Révision partielle de la loi fédérale sur la météorologie et la climatologie (LMét)

Département fédéral de l’intérieur DFI Office fédéral de météorologie et de climatologie MétéoSuisse Stratégie et planification

14 mai 2014 ________________________________________________________________________________

Loi fédérale sur la météorologie et la climatologie (LMét) Rapport explicatif relatif au projet mis en consulta- tion

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1 Présentation du projet

1.1 Contexte

Depuis 1881, le service météorologique est une tâche de la Confédération réglée dans une loi fédérale. La loi fédérale du 18 juin 1999 sur la météorologie et la climatologie (LMét) a inscrit dans la loi une offre de base as- sujettie à un émolument ainsi que les activités de droit privé de l’Office fédéral de météorologie et de climatolo- gie (MétéoSuisse) soumises à rémunération. Depuis quelques années, à travers le monde, la fourniture à titre gratuit de données météorologiques et clima- tologiques est évoquée et parfois introduite, de façon à améliorer l’utilisation économique de ces données (v. ch. 1.5). En Suisse, les données sont depuis toujours totalement gratuites lorsqu’elles sont utilisées exclusi- vement à des fins d’enseignement et de recherche. De même, des organes d’intervention fédéraux, cantonaux et communaux ne paient pas d’émoluments dans certaines circonstances (ordonnance du 7 novembre 2007 sur la météorologie et la climatologie, OMét). L’ensemble des autres utilisateurs accède aux données contre versement de ces émoluments. Au niveau politique, le libre accès aux données des autorités et leur libre utilisation – Open Government Data (OGD) – sont depuis longtemps sujet de discussion et leur mise en œuvre est prévue dans le cadre de la cybe- radministration (par ex. postulat Wasserfallen du 29 septembre 2011 ). En 2008, le Contrôle fédéral des fi- nances (CDF) a lui aussi établi que du point de vue de l’économie publique, il était opportun de financer l’offre de base de MétéoSuisse par des fonds publics . Le message du 2 mars 2012 soumis au Parlement par le Conseil fédéral concernant la révision totale de la loi fédérale sur la météorologie et la climatologie (LMét) (12.034) tenait compte de cette recommandation de la CDF et prévoyait une offre de base en services totale- ment gratuite. Lors des débats parlementaires, les deux chambres du Parlement ont toutefois opté pour une non-entrée en matière. La Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie (CEATE) du Conseil national a par conséquent déposé une motion (motion CEATE-CN du 3 avril 2012 ), de façon à créer malgré la non-entrée en matière du Parlement sur la révision totale de la LMét les conditions- cadres légales propices à un libre accès aux données météorologiques et climatologiques. Sur proposition du Conseil fédéral, la motion a été adoptée par les deux chambres.

1.2 Dispositif proposé

Pour mettre en œuvre la motion CEATE-CN, le Conseil fédéral propose au Parlement une révision partielle de la loi fédérale sur la météorologie et la climatologie (LMét). Afin de mettre à disposition totalement gratuitement les données et informations météorologiques et climatologiques, l’assujettissement à des émoluments stipulé à l’art. 3, al. 3, LMét devra être abrogé. Les services météorologiques et climatologiques (données et certaines informations) qui seront accessibles à titre gratuit à l’avenir devront être précisés dans un nouvel article de la loi (art. 3a, LMét). Il s’agit de données collectées par MétéoSuisse, telles que les mesures, les observations, les données radar et les données fournies par les modèles, de même que des informations d’intérêt général, soit notamment les prévisions météorologiques, les bases relatives à l’évolution du climat et les avis de danger. Ce nouvel art. 3a LMét énonce de manière transparente le changement de paradigme des services de Mé-

11.3884 « Le libre accès aux données publiques comme priorité stratégique de la cyberadministration » Contrôle fédéral des finances CDF (2008) 12.3335 « Cadre légal pour le libre accès aux données météorologiques (principe de l’open government data) »

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téoSuisse en principe soumis à un émolument à des données en principe fournies à titre gratuit et à certaines informations fournies à titre gratuit, ainsi que de leur diffusion gratuite. Les données et informations fournies à titre gratuit devront être mises à disposition par voie électronique. La diffusion des données disposera de son propre portail, en adéquation avec les exigences en matière de flexibi- lité, de convivialité, de rentabilité et de sécurité. L’accès gratuit du public aux informations météorologiques et climatologiques d’intérêt général passera par les médias électroniques tels qu’Internet ou les applications (v. ch. 1.6 et 2). Cela étant, MétéoSuisse devra pouvoir continuer de percevoir des émoluments. Ainsi, des émoluments de trai- tement au sens d’émoluments administratifs pourront être perçus pour l’établissement de données et d’informations non visées à l’art 3a, al. 1, LMét, et pour la fourniture de services plus étendus de la part de Mé- téoSuisse (v. ch. 2). De même, le Conseil fédéral pourra introduire des émoluments d’utilisation pour l’utilisation d’informations.

1.3 Appréciation de la solution retenue

La décision de mettre gratuitement à disposition toutes les données météorologiques et climatologiques ainsi que certaines informations d’intérêt général au sens du principe fondé par les OGD cadre avec la Stratégie 6 7 pour une société de l’information en Suisse , avec la Stratégie suisse de cyberadministration et avec la Stra- tégie en matière de libre accès aux données publiques en Suisse pour les années 2014 à 2018 . Avec cette révision partielle, MétéoSuisse sera le premier office fédéral à mettre en œuvre fondamentalement et globale- ment un accès gratuit à ses données et à une partie de ses informations. Le libre accès à des données météo- rologiques et climatologiques et à certaines informations d’intérêt général stimuleront de nouvelles technologies et applications, lesquelles permettront à leur tour aux utilisatrices et utilisateurs de développer de nouveaux produits et champs d’action. La valeur ajoutée en découlant bénéficiera à toute la Suisse (v. ch. 3.3). Les données météorologiques et climatologiques diffèrent par ailleurs d’autres données des OGD. En particu- lier, l’économie recourt déjà de diverses manières aux données météorologiques pour ses propres prestations commerciales (v. ch. 3.3.1). En raison de ce marché, la modification de la réglementation des émoluments pourra avoir une influence sur certains modèles commerciaux existants. La réglementation prévue prend en compte ce paramètre : d’une part, en supprimant l’obligation d’acquitter un émolument pour des données inter- prétables par ordinateur, qui constituent la base des services. Et d’autre part, en établissant une réglementa- tion différenciée pour les informations, de façon à ne pas concurrencer des modèles commerciaux existants par l’extension de services exempts d’émoluments (v. ch. 2).

1.4 Articulation des tâches et du financement

La présente révision partielle n’introduit aucune nouvelle tâche et n’en modifie aucune existante. En revanche, l’obligation d’acquitter un émolument pour les tâches et services de MétéoSuisse est modifiée. Par conséquent, les besoins financiers de MétéoSuisse dans l’accomplissement de ses tâches demeurent inchangés. Les frais et investissements de réorganisation pour la réalisation seront supportés par le cadre financier existant. La ré- vision partielle entraînera en revanche une contraction des recettes (v. ch. 3.1.1).

1.5 Comparaison avec le droit étranger, notamment européen

Différents efforts et accords internationaux encouragent la libéralisation des données et engagent la commu- nauté internationale à mettre gratuitement à la disposition du public ses données et informations de différents Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication DETEC (2012) Unité de pilotage informatique de la Confédération UPIC (2007) Unité de pilotage informatique de la Confédération UPIC (2014)

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secteurs (à titre d’exemple, citons la résolution 40 de l’OMM, v. ch. 5.2) Depuis dix ans, l’UE s’efforce de sup- primer des obstacles administratifs et financiers qui compliquent le développement de nouveaux produits et services d’information (Directive 2003/98/CE ). Les Etats du G8 ont par ailleurs signé en juin 2013 une Charte Open Data qui met en exergue leur engagement dans le domaine des OGD. Dans le sillage de ces efforts, différents services météorologiques nationaux d’Europe, notamment aux Pays-Bas et en Norvège, ont donné accès ces dernières années, sous forme partiellement ou totalement gratuite, à leur offre de données. Depuis 2013, la Finlande et la Suède ont peu à peu introduit la libéralisation des données. L’Espagne en revanche a fait marche arrière après avoir introduit la libéralisation des données, en raison d’une base juridique insuffisante pour cette étape. En matière de météorologie et de climatologie, une tendance à la libéralisation des données s’observe ainsi depuis quelques années. Aux Etats-Unis, les données sont d’ailleurs accessibles gratuitement depuis toujours. Dans les pays européens, la libéralisation des données a été introduite par étapes, de manière à permettre une transition en douceur, efficace et conviviale. De même, la libéralisation des données s’accompagne systémati- quement d’une modification des dispositions de licence et d’utilisation, puisque l’on renonce aux licences syno- nymes d’émoluments et aux conditions d’utilisation spécifiques à des fins commerciales. Parfois, des émolu- ments de traitement sont tout de même facturés aux utilisateurs afin de couvrir les frais spécifiques inhérents à la transmission des données. Tous les services météorologiques nationaux qui poursuivent cette politique de libéralisation des données se font l’écho d’expériences positives, qui incluent l’étroite collaboration avec les utilisatrices et utilisateurs, une meilleure efficience interne, une visibilité externe ainsi que l’avantage atteint en termes d’économie publique. Les traités ou accords internationaux ratifiés ne contiennent toutefois aucune clause obligeant la Suisse à mettre gratuitement à disposition ses données météorologiques et climatologiques.

1.6 Mise en œuvre

La mise à disposition de données météorologiques et climatologiques requiert une infrastructure permettant de traiter et d’actualiser plusieurs fois par jour des quantités importantes de données (plusieurs gigaoctets). En outre, du point de vue des utilisatrices et utilisateurs de différentes données OGD, il est judicieux de toutes les exploiter en passant par un seul et même portail. Depuis 2013, l’organe de pilotage informatique de la Confé- dération UPIC est le théâtre d’un projet pilote sur mandat du Conseil fédéral. Il s’agit de mettre à disposition un portail d’accès (le portail national OGD), un service de conseil et de coordination ainsi que des aides à la réali- sation des OGD pour les autorités nationales, cantonales et communales. La réalisation technique et organisa- tionnelle de la libéralisation des données de MétéoSuisse sera coordonnée au sens de ce projet au sein de l’UPIC et des Archives fédérales suisses, en termes surtout d’homogénéité des accès, des droits d’utilisation et de la documentation. S’agissant en revanche de la spécification technique propre au portail OGD (état : avril 2014), MétéoSuisse devra fournir l’infrastructure nécessaire pour la mise à disposition et la distribution des données, et procéder aux investissements correspondants. L’intégration à la stratégie OGD Suisse sera ainsi garantie et, par là-même, la prise en considération de caractéristiques propres aux données météorologiques et climatologiques (quantités des données, disponibilité en temps réel). Si le portail OGD ne devait pas être opérationnel à l’entrée en vigueur de la loi ou juste après, MétéoSuisse pourrait tout à fait permettre l’accès aux données en recourant à une solution alternative. Signalons à ce propos qu’une telle solution – intégration à un autre portail d’accès, mise en place d’un portail propre ou maintien des structures de distribution actuelles (voir ci-dessous) – pourrait être synonyme de frais supplémentaires. MétéoSuisse s’efforce de limiter autant que possible les investissements inhérents à la libéralisation des don- nées et de créer, lorsque les circonstances le permettent, des synergies avec le portail OGB ou les projets

Directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informa- tions du secteur public, JO L 345 du 31.12.2003, pp. 90 ss UK Government 2013

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d’autres offices fédéraux. De par sa représentation dans le projet OGD, MétéoSuisse est par ailleurs en me- sure de réagir en temps voulu aux évolutions du contenu dictées par le projet. En diffusant les données par le biais d’une infrastructure accessible publiquement par ce portail OGD, Mé- téoSuisse crée un nouveau canal principal de distribution. Si, jusqu’à présent, des livraisons étaient essentiel- lement envoyées aux clients (« push »), l’accès par le portail des données sera désormais disponible dans un format ouvert (non propriétaire) interprétable par ordinateur (« pull »). L’acquisition par le portail n’entraîne au- cun émolument. De fait, les émoluments seront uniquement perçus si des données gratuites doivent être li- vrées de manière active, comme c’est le cas avec les structures actuelles. Une utilisation de ces solutions « push » qui resterait généralisée entraînerait une mobilisation des ressources considérable pour MétéoSuisse. En outre, des expériences à l’étranger relatives à l’implémentation de la libéralisation des données ont montré que la demande augmente vertigineusement à l’ouverture des données. Un phénomène auquel MétéoSuisse ne serait pas en mesure de faire face en s’appuyant sur ses structures actuelles. Aussi une nouvelle solution appropriée sous la forme d’une infrastructure performante impliquant un portail OGD est-elle indispensable. L’objectif est que la libéralisation des données entre en vigueur courant 2016 (v. ch. 5.5). En vertu de la straté- gie OGD et des procédures qui ont fait leurs preuves à l’étranger (v. ch. 5.5), il faut qui plus est tabler sur une activation des données par étapes successives séparées de quelques mois.

1.7 Classement d’interventions parlementaires

Par l’arrêté sur la modification de la loi fédérale sur la météorologie et la climatologie (LMét), la motion CEATE- CN du 3 avril 2012 « Cadre légal pour le libre accès aux données météorologiques (principe de l’open go- vernment data) » peut être classée.

2 Commentaire des dispositions

L’actuelle LMét s’appuie encore sur la Constitution fédérale de 1874. La révision partielle requise doit être l’occasion de modifier le préambule, de telle sorte que les normes constitutives des compétences de la Consti- tution fédérale du 18 avril 1999 12 soient invoquées. Il s’agit des articles 64, 74, 76, al. 2 et 3, 87, 118, al. 2, let. c, et 173, al. 2, de la Constitution fédérale.

La LMét doit être complétée par une nouvelle disposition, l’art. 3a. Art. 3a, al. 1 L’al. 1 décrit les services (données et informations) météorologiques et climatologiques de l’office fédéral qui seront accessibles à titre gratuit. Ces services sont ceux qui sont d’intérêt général et qui répondent à un intérêt significatif du public (v. également l’al. 2). Données Par données, l’on entend le résultat direct ou découlant d’un traitement technique d’une mesure, d’une ob- servation ou d’une simulation météorologique. Par traitement technique, l’on entend dans ce contexte les agrégats, déductions statistiques, interpolations spatiales ou représentations graphiques (tracés, images matricielles). Les utilisateurs peuvent utiliser gratuitement les données recueillies au sens de l’art. 1, let. a, LMét. Les types de données qu’il est prévu de mettre en libre accès comprennent les données de mesure au sol, les données relatives au profil thermique de l’atmosphère, les données fournies par les modèles, les don- nées radar et les données matricielles. Ces données couvrent l’ensemble des stations, paramètres, résolu-

12.3335 12 RS 101

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tions temporelles, périodes, niveaux d’analyse et domaines que MétéoSuisse recense et calcule de manière standardisée en vertu de l’art. 1 LMét. D’autres données que MétéoSuisse ne peut utiliser à son gré ou qui ont été développées pour des projets spécifiques avec des partenaires externes (souveraineté commune sur les des données), telles que des données issues d’une collaboration internationale (v. à ce propos l’art. 1, let. b, LMét), peuvent être mises gratuitement à disposition pour des utilisations particulières si un accord en ce sens a été conclu avec leur propriétaire. Informations à titre gratuit Les informations sont des services créés avec des connaissances météorologiques et/ou climatologiques sur la base de données et qui représentent une valeur ajoutée par rapport à celles-ci. MétéoSuisse élabore une offre de base sous la forme d’un éventail standard de données météorologiques et climatologiques répondant à un intérêt général (art. 1, let. h, LMét). Les informations à titre gratuit com- prennent des produits finis destinés à l’usage immédiat par l’utilisateur et applicables sans connaissances préalables particulières à différentes fins. On peut citer à cet égard les avis de danger, les prévisions régio- nales détaillées de façon appropriée et présentées sous forme écrite ou graphique et sous forme de séries temporelles, les prévisions biométéorologiques (p. ex. sur les déplacements de pollens), des informations sur des événements particuliers, des bulletins rendant compte de mesures et d’observations récentes, des informations climatologiques, des informations résumées sur le temps qu’il a fait durant des périodes don- nées (bulletins mensuels ou annuels par ex.), des évaluations statistiques sur le temps et le climat, des in- formations sur l’évolution du climat, des rapports sur le climat, etc. Avis météorologiques de danger MétéoSuisse est chargé d’alerter les autorités et la population en cas d’événements météorologiques dan- gereux (art. 1, let. c, LMét). Les événements météorologiques dangereux incluent les tempêtes, les orages, la grêle, les fortes pluies, les chutes de neige, le gel à grande échelle à la surface du sol, dû par exemple à des pluies verglaçantes, les canicules et les vagues de froid. Les avis de danger sont émis dans les trois langues officielles – en allemand, en français et en italien – et couvrent l’intégralité du territoire de la Suisse. La transmission aux autorités des alertes de tous les niveaux continuera à passer par les canaux de trans- mission protégés de la Centrale nationale d’alarme. Les alertes de niveaux 4 et 5 (art. 9, al. 3, de l’ordonnance du 18 août 2010 sur l’alerte et l’alarme ) peuvent également, sur la base de l’art. 8 de la loi fédérale du 24 mars 2006 sur la radio et la télévision et de l’art. 9, al. 1, let. b, de l’ordonnance du 9 mars 2007 sur la radio et la télévision , être diffusées au sein de la population par les médias soumis à l’obligation de diffuser lorsque le danger est réputé grave ou très grave. Outre les canaux de diffusion protégés et la diffusion par radio et télévision, les alertes de tous les niveaux transitent gratuitement vers tous les intéressés par les moyens de communication modernes (Internet, cour- riel, applications, etc.). Diffusion à titre gratuit par les médias électroniques Les médias électroniques mentionnés à l’al. 2 incluent en particulier au sens de la technologie moderne un portail de données, Internet ou des applications. Si possible, les données seront exploitées et mises à disposition par le portail OGD mentionné au ch. 1.6, et les informations principalement sur Internet et/ou par les applications. Les informations peuvent également être diffusées gratuitement, par exemple dans des publications imprimées de MétéoSuisse.

13 RS 520.12 14 RS 784.40 15 RS 784.401

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Art. 3a, al. 2 L’al. 2 contient une délégation de compétences législatives au Conseil fédéral, lequel s’alignera au moment de réglementer les émoluments sur l’article 46a de la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA) 16 (v. ch. 5.4). Le Conseil fédéral devra ainsi déterminer pour quels autres services et pour quelles données et informations autres que celles mises à disposition au sens de l’al. 1 MétéoSuisse continuera de percevoir des émoluments. Si l’ordonnance ne prévoit aucun émolument à ce titre, ces services demeureront également exemptés d’émolument.

Assujettissement à des émoluments Emoluments de traitement re Les frais mentionnés à l’art. 3a, al. 2 (1 phrase), LMét, sont essentiellement des émoluments de traitement perçus dans un premier temps pour l’élaboration d’informations et, dans un deuxième temps, pour la compi- lation et la livraison individuelle de données et informations (v. ch. 5.3 et 5.4). Les émoluments de traitement sont facturés en fonction du travail effectué et indemnisent la charge de travail supplémentaire occasionnée par les utilisatrices et utilisateurs. Ils doivent être rattachés aux émoluments administratifs.

• Emoluments de traitement pour informations : Différents motifs peuvent justifier l’apparition d’émoluments de traitement lors de l’élaboration et de la compilation d’informations météorologiques et climatologiques : - l’information est un extrait d’une information gratuite préparé pour différents utilisateurs, utilisatrices ou groupes d’utilisateurs, sans toutefois contenir de valeur ajoutée météorologique ou climatologique. Pour des informations de ce type, un émolument de traitement est perçu sur la base du temps investi dans leur préparation et leur livraison. Les extraits ainsi confectionnés sont par exemple des extraits des prévisions générales destinés à des sites Internet d’autres utilisatrices et utilisateurs (sites météo), des prévisions météorologiques générales sélectionnées individuellement pour un lieu en particulier ou des prévisions sur le pollen pour un site tirées de la matrice des prévisions ; - l’information provient de l’offre de base, mais elle est adaptée sur mesure aux exigences d’un vaste groupe de population autour d’un thème commun (groupe professionnel, discipline sportive, moyen de transport, allergiques, etc.). Citons à titre d’autres exemples les prévisions météorologiques pour la construction et l’agriculture (prévisions pour les cultures ou les foins), pour les sports aquatiques (pré- visions de vents sur les lacs pour les plaisanciers), les sports d’hiver (prévisions de neige pour les amateurs de glisse), l’aviation de plaisance (prévisions pour les ballons, deltaplanes, parapentes) ou pour le trafic individuel (prévisions concernant les conditions météorologiques sur les routes et sur l’état des chaussées), entre autres informations ; - les informations tirées de l’offre de base sont élaborées sur demande avec des connaissances météo- rologiques et/ou climatologiques supplémentaires et répondent à l’intérêt d’un vaste groupe de popula- tion. Parmi ces informations figurent notamment les analyses et rapports sur le climat pour les cantons, les régions et les communes. Par opposition aux informations d’intérêt général au sens de l’al. 1, les informations obtenues contre émoluments sont celles qui, si elles sont pertinentes pour un grand nombre d’utilisateurs et répondent donc à un intérêt public, sont limitées par thème ou par zone. De même, par opposition à ces informations de l’offre de base obtenues contre émoluments, les presta- tions supplémentaires au sens de l’art. 4 LMét sont élaborées spécialement pour répondre à des de- mandes des clients ou préparées de manière particulière et adaptées aux besoins individuels d’un client précis. Ces prestations supplémentaires se basent sur des accords de droit privé et ne font pas partie de l’offre de base de droit public.

16 RS 172.010

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• Emoluments de traitement pour d’autres prestations : - si des données ne peuvent être obtenues par le portail pour des raisons techniques (quantité trop im- portante de données, format non compatible) ou si les données ne sont pas directement utilisables pour des raisons de forme et de contenu, elles ne sont pas exploitées par le portail mais livrées sur commande. Dans ce cas de figure, un émolument de traitement doit également être perçu en fonction du travail effectué ; - si l’utilisateur souhaite obtenir des données ou une information gratuite autrement que par le biais du portail de données mentionné au ch. 1.6 ou d’autres médias électroniques, mais qu’il compte sur la préparation par un autre canal de ces données ou informations gratuites, un émolument de traitement pourra également être perçu suivant le travail effectué. Emoluments d’utilisation Le Conseil fédéral peut introduire des émoluments d’utilisation pour le recours à des informations. Si des émoluments sont encore perçus pour l’utilisation des informations, des émoluments différents peuvent être déterminés pour l’utilisation en qualité d’utilisateur final (pas d’autre diffusion ultérieure) et pour l’utilisation commerciale. MétéoSuisse produit en outre des logiciels (par ex. CLIMAP-net) dont l’utilisation peut également être asso- ciée par le Conseil fédéral à un émolument d’utilisation. Mise en œuvre dans l’OMét (dispositions d’utilisation) Il convient d’ajouter que la portée de l’utilisation des données et informations est réglée dans l’OMét. Les dis- positions d’utilisation des données s’aligneront sur la stratégie OGD de la Confédération, en vertu de laquelle ces dispositions doivent être aussi libres que possible (en particulier à l’aune de l’utilisation commerciale), ho- mogènes et simples à comprendre. Le même principe s’applique aux informations exemptées d’émolument. Pour les informations soumises à émolument en revanche, des émoluments différents peuvent être déterminés pour l’utilisation en qualité d’utilisateur final et pour l’utilisation commerciale. Enfin, pour pouvoir être utilisées, toutes les informations devront impérativement s’accompagner de la mention de leur source.

3 Conséquences

3.1 Conséquences pour la Confédération

3.1.1 Conséquences financières

La suppression de l’assujettissement à des émoluments pour les données météorologiques et climatologiques entraînera une contraction des recettes à hauteur de 6 millions de francs par an environ (base : budget et comptes 2013). De cette somme, 4 millions de francs auront des répercussions sur les finances, ce qui se tra- duira effectivement par une diminution des recettes pour la Confédération. Environ 2 millions de francs sont des imputations de prestations supprimées au sein de l’administration fédérale ; elles seront compensées par une réduction des charges dans les budgets d’autres offices fédéraux et mises en œuvre dans le cadre des processus de présentation des budgets. Les 6 millions de francs se composent d’une part des émoluments directement supprimés (pertes directes de recettes) et d’autre part de participations réduites aux coûts, en particulier de la part de l’aviation civile et mili- taire, et à l’infrastructure générale consacrée aux mesures et au traitement des données (pertes indirectes de recettes). Ces participations aux coûts, par le biais desquelles certains utilisateurs prennent part à l’infrastructure (p. ex. données de mesure au sol ou installations radar), disparaîtront avec la suppression de l’assujettissement à des émoluments pour les données issues de cette infrastructure. En revanche, les presta- tions spécifiques demeureront associées à des émoluments pour ces utilisateurs (par ex. données et prévi- sions de météorologie aéronautique). De même, les recettes découlant des émoluments de traitement subsis-

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teront – ceux qui sont perçus lorsqu’un utilisateur ne veut ou ne peut acquérir les données en passant par le portail ; elles seront toutefois peu élevées en comparaison (état 2013 : environ 300 000 francs) et tendront à diminuer si l’acquisition par un portail se standardise. Dans sa réponse à la motion CEATE-CN, le Conseil fédéral part du principe que la contraction des recettes se chiffrera à 1,5 million de francs, si la Confédération prend désormais entièrement en charge les coûts pour l’infrastructure des données exemptées d’émolument au sens de l’art. 3a, al. 1, LMét. Cette évaluation n’intègre cependant pas le fait que certains utilisateurs contribuent par le biais de participations aux coûts au finance- ment des frais de cette infrastructure de mesure et de traitement des données. Pour des raisons d’égalité de traitement de toutes les utilisatrices et tous les utilisateurs, ces participations aux coûts devraient également disparaître en exécution de la motion CEATE-CN, ce qui se traduira par une contraction des recettes plus con- séquente que prévu. Autre point à prendre en compte, les livraisons de données déjà gratuites à l’heure ac- tuelle destinées à l’enseignement, à la recherche et à des organes d’intervention (v. ch. 1.1) se chiffrent à 8 à

10 millions de francs.

A l’aune des dépenses de MétéoSuisse (2013 : 84 millions de francs sans dépenses de transfert/subventions et investissements), la contraction des recettes dans le sillage de la libéralisation des données représente 7 %. Dans le rapport du Conseil fédéral donnant suite au postulat Wasserfallen , il apparaissait déjà que l’accès gratuit à des données des autorités allait requérir un financement alternatif. Le projet prévoit dès lors de com- penser la contraction des recettes par le biais du budget de la Confédération. Le plafond des dépenses de MétéoSuisse demeure le même (v. ch. 1.3). Les charges subiront par ailleurs des déplacements. D’un côté, des charges supplémentaires découlant de l’introduction à titre gratuit de l’accès aux données et à certaines informations d’intérêt général apparaîtront (par ex. entretien périodique des métadon- nées, maintien de l’infrastructure nécessaire, conseil autour de l’acquisition des données) ; elles seront com- pensées d’un autre côté par des réductions de charges (moins d’offres et de facturations, charges moindres pour la préparation individuelle des données). Ces charges supplémentaires et réductions de charges se chif- frent chacune à quelque 300 000 à 500 000 francs par an. En outre, des investissements sont nécessaires pour la mise à disposition des données, (v. ch. 1.6), y compris pour la mise à disposition prochaine de données dynamiques. Ceux-ci seront pris en charge par le budget exis- tant de MétéoSuisse, pour autant que les évaluations de coûts se confirment (en deçà du million de francs). Les solutions alternatives évoquées pourraient le cas échéant requérir des moyens supplémentaires (v. ch. 1.6). Le recul des recettes de 6 millions de francs signifie que le besoin de financement du budget général de la Confédération augmentera pour les dépenses de MétéoSuisse, à l’inverse du taux de couverture des coûts de 42 % (base : calcul MétéoSuisse 2013 sans coûts de transfert/subventions), lequel passera à environ 35 % une fois la présente modification de loi exécutée (selon toutes prévisions en 2016).

3.1.2 Conséquences pour le personnel

Le présent projet n’a aucune conséquence pour le personnel.

3.1.3 Autres conséquences

Dans d’autres pays, il est apparu que l’introduction de l’accès à titre gratuit à des données météorologiques et climatologiques augmente l’interaction avec les utilisateurs et les utilisatrices, et que leurs besoins, en termes par exemple d’amélioration de la qualité des données, sont davantage pris en considération . Ce constat pour- rait entraîner des charges supplémentaires pour MétéoSuisse. De par l’activation des données et des informations d’intérêt général et la suppression des limites en matière d’utilisation commerciale, le contrôle de la Confédération (propriétaire des données) sur l’utilisation des don-

11.3884 DeVries, Marc et al. 2011

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nées et informations chute par ailleurs. Ce phénomène peut aller de pair avec davantage d’interprétations in- correctes. Des enquêtes révèlent que d’autres offices fédéraux – comme l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) pour des calculs hydrologiques – utiliseront également davantage les données de MétéoSuisse. Elles mettent éga- lement en évidence la suppression d’obstacles administratifs au sein de l’administration fédérale , à l’instar de ce qui devrait se produire dans l’économie (v. ch. 3.3).

3.2 Conséquences pour les cantons et les communes ainsi que pour les

centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne La révision de la loi n’a aucune conséquence sur la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons ou sur l’approvisionnement de toutes les régions en services météorologiques et climatologiques. Les conséquences positives pour les cantons découlent de la remise à titre gratuit des données, qui ne sont plus uniquement à disposition pour répondre aux besoins de la protection de la population et des organes can- tonaux de conduite en cas de dangers naturels, mais aussi pour des objectifs qui vont au-delà de ces aspects et sont déterminés par les cantons eux-mêmes.

3.3 Conséquences économiques

3.3.1 Chaîne de création de valeur

Les données météorologiques et climatologiques ainsi que les résultats des modèles de prévision numériques seront transformés par les utilisatrices et les utilisateurs en informations et en bases de décision sur le temps et le climat. De par la profusion de données libérées, une création de valeur pourra s’observer dans divers sec- teurs : auprès des prestataires de services météorologiques et climatologiques, mais aussi dans la branche des prestations financières (assurances) ou dans des branches dépendant du temps – économie énergétique, transports, agriculture ou tourisme. Les informations d’intérêt général – prévisions météo pour le lendemain et les jours suivants, statistiques des valeurs exceptionnelles, tableaux de mesures, longues séries temporelles de mesures climatiques, analyses du climat – constituent une autre base importante de la chaîne de création de valeur. Dans quantité de leurs tâches (par ex. protection contre les intempéries, les crues ou les ava- lanches, entretien des routes ou gestion de la circulation), les pouvoirs publics dépendent eux aussi des infor- mations sur le temps et le climat. Enfin, les hautes écoles utilisent des données météorologiques et climatolo- giques pour l’enseignement et la recherche.

3.3.2 Impact probable sur les prestataires de services météorologiques et

climatologiques La libéralisation des données aura comme impact immédiat une utilisation et une réutilisation plus marquée de celles-ci, comme les expériences dans d’autres pays l’ont montré (v. ch. 1.5). Cette libéralisation des données revêt une réelle importance pour les prestataires de services météorologiques et climatologiques, qui sont ac- tuellement une douzaine environ en Suisse. Les frais d’acquisition et les charges administratives de ces presta- taires seront réduits par cette libéralisation. En outre, grâce à une optimisation de la base de coûts et à la dis- parition des restrictions pour la réutilisation commerciale, de nouvelles opportunités de distribution apparaîtront. Par ailleurs, l’utilisation plus marquée de données permettra un élargissement de la palette des produits et de leurs applications. Le nombre de prestataires devrait lui aussi s’étoffer, ce qui pourrait se traduire par des inno- vations et, partant, par une stimulation du marché. Ces nouveaux prestataires viendront en effet étoffer l’offre et les choix à la disposition des utilisateurs finaux, notamment dans les branches dépendant de la météo ; tou-

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tefois, pour les prestataires existants, ils seront synonymes d’une intensification de la concurrence. Il n’est pas à exclure que cette croissance de l’offre et cette arrivée de nouveaux prestataires réduisent la lisibilité du mar- ché, les prestations proposées ainsi que leur qualité. De même, dans le sillage des informations d’intérêt géné- ral exemptes d’émoluments, les opportunités de recettes pour d’autres prestataires ne seront pas directes, mais uniquement indirectes (p. ex. financement par la publicité sur les sites Internet de ces prestataires), comme c’est déjà le cas. L’un des prestataires de services météorologiques et climatologiques exploite en Suisse un réseau important de données de mesure au sol et vend les données collectées. Avec la disparition de l’assujettissement à des émoluments pour les données de MétéoSuisse, il ne table sur aucune conséquence significative pour ses ventes . En outre, l’accès gratuit aux données de MétéoSuisse pourrait même stimuler la demande en don- nées supplémentaires. Enfin, de nouvelles opportunités commerciales sont également envisageables en termes de distribution des données ou de soutien technique au moment de l’acquisition des données. Autant d’options, donc, pour les entreprises de l’informatique et de la technologie 21.

3.3.3 Conséquences pour l’économie, la recherche et les particuliers

Les données et informations météorologiques et climatologiques sont des éléments utiles dans la gestion de nombreux processus et pour de nombreuses décisions. Pour les seules branches de l’énergie et des trans- ports, une étude de 2011 sur l’avantage pour l’économie des données météorologiques (sans libéralisation) avance les chiffres de 100 millions de francs annuels environ 22. En outre, pour quantité d’utilisatrices et d’utilisateurs, les longues séries temporelles de mesures climatiques et les informations sur de possibles évolu- tions du climat revêtent une grande valeur . Les grandes entreprises recourent déjà à des données et informations météorologiques dans leurs processus et à titre de base de décision. A la faveur d’une dynamique de marché plus vigoureuse, les PME, en particulier, qui avaient jusqu’à présent moins souvent utilisé ces informations et services du fait de leur coût, devraient pro- fiter de nouvelles offres plus avantageuses et davantage standardisées 24. A l’heure actuelle, le traitement des informations météorologiques demeure encore largement manuel. Avec la baisse des coûts et la croissance de l’offre, les informations météorologiques devraient à l’avenir être plus systématiquement intégrées dans les processus 25. Il faut également partir du principe que les données météorologiques et les informations et ser- vices en découlant ne verront pas uniquement leur utilisation augmenter dans des branches dépendant tradi- tionnellement du temps (par ex. économie énergétique), mais également dans de nouvelles branches (par ex. immotique, télécommunications). En marge de l’utilisation de données météorologiques actuelles, un potentiel se révèle également en matière d’utilisation des données historiques (climatologiques) et des longues séries temporelles de mesures clima- tiques, par exemple dans le secteur des dangers naturels 26. Les données climatologiques sont également utiles pour estimer le potentiel de développement de nouvelles énergies renouvelables, ainsi que dans les assu- rances et la finance. La libéralisation des données aura une incidence moindre sur la recherche, dans la mesure où les hautes écoles accèdent déjà gratuitement aux données. En revanche, les départements de recherche d’entreprises privées en profiteront, puisqu’elles pourront désormais obtenir les données sans avoir à verser d’émolument 27.

Golliez, André / Schlup, Benjamin 2013 Sawyer, Geoff / de Vries, Marc 2012 Econcept 2011 Peter, Martin / INFRAS, Infrastruktur- und Entwicklungsplanung, Umwelt- und Wirtschaftsfragen (Zurich) 2008 Golliez, André / Schlup, Benjamin 2013 et Econcept 2011 Econcept 2011 Golliez, André / Schlup, Benjamin 2013 Golliez, André / Schlup, Benjamin 2013

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Les consommatrices et consommateurs pourront également profiter de l’extension de l’offre en services météo- rologiques et climatologiques. De nouvelles offres pourraient d’ailleurs venir se greffer sur la planification et à l’aménagement des loisirs ; dans le même esprit, des données et informations météorologiques pourraient de plus en plus être utilisées en contexte avec d’autres informations sur les sites Internet, les applications et les médias sociaux. De même, les informations gratuites d’intérêt général répondront à un besoin largement ré- pandu.

3.3.4 Conséquences pour les pays voisins

Outre les mesures et les observations pour la Suisse, les résultats des modèles de prévisions météorologiques (COSMO) seront également mis à disposition à titre gratuit. Ces modèles de prévisions numériques fournissent des résultats pour la Suisse, mais aussi pour l’Espace alpin ou l’Europe occidentale. Par conséquent, les pays voisins devraient également davantage acquérir et traiter ces résultats des modèles de prévisions météorolo- giques. Cela pourrait provoquer un recul de la demande en résultats des modèles de prévisions météorolo- giques payants dans d’autres pays européens, dès lors que les données COSMO pourront faire office de don- nées de substitution et non de données complémentaires.

3.3.5 Effets sur l’économie en général

Des études internationales partent du principe que l’accès à titre gratuit à des données des autorités fera pro- gresser la chaîne de valeur 28. Pour toute la Suisse (Confédération, cantons et communes) et tous les secteurs OGD, l’on table ainsi sur un potentiel de création de valeur entre 0,6 et 1,8 milliard de francs 29. Une étude ba- sée exclusivement sur les données de l’administration fédérale compte sur une création de valeur annuelle entre 0,9 et 1,2 milliard de francs. A moyen terme, la Confédération pourrait participer à cette création de valeur par 44 à 62 millions de francs d’impôts supplémentaires. Et bien que la Confédération ait à composer avec des pertes d’émoluments, elle pourrait dégager un bénéfice net positif de 3 à 20 millions de francs par an . Ces calculs pour la Suisse sont étayés par des études internationales qui, en dépit de la suppression des émolu- ments, attendent des effets financiers positifs pour la Confédération 31. Notons enfin qu’il n’existe aucune étude qui s’emploie à évaluer les effets fiscaux de la seule libéralisation des données météorologiques en Suisse.

3.3.6 Synthèse des conséquences

Les conséquences de la libéralisation seront en majorité positives, même si le marché des services météorolo- giques et climatologiques demeurera plutôt restreint. Les charges liées à l’acquisition des données chuteront dans l’économie, la science et l’administration et stimuleront l’innovation et les opportunités de rendements, tout en faisant apparaître des options pour de nouveaux acteurs désireux de se profiler avec des services ba- sés sur des données météorologiques et climatologiques. En particulier, la palette de l’offre s’étoffera pour les PME, tandis que des incitations amèneront à intégrer plus systématiquement les données météorologiques et climatologiques dans les processus. Les branches dépendant du temps, notamment, profiteront de cette évolu- tion. Les frais résultant de la mise en œuvre et la contraction des recettes seront, en comparaison, financière- ment supportables pour la Confédération. Les impacts négatifs prendront quant à eux la forme d’une perte de lisibilité consécutive à la multiplication des informations, et d’une intensification de la concurrence pour les prestataires existants.

DeVries, Marc et al. 2011 Rapport du Conseil fédéral donnant suite au postulat Wasserfallen 11.3884 Bürgi-Schmelz, Adelheid 2013 DeVries, Marc et al. 2011 et Sawyer, Geoff / de Vries, Marc 2012

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4 Relation avec le programme de la législature et les stratégies

nationales du Conseil fédéral

4.1 Relation avec le programme de la législature

L’objet n’est mentionné ni dans le message du 25 janvier 2012 sur le programme de la législature 2011 à 2015 32, ni dans l’arrêté fédéral du 15 juin 2012 sur le programme de la législature 2011 à 2015 33. Il survient en réponse à la motion CEATE-CN du 3 avril 2012 .

4.2 Relation avec les stratégies nationales du Conseil fédéral

Le lien avec les stratégies nationales du Conseil fédéral – à savoir la Stratégie pour une société de l’information en Suisse, la Stratégie suisse de cyberadministration ainsi que la Stratégie en matière de libre ac- cès aux données publiques – est déjà exposé dans les ch. 1.3 et 1.6.

5 Aspects juridiques

5.1 Constitutionnalité et conformité aux lois

Le projet se base sur les art. 64, 74, 76, al. 2 et 3, 87, 118, al. 2, let. c, et 173, al. 2, de la Constitution fédérale (v. ch. 2).

5.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

La Suisse a adhéré le 23 mars 1950 à l’OMM, une organisation spécialisée des Nations-Unies (ONU) dont le siège est à Genève. MétéoSuisse a pour mandat de représenter la Confédération au sein de l’OMM et de di- verses autres organisations internationales. Dans le cadre de leur adhésion à l’Organisation météorologique mondiale (OMM), les membres s’engagent à mettre gratuitement à disposition des autres membres de l’OMM, et sans restriction d’utilisation, une partie de leurs données météorologiques et climatologiques (données es- sentielles au sens de la résolution 40 de l’OMM , acte déjà intégralement mis en œuvre en Suisse). Outre qu’elle est membre de l’OMM et participe à ce titre aux activités de cette organisation, la Suisse a adhéré à plusieurs organisations et conventions qui ont pour vocation de renforcer au niveau européen la coopération dans le domaine de la météorologie et de la climatologie : le Centre européen pour les prévisions météorolo- giques à moyen terme (CEPMMT), l’Organisation européenne pour l’exploitation de satellites météorologiques (Eumetsat) ainsi que la coopération de services météorologiques nationaux européens dans le cadre des or- ganisations EUMETNET et ECOMET. La révision de la LMét ne remet nullement en cause le respect de ces obligations internationales. Le prélèvement d’émoluments pour la saisie, l’échange et la diffusion de données météorologiques et climatologiques internationales au sens de l’art. 1, let. b, LMét, reste régi par les prescrip- tions de ces organisations et consortiums internationaux.

32 FF 2012 349 33 FF 2012 6667 12.3335 « Cadre légal pour le libre accès aux données météorologiques (principe de l’open government data) » Résolution 40 (Cg-XII) de l’OMM

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5.3 Forme de l’acte à adopter

L’art.3, al.3, LMét en vigueur contient une disposition de droit spécial en référence à l’art. 46a LOGA quant à la perception d’émoluments. Pour les prestations décrites dans l’art. 3, al. 1, et l’art. 1, LMét, des émoluments doivent impérativement être perçus en vertu du droit en vigueur. Cela étant, si l’on renonce à l’avenir à des émoluments pour une grande partie des prestations de MétéoSuisse, il conviendra d’abroger l’art. 3, al. 3, LMét. La disposition devra être remplacée par l’art. 3a LMét. Comme cette modification va de pair avec un changement de paradigme dans l’accomplissement des tâches, elle devra être consignée dans la loi. Seront ainsi déterminés les services qui doivent impérativement être mis à disposition à titre gratuit (art. 3a, al. 1, LMét), données et informations précédemment décrites au ch. 2.

5.4 Délégation de compétences législatives

L’art. 3a, al. 2, LMét, comporte une délégation de compétences législatives au Conseil fédéral. C’est ainsi à ce dernier qu’il incombera de déterminer quels autres services et quelles données et informations différant de celles énoncées à l’art. 3a, al. 1, LMét, s’accompagneront d’un émolument. La loi au sens formel doit nommer l’objet de l’émolument, tandis que la détermination de l’émolument peut se produire au niveau de l’ordonnance, lorsque le principe de l’équivalence et le principe de la couverture des coûts s’appliquent. De ce fait, les exi- gences concernant les bases légales de la mise à disposition des données au sens de l’art. 164, al. 1, let. d, de la Constitution fédérale sont réduites.

L’art. 3a, al. 2, LMét, mentionne de manière générale les services sur lesquels le Conseil fédéral peut faire pe- ser un émolument. Sur la base de l’art. 46a LOGA, l’on reconnaît que le Conseil fédéral peut introduire au ni- veau de l’ordonnance un émolument pour des services concrets, lorsque la prestation de l’Etat peut être impu- tée de manière suffisamment claire à la personne soumise à l’émolument et qu’un rapport de causalité suffisant est donné . Comme les émoluments au sens de l’art. 3a, al. 2, LMét, sont aussi en premier lieu des émolu- ments de traitement suivant le temps investi en réponse à une demande concrète, le rapport de causalité est intrinsèquement donné et le Conseil fédéral est autorisé, à la lumière du principe d’équivalence et du principe de la couverture des coûts, à assortir d’émoluments certains services de MétéoSuisse. Le même constat s’applique aux éventuels émoluments d’utilisation pour les données, les informations ainsi que les logiciels dé- veloppés par MétéoSuisse (v. ch. 2). La délégation au Conseil fédéral, qui vise à déterminer plus précisément les services associés à des émoluments, se révèle par conséquent pertinente au vu de la vigueur actuelle du développement technique, notamment en termes de transmission des données. De fait, l’apparition dans quelques années à peine de nouvelles opportunités techniques pour la livraison des données et des informa- tions n’est pas à exclure.

Les émoluments d’utilisation concernent des frais d’utilisation associés en particulier à l’utilisation des données et informations pour lesquelles des émoluments doivent être perçus en vertu d’une autre obligation de Mé- téoSuisse (par ex. des données dont MétéoSuisse ne peut pas disposer, ou pas en exclusivité). Il existe par conséquent aussi à cet égard un besoin de flexibilité qui ne peut être garanti par la loi au sens formel et justifie donc une délégation au Conseil fédéral.

5.5 Entrée en vigueur

Dans la mesure où, comme il a déjà été mentionné (ch. 1.6), les données gratuites devront être exploitées par l’intermédiaire d’un portail, le Conseil fédéral pourra faire entrer en vigueur la loi dès que l’infrastructure corres- pondante sera fonctionnelle au regard des exigences liées aux données météorologiques et climatologiques et que les dispositions d’utilisation auront été édictées. En l’état actuel du projet OGD, cela devrait être le cas dé- but 2016. Si la réalisation devait subir un retard considérable, MétéoSuisse mettrait en œuvre dans un délai d’un an l’une des solutions alternatives prévues (v. ch. 1.6).Suivant la mise en œuvre technique, ces disposi-

Braunschweig, Thomas 2005, p. 23

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tions légales devront peut-être entrer en vigueur de manière échelonnée, si le grand volume des données doit être mis à disposition par étapes.

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