cantons

La gestion cantonale des crises est comparable à la gestion fédérale. La responsabilité incombe en premier lieu aux directions, aux départements et aux offices cantonaux. Ils établissent leur concept et leur organisation (cellules de crise, états-majors spéciaux) en vue de maîtriser des situations de crise et demandent les instructions nécessaires à l’exécutif cantonal. Sur le territoire cantonal, c’est au gouvernement cantonal qu’il incombe d’assumer la responsabilité politique de la sécurité de la population. Comme la Confédération, les cantons travaillent, en cas d’événement ou de crise, aussi longtemps que possible dans le cadre de leurs structures ordinaires : en cas d'événement habituel, un chef d’intervention - en général un représentant de la police ou des sapeurs-pompiers - dirige les organisations partenaires. Lorsque plusieurs organisations partenaires sont engagées pour un laps de temps relativement long dans le cadre d’une opération de grande enver- gure, c'est l’organe de conduite cantonal (OCcant) qui coordonne les moyens et assure la liaison avec les services gouvernementaux auxquels il est subordonné. En cas de ca- tastrophe ou de situation d’urgence, l’OCcant assume toujours la responsabilité de la conduite, alors que la conduite opérationnelle des forces d’intervention est généralement déléguée aux éléments dirigeants des formations engagées. L'OCcant évalue les mena- ces et les dangers et ordonne les planifications et les préparatifs qui s'imposent. Il conseille les organes exécutifs et propose, au besoin, des mesures d'urgence. Lors d'un engagement, il coordonne ou gère l’engagement de la police, des sapeurs-pompiers, des services de santé, des exploitations techniques, de la protection civile et des tiers (par ex. l’armée ou des partenaires civils). En général, l’OCcant est constitué par la direction de l’organe de conduite, par des représentants de l’administration, ainsi que par des res- ponsables des ressorts des organisations susmentionnées. Au besoin, d’autres spécialis- tes sont convoqués.

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Dans le domaine de la police, les cantons collaborent dans le cadre de concordats. 53 Si un corps de police ne peut maîtriser un événement avec ses seuls moyens, il demande, dans un premier temps, le soutien d'un ou de plusieurs corps de police dépendant du concordat auquel il adhère. Si cela ne suffit pas, la convention sur les engagements de police intercantonaux s'applique. Celle-ci règle l'entraide mutuelle et l'indemnisation des engagements intercantonaux de police. Le canton concerné envoie une demande de sou- tien au groupe de travail Opérations de la Conférence des commandants des polices cantonales de Suisse. Celui-ci examine la demande et la transmet avec une proposition concrète de décision au groupe de travail Engagements intercantonaux de police lors d'événements exceptionnels (GIP). Les séances de ce dernier sont dirigées par le prési- dent de la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justi- ce et police (CCDJP) et réunissent les membres concernés de la CCDJP, les présidents des concordats de police, le président de la Conférence des commandants des polices cantonales suisses (CCPCS) et le directeur de l'Office fédéral de la police. La collabora- tion intercantonale des forces de police dans ce cadre est bien établie et a déjà fait ses preuves lors d'événements comme le sommet annuel du WEF ou l’EURO 2008 et d’autres manifestations importantes. Le GIP est également compétent lorsqu'il s'agit de demander au Conseil fédéral un appui subsidiaire des moyens de la Confédération ou des forces d’interventions étrangères 54 et d’activer le renseignement intégré de la Suis- se.55 L'entraide entre voisins joue un rôle fondamental dans le domaine de l'aide en cas de catastrophe ou de situation d'urgence. Des conventions régionales existent aussi dans ce domaine. Mais au niveau suprarégional, peu de conventions lient les cantons. Au niveau national, par contre, une convention correspondante a été conclue en 2005 par les can- tons.56 Les engagements pour la maîtrise des sinistres survenus ces dernières années (l'ouragan Lothar en 1999 et les inondations de 2005 et de 2007) ont montré que les forces de conduite et d'intervention des cantons, en particulier les services du feu et la protection civile, ont pu s'apporter rapidement et sans procédure bureaucratique un ap- pui mutuel efficace sur une longue période.

Depuis l’automne 2009, les chefs d’état-major des organes cantonaux de conduite agis- sant dans le cadre de la Conférence des responsables cantonaux des affaires militaires, de la protection de la population et de la protection civile sont réunis au sein d’une pla- teforme intercantonale. Il en va de même pour les coordonnateurs NBC des cantons et

Font exception le canton et la ville de Zurich ainsi que le canton du Tessin qui ne sont membres d’aucun concordat de police. Lors de son assemblée du printemps 2007, la CCDJP a décidé qu’à l’avenir, les demandes concernant un appui subsidiaire de l’armée dans le domaine de la sûreté intérieure devraient toujours être présentées au Conseil fédéral par le groupe de travail Engagements intercantonaux de police lors d’événements exceptionnels (GIP) sur proposition du groupe de travail Opérations (AGOP). Dans le cadre du renseignement intégré, les autorités fédérales et cantonales chargées des questions de sécurité s’autorisent mutuellement à accéder à des informations en rapport avec la situation. Ce genre de service, dirigé par le Centre fédéral de situation du SRC, existe déjà en situation normale. En cas d’événement intéressant la politique de sécurité, il est activé et un tableau de la situation est dressé et constamment tenu à jour avec la participation de tous les partenaires. Ce tableau peut être consulté électroniquement par tous les services connectés (sur une plateforme protégée). Convention du 13 mai 2005 concernant l’aide intercantonale par la protection civile en cas de catas- trophes et de situations d‘urgence (signée par tous les cantons).

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de la Confédération. Reste que ces plateformes servent avant tout à coordonner les me- sures préventives et non la maîtrise des événements.

63 Lacunes dans la gestion des crises

La coordination entre la Confédération, les cantons et les tiers doit être améliorée. Les organes et états-majors existants ne sont pas encore suffisamment aptes à développer en réseau des stratégies cohérentes et à prendre de concert des décisions et des mesures, tant au niveau stratégique et politique qu’au niveau opérationnel, que ce soit sur le plan horizontal ou sur le plan vertical. Seules les forces de police disposent de structures et de processus décisionnels englo- bant tous les cantons et portant sur la collaboration entre les cantons et la Confédération. Par contre, dans le domaine de l’aide en cas de catastrophe et de l’aide d’urgence, les structures intercantonales préalablement définies de coordination et de conduite font défaut et il n’existe aucun processus standard contraignant permettant, en cas de crise, une collaboration efficace entre cantons et entre ceux-ci et la Confédération. Cette lacu- ne peut avoir des effets négatifs lors de crises de grand ampleur pouvant survenir sans grand délai de préalerte. Si 26 gouvernements cantonaux et l'OCcant doivent assumer simultanément la responsabilité et s’engager sans disposer de mécanismes de coordina- tion rôdés, le temps nécessaire à conceptualiser la maîtrise commune de l'événement, la communication, la répartition des moyens et la coordination avec la Confédération, voi- re avec l'étranger, pourrait être très long, alors que le temps est précieux en cas de crise. La Confédération dispose néanmoins d'organes propres à maîtriser les crises au niveau fédéral: le Conseil fédéral et sa Délégation pour la sécurité, l'Organe de direction pour la sécurité et les états-majors spéciaux. Les cantons sont représentés dans divers organes de consultation et de coordination.57 Toutefois, la coordination au niveau fédéral ainsi que la collaboration entre les organes de gestion des crises de la Confédération et des cantons doit être améliorée. Au nombre des demandes émises par les cantons figurent la désignation d’un interlocu- teur unique à l’échelon de la Confédération pour traiter les affaires de politique de sécu- rité, la mise sur pied d’un organe de consultation et de coordination commun à la Confédération et aux cantons, et une plus nette détermination des responsables de la conduite en fonction de la situation, à savoir les responsables des mesures à prendre.

64 Création d’un mécanisme de consultation et de coordination du réseau na-

tional de sécurité (MCC RNS) La Confédération et les cantons entendent améliorer la consultation et la coordination dans le cadre du réseau national de sécurité. Une première étape dans cette direction a été franchie en 2005 avec la création de la plateforme CCDJP-DDPS-DFJP-CCMP – un organe permettant de traiter, en son sein, des questions communes à la Confédération et aux cantons dans le domaine de la sécu-

La représentation des cantons au sein des organes fédéraux habilités à prendre des décisions ne fait pas l’objet du débat; une telle représentation contredirait fondamentalement la répartition constitu- tionnelle des compétences.

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rité et de prendre des décisions politiques.58 Cette plateforme est dirigée conjointement par la CCDJP et par le DDPS et se compose d’un groupe de spécialistes et d’un organe politique. Tirant profit des expériences positives – elle est considérée, de toute part, comme un organe utile – la plateforme doit être développée, avec le concours des futurs membres, pour devenir un mécanisme gérant quotidiennement l’aspect ‘politique de sécurité’ de l’agenda du réseau national de sécurité, l’évaluation de la situation en ma- tière de politique de sécurité, les besoins en renseignements de la Confédération et des cantons sur le moyen et sur le long terme, l’analyse des risques dans le domaine de la politique de sécurité et les planifications prévisionnelles, et fixant les mesures relatives à la formation et les exercices au sein du réseau national de sécurité. En cas d’événement, le MCC RNS doit permettre de prendre des décisions rapides et de garan- tir l’efficacité de la collaboration entre tous les partenaires lors de catastrophes, de situa- tions d’urgence ou d’événements majeurs transrégionaux ou nationaux. Le MCC RNS doit représenter une contribution décisive dans l’amélioration de la col- laboration entre la Confédération et les cantons dans le domaine de la politique de sécu- rité. Les principaux partenaires du réseau national de sécurité doivent bénéficier de la représentation paritaire au sein du mécanisme. Le Conseil fédéral est représenté par le chef du DDPS et le chef du DFJP, les conférences cantonales spécialisées l’étant par les présidents de la CCDJP et la CCMP. Au besoin, d'autres membres de l’exécutif peuvent être consultés. Les directeurs des offices fédéraux et les présidents des organes intercan- tonaux spécialisés ou de coordination sont membres à l’échelon opérationnel. Cet éche- lon est présidé par un délégué nommé conjointement par la Confédération et les can- tons; il est secondé par un cellule spéciale. Les groupes de spécialistes et de travail trai- tent de problèmes techniques, spécifiques aux engagements et de problèmes d’organisation, ainsi que de questions relatives à la formation, exercices compris. La Centrale nationale d’alarme appuie le MCC RNS, au moins dans sa phase initiale.

Mécanisme de consultation et de coordination du réseau national de sécurité (MCC RNS)

Organe Composition Tâches

Plateforme politique Chef DDPS Consultation et coordination Chef DFJP Président CCDJP Président CCMP

Direction de la Délégués de la Confédération et Convocation et conduite des séances plateforme des cantons, cellule de la plateforme opérationnelle opérationnelle Conduite des affaires avec le soutien de la cellule

En l’occurrence, la plateforme ne remplit aucune tâche dans la gestion des crises.

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Plateforme Représentation de la Coordination générale au niveau opérationnelle Confédération (polsec) opérationnel (échelon directeur d‘office) Prévention, plans d’intervention intercantonaux et nationaux, Représentants des conférences préparation de la coordination dans et organisations intercantonales la perspective d’un événement ou (échelon chef de service) d’une crise, suivi, formation et exercices

Groupes d’experts et En fonction des besoins et du Elaboration de bases techniques et groupes de travail mandat émanant des organes tactiques, documents d’instruction, recommandations

Les principes ci-après servent de lignes directrices au MCC RNS.

Subsidiarité : les responsabilités et les missions étatiques sont assumées à l'échelon le plus bas possible de l’Etat.
Partenariat : la Confédération et les cantons agissent de concert pour maîtriser les événements, le cas échéant en collaboration avec des tiers et des partenaires interna- tionaux.
Gestion des crises : les tâches du réseau national de sécurité s’étendent à la préven- tion des événements et à leur maîtrise, au rétablissement et au suivi de la situation.
Continuité de la conduite : la conduite est assurée par les organes ordinaires de la Confédération et des cantons. La capacité de fonctionner du MCC RNS et sa composition doivent être vérifiées dans le cadre d’un essai pilote ponctuel et d’exercices organisés sur une grande échelle; les problèmes d’interférence et d’interface avec les organes existants doivent être identifiés et des solutions doivent être proposées. Dans ce contexte, l’organisation et les tâches des organes de conduite dont dispose actuellement le Conseil fédéral pour traiter les affaires intéressant la politique de sécurité (Délégation du Conseil fédéral pour la sécuri- té, Organe de direction pour la sécurité, Etat-major de la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité) et de l’état-major fédéral de conduite de l’Organisation d’intervention en cas d’événement ABC et d’événement naturel, actuellement en phase d’élaboration, doivent être examinées. Par la suite, la Confédération et les cantons décideront de la forme définitive que prendra le MCC RNS, tout en envisageant l’option d’un rattache- ment à l’un des organes existants. Reste posée la question de la désignation, au niveau fédéral, d’un seul interlocuteur en matière de politique de sécurité pour les cantons et de la définition claire des responsabilités des organes de conduite en regard de la situation.

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Annexe 1 : réseau national de sécurité : domaines de sécurité, tâches et moyens Domaine de sécurité Tâches fondamentales Moyens Prévention policière  Maintien de la sécurité et de Cantons :* police, sapeurs-pompiers, santé des menaces, pro- l’ordre public publique, protection civile, services techni- tection de l’Etat et  Protection de l’ordre juridi- ques poursuite pénale que démocratique Confédération : politique étrangère (diplo-  Tâches de protection de matie), police (Police judiciaire fédérale, droit international public Service fédéral de sécurité, coopération poli- cière internationale), services de renseigne-  Protection des infra- ment, armée (service de police aérienne, structures critiques appui subsidiaire), Laboratoire de Spiez,  Sauvegarde de la souverai- Centrale nationale d’alarme, Cgfr neté sur l’espace aérien Tiers : prestataires privés, Skyguide, organi- sations internationales et ONG Prévention, pré-  Mesures de prévention et Cantons :** protection de la population, voyance et maîtrise prévisionnelles police, sapeurs-pompiers, santé publique, des  Transmission de l’alerte et services techniques, protection civile catastrophes natu- de l’alarme aux autorités et à Confédération : politique étrangère (diplo- relles et anthropi- la population matie, corps suisse pour l’aide humanitaire), ques  Protection de la population police (Police judiciaire fédérale, Service et de ses conditions fédéral de sécurité, coopération policière d’existence internationale), services de renseignement, armée (appui subsidiaire), Laboratoire de  Sauvetage, assistance, remi- Spiez, Centrale nationale d’alarme, service se en état civil, approvisionnement économique du  Garantie d’un service mini- pays mal des infrastructures criti- Tiers : prestataires privés, organisations ques internationales, ONG  Garantie de l’approvisionnement en biens stratégiques Défense contre une  Défense contre une attaque Confédération : politique étrangère (diplo- attaque militaire militaire matie), police (Police judiciaire fédérale,  Défense de l’espace aérien Service fédéral de sécurité), services de ren- seignement, armée (défense), Laboratoire de  Rétablissement de l’intégrité Spiez, Centrale nationale d’alarme, Cgfr territoriale Cantons : protection de la population (poli- ce, sapeurs-pompiers, santé publique, servi- ces techniques, protection civile)

Tiers : prestataires privés, Skyguide (milita- risé) Sauvegarde des  Sauvegarde des intérêts Confédération : politique étrangère (diplo- intérêts de la Suisse de la Suisse matie, promotion civile de la paix, politique à l’étranger et  Protection des ressortissants des droits de l’homme, droit international contribution à la suisses à l’étranger humanitaire, désarmement/ contrôle des gestion interna- armements, politique de neutralité, aide hu-  Mesures de promotion de la tionale des crises manitaire), police (Police judiciaire fédérale, paix et de la confiance Service fédéral de sécurité, coopération poli- cière internationale), services de renseigne- ment, armée (promotion de la paix, appui des autorités civiles), Laboratoire de Spiez, Cen- trale nationale d’alarme, Cgfr Cantons : police Tiers : organisations internationales, ONG

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* En cas de prises d’otages à motifs politiques, la conduite incombe à la Confédération. Il en est de même pour la poursuite commune de la grande criminalité transfrontalière complexe (crime organisé, blanchiment d’argent, criminalité économique transfrontalière, crimes à motivation terroriste, service de renseignement prohibé, délits à l’explosif, corruption). ** La conduite incombe à la Confédération en cas de hausse de la radioactivité, d’épidémies et d’épizooties, de ruptures de barrages et de chutes de satellites.

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Annexe 2 : Comparaison entre les rapports 2000 et 2010 sur la politique de sécurité

La stratégie en matière de politique de sécurité exposée dans le présent rapport ne dif- fère pas fondamentalement de celle du rapport 2000, même si l’on a procédé à des adap- tations nécessaires. Les deux rapports sur la politique de sécurité présentent aussi de grandes similitudes dans leur structure et leur ampleur. La définition de la politique de sécurité a été adaptée, afin de pouvoir mieux inclure les rôles et les requêtes des cantons. En 2000, la politique de sécurité consistait dans la pré- vention et la lutte contre la violence de portée stratégique. En 2010, il s’agit de la pré- vention, de la défense et de la maîtrise de menaces et d’actes criminels ou politico- militaires dont l’intention est de limiter l’autodétermination de la Suisse ou l’autonomie de sa population ou de leur occasionner des dommages. On couvre ainsi également la violence contre la vie ou l’intégrité physique, un domaine important de la politique can- tonale en matière de sécurité. Les objectifs de la politique de sécurité sont en substance identiques : l’autodétermination et l’intégrité de la Suisse et de sa population ainsi que les presta- tions contribuant à la stabilité et à la paix en dehors de Suisse. Le chapitre sur la situation du rapport 2010 correspond au chapitre sur les risques et les chances du rapport 2000 ; tous deux examinent les menaces et les dangers au même niveau de détail. La présentation des structures internationales de sécurité est plus longue et plus détaillée dans le rapport 2000 ; à l’inverse, le rapport 2010 contient des sous-chapitres supplémentaires sur les tendances majeures en matière de politique de sécurité et sur la vulnérabilité de la Suisse. Les deux rapports couvrent un éventail similaire de menaces et de dangers :

Rapport 2010 Rapport 2000 Les catastrophes naturelles et anthropiques Les catastrophes naturelles et anthro- et les situations d’urgence piques L’attaque avec des moyens militaires La diminution des facteurs de menace militaire traditionnelle Les difficultés d’approvisionnement à la Les restrictions à la liberté des échanges suite de conflits et les pressions économiques Contrainte avec des moyens économiques Les attaques contre des infrastructures La menace contre les infrastructures in- informatiques formatiques et de communication Le service de renseignement prohibé Le terrorisme, l’extrémisme violent, Le terrorisme l’espionnage, la criminalité et le crime L’extrémisme violent organisé Le crime organisé La violence à l’encontre de la vie ou de l’intégrité corporelle La prolifération des armes de destruction La prolifération des armes de destruction massive et des systèmes de lancement massive et des systèmes d’armes à longue portée

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L’effondrement des structures étatiques (état en déliquescence ou « failed states ») Les problèmes liés aux migrations L’évolution démographique, les migra- tions Le changement climatique Les développements économiques, so- ciaux et écologiques Les pandémies Les développements technologiques im- portants en matière de politique de sécuri- té

L’essence même de la stratégie n’a pas changé. Il n’y a aucune alternative à une coopé- ration étroite entre nos propres instruments de politique de sécurité, comme entre la Confédération, les cantons et les communes, compte tenu de la structure départementale de l’administration fédérale et des structures fédéralistes du pays. Concernant la coopé- ration internationale, force est de constater que les menaces et les dangers restent tou- jours fortement de nature internationale et transnationale. Renoncer à une coopération internationale serait dommageable pour la sécurité de la Suisse et l’alternative contraire, l’intégration à l’Union européenne ou à l’OTAN, n’est dans un proche avenir, ni impé- rative du point de vue de la politique de sécurité, ni susceptible de réunir une majorité sur le plan de la politique intérieure. Le rapport 2000 indiquait que la Suisse cherchait à atteindre ses objectifs en matière de politique de sécurité au moyen d’une stratégie de coopération nationale et internationale de sécurité ; en 2010, on parle de la formation d’un réseau national de sécurité et de la collaboration avec d’autres Etats. En 2000, il s’agissait d’établir une coopération internationale bâtie et élargie au fil des ans et de la projeter dans l’avenir et, en même temps, d’assouplir la collaboration intérieure certes très développée mais néanmoins rigide (défense générale). C’est pourquoi la coopéra- tion internationale était au premier plan. En 2010, la situation se présente un peu diffé- remment. La coopération et la coordination de la politique de sécurité entre la Confédé- ration et les cantons souffrent de déficits qui doivent être résorbés pour des raisons ob- jectives et la diminution réelle des moyens alloués à la politique de sécurité renforce cette nécessité. La principale raison de donner la priorité à la collaboration intérieure ne résulte pas d’un rejet de la coopération internationale mais d’un besoin de renouvelle- ment, de revitalisation et d’amélioration de la collaboration entre la Confédération et les cantons. Le renoncement à un deuxième titre dans le nouveau rapport – en 2000 c’était « la sécurité par la coopération » - ne constitue en aucun cas un refus de la coopération (internationale), mais représente un choix objectif, davantage axé sur les débats sur des objets réels que sur les symboles.

C’est aussi la continuité qui prédomine en ce qui concerne les instruments de la poli- tique de sécurité. Dans les deux rapports, la politique étrangère, l’armée et la protection de la population sont des instruments prioritaires de la politique de sécurité. Si, en 2000, la politique économique et l’approvisionnement économique du pays étaient considérés comme des instruments séparés, ils sont regroupés dans le rapport 2010. En 2000, la protection de l’Etat et la police étaient mentionnés comme un instrument. En 2010, la police est citée seule ; la protection de l’Etat est intégrée dans le service de renseigne- ment qui est considéré dorénavant comme un instrument. L’administration des douanes (Corps des gardes-frontière) et le service civil sont des instruments qui apparaissent

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pour la première fois dans le rapport 2010. Et pour conclure, on a renoncé en 2010 à citer l’information et la communication au nombre des instruments de la politique de sécurité. En effet, il s’agit d’une activité transversale qui concerne toute activité gouver- nementale et aussi tout instrument de la politique de sécurité. Elle ne constitue donc pas un instrument à part. Si l’on tenait à considérer l’information et de la communication comme un instrument, ceci pourrait laisser sous-entendre que l’on veut manipuler l’information. Le rapport 2000 se situait à l’aube de réformes de grande ampleur de l’armée et de la protection de la population. L’objectif du rapport 2010 est avant tout de donner des im- pulsions à l’armée car aucune réforme en profondeur des autres instruments n’est pré- vue ces prochains temps. La situation est à cet égard plus difficile qu’en 2000, étant donné que l'armée doit consolider des réformes et des étapes de développement déjà entamées et que ses ressources financières sont beaucoup plus restreintes qu’il y a dix ans. Il n’en demeure pas moins que le rapport réesquisse les grandes lignes de son déve- loppement ou les confirme : une réduction quantitative limitant au strict nécessaire les capacités allouées à la défense militaire tout en conservant une bonne qualité et en maintenant tous les éléments indispensables ; la renonciation au terme de sûreté secto- rielle sans diminution des prestations au profit des cantons ; l’intention d’éviter des en- gagements subsidiaires de sûreté permanents et la volonté de ne pas faiblir dans les opé- rations militaires en faveur de la promotion de la paix, mais de faire un meilleur usage des forces comparatives de la Suisse en fournissant davantage de contributions con- crètes de qualité et en mettant moins l’accent sur le nombre effectif de militaires enga- gés. En matière de conduite sur le plan de la politique de sécurité, il s’agissait, avec le RAPOLSEC 2000, d’établir la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité, d’engager un Organe de direction pour la sécurité et de leur fournir l’appui nécessaire avec l’état- major de la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité. En 2010, le rapport expose les grandes lignes d’un mécanisme solide de consultation et de coordination en matière de politique de sécurité entre la Confédération et les cantons qui sera développé par

étapes successives (aussi avec des exercices), contrôlé, concrétisé et destiné aux situa- tions normales comme à la maîtrise des crises. Dans quelle mesure ce mécanisme pour- rait mettre en question les deux organes en place est une question qui ne peut et donc ne doit pas encore être réglée de manière définitive à l’heure actuelle. Le rapport 2000 comportait un chapitre Ressources sur l’obligation de servir et sur les finances. Bien que ces deux thèmes concernent plusieurs instruments, ils revêtent au- jourd’hui une importance particulièrement grande par rapport à un instrument : l’armée. C’est donc principalement dans ce contexte qu’ils sont abordés.

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Annexe 3 : Liste des abréviations AIEA Agence internationale pour l’énergie atomique CCDJP Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police CCPCS Conférence des commandants des polices cantonales de Suisse CDCMP Conférence des directeurs cantonaux des affaires militaires et de la pro- tection civile CEE / ONU Commission économique pour l’Europe des Nations Unies CENAL Centrale nationale d’alarme Cgfr Corps des gardes-frontière CICR Comité international de la Croix Rouge CIDHG Centre international de déminage humanitaire - Genève CNUCED Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement CPS Centre de politique de sécurité - Genève CRCMPC Conférence des responsables cantonaux des affaires militaires, de la protection de la population et de la protection civile CSA Corps suisse d’aide humanitaire DAD / ONU Département des affaires de désarmement des Nations Unies DCAF Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (Centre pour le contrôle démocratique des forces armées – Genève) DDPS Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports DETEC Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication DFAE Département fédéral des affaires extérieures DFE Département fédéral de l’économie DFI Département fédéral de l’intérieur DFJP Département fédéral de justice et police ECURIE European Community Urgent Radiological Information Exchange (sys- tème européen d'échange d'informations en cas de situation d'urgence radiologique) EM DélSéc Etat-major de la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité EMCI État-major de coordination intercantonal EMPOC Etat-major Prises d’otage et chantage Euro 08 Championnats d’Europe de football 2008 Europol Office européen de police FADO False and Authentic Documents (documents faux et authentiques) fedpol Office fédéral de la police G-8 Groupe des huit (Groupe des huit pays les plus industrialisés) HOOGAN Système d’information électronique, dans lequel sont saisies les don- nées relatives aux personnes qui ont fait preuve d'un comportement violent lors de manifestations sportives IKAPOL Convention sur les engagements de police intercantonaux Interpol Organisation internationale de police criminelle KILA Bureau de coordination des documents d'identité et de légitimation LGSi Comité directeur de la sécurité

LMSI Loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté inté- rieure

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MTCR Missile Technology Control Regime (régime de contrôle de la techno- logie des missiles) NBC Nucléaire, biologique, chimique NFIP National Football Information Point (centre d’information national pour le football) NSG Nuclear Suppliers Group (Groupe des pays fournisseurs nucléaires) OCC Organe cantonal de conduite OCDE Organisation de coordination et de développement économiques OI ABCN Organisation d’intervention en cas d’événements ABC et d’événements naturels OIAC Organisation pour l’interdiction des armes chimiques OIR Organisation d’intervention en cas d’augmentation de la radioactivité OMC Organisation mondiale du commerce ONG Organisation non-gouvernementale ONU Organisation des Nations Unies Ordiséc Organe de direction pour la sécurité OSANC Organe sanitaire de coordination OSCE Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe OTAN Organisation du Traité de l’Atlantique Nord OWARNA Optimisation du système d’alerte et d’alarme PJF Police judiciaire fédérale PNUE Programme des Nations Unies pour l’Environnement SIS Système d’Information Schengen SISMO Plan d’intervention en cas de séisme en Suisse SONIA Etat-major spécial sûreté de l‘information SOPA Etat-major spécial Pandémie SRAS Syndrome respiratoire aigu sévère SRC Service de renseignement de la Confédération SRS Service de renseignement stratégique SSC Service sanitaire coordonné TICE Traité d’interdiction complète des essais nucléaires TNP Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires UE Union Européenne VOSTRA Ordonnance sur le casier judiciaire WEF (FEM) Forum économique mondial