Arrêté fédéral sur la libération des crédits du programme en faveur du trafic d'agglomération à partir de 2015 | Lexipedia

Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication DETEC

Arrêté fédéral sur la libération des cré- dits du programme en faveur du trafic d’agglomération à partir de 2015

Rapport pour la consultation

Juin 2013

1/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

Table des matières 1 Présentation de l’objet .................................................................................................................... 5 1.1 Loi sur le fonds d’infrastructure : contexte .............................................................................. 5 1.1.1 Loi sur le fonds d’infrastructure: présentation générale ................................................ 5 1.1.2 Achèvement du réseau des routes nationales .............................................................. 5 1.1.3 Elimination des goulets d’étranglement du réseau des routes nationales .................... 5 1.1.4 Amélioration des infrastructures de transport dans les villes et les agglomérations .... 6 1.1.5 Contribution au maintien de la qualité des routes principales dans les régions de montagne et les régions périphériques ......................................................................... 6 1.1.6 Coordination des programmes «Suppression des goulets d’étranglement dans le réseau des routes nationales» et «Trafic d’agglomération» ......................................... 6 1.2 Programme en faveur du trafic d’agglomération: genèse et contenu ..................................... 7 1.2.1 Projets urgents et prêts à être réalisés dans le domaine du trafic d’agglomération; état de la mise en œuvre...................................................................................................... 7 re 1.2.2 Trafic d’agglomération 1 génération; état de la mise en œuvre ................................. 8 e 1.3 Programme en faveur du trafic d’agglomération, 2 génération ............................................. 9 1.3.1 Situation initiale ............................................................................................................. 9 1.3.2 Projets d’agglomération déposés (demandes de financement) .................................... 9 1.3.3 Examen des projets: méthode et déroulement ........................................................... 11 1.3.3.1 Déroulement de la procédure d’examen ..................................................................... 11 1.3.3.2 Méthode....................................................................................................................... 12 1.3.4 Résultats de l’examen des projets d’agglomération ................................................... 14 1.3.4.1 Respect des exigences de base ................................................................................. 14 1.3.4.2 Résultat de l’évaluation de l’ordre des priorités .......................................................... 14 1.3.4.3 Résultat de l’évaluation de l’efficacité des projets ...................................................... 15 1.3.4.4 Interprétation des résultats .......................................................................................... 18 1.3.5 Programme en faveur du trafic d’agglomération ......................................................... 20 1.3.5.1 Taux de contribution .................................................................................................... 20 1.3.5.2 Liste A.......................................................................................................................... 20 1.3.5.3 Liste B.......................................................................................................................... 20 1.3.5.4 Vue d’ensemble par projet d’agglomération................................................................ 21 1.3.6 Cofinancement du trafic d’agglomération – besoins de financement futurs ............... 23 1.3.6.1 Cofinancement du trafic d’agglomération par la Confédération .................................. 23 1.3.6.2 Un cofinancement efficace et ciblé du trafic d’agglomération ..................................... 23 1.3.6.3 Le trafic d’agglomération, un thème qui restera important à l’avenir .......................... 23 1.3.6.4 Les fonds prévus pour le trafic d’agglomération sont insuffisants .............................. 24 1.3.6.5 Mieux séparer le financement des chemins de fer de celui du trafic d’agglomération 24 1.3.6.6 Des besoins toujours élevés au niveau du trafic d’agglomération .............................. 25 1.4 Mise en œuvre du Programme en faveur du trafic d’agglomération .................................... 26 1.4.1 Accord sur les prestations ........................................................................................... 26 1.4.2 Convention de financement ........................................................................................ 27 2 Commentaire article par article ..................................................................................................... 27 3 Conséquences .............................................................................................................................. 28 3.1 Conséquences pour la Confédération .................................................................................. 28 3.2 Conséquences pour les cantons, les villes et les communes............................................... 29 3.3 Conséquences économiques ................................................................................................ 29 3.4 Conséquences sur le territoire et sur l’environnement ......................................................... 31 4 Liens avec le programme de la législature ................................................................................... 31 5 Aspects juridiques ......................................................................................................................... 31 5.1 Constitutionnalité et conformité aux lois ............................................................................... 31 5.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse ........................................... 31 5.3 Forme de l’arrêté ................................................................................................................... 32 5.4 Frein aux dépenses ............................................................................................................... 32 5.5 Compatibilité avec la loi sur les subventions ........................................................................ 32 6 Annexes ........................................................................................................................................ 33 2/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

6.1 Annexe 1 - Liste des mesures concernant le chemin de fer, priorité A ................................ 33 6.2 Annexe 2 - Liste des mesures concernant le chemin de fer, priorité B ................................ 33 6.3 Annexe 3 - Liste des mesures pour le trafic individuel motorisé, priorité A .......................... 34 6.4 Annexe 4 - Liste des mesures pour le trafic individuel motorisé, priorité B .......................... 35 6.5 Annexe 5 - Liste des mesures concernant la mobilité douce, priorité A ............................... 36 6.6 Annexe 6 - Liste des mesures concernant la mobilité douce, priorité B ............................... 37 6.7 Annexe 7 - Liste des mesures concernant le bus, priorité A ................................................ 39 6.8 Annexe 8 - Liste des mesures concernant le bus, priorité B ................................................ 41 6.9 Annexe 9 - Liste des mesures pour les plateformes multimodales, priorité A ...................... 42 6.10 Annexe 10 - Liste des mesures pour les plateformes multimodales, priorité B .................... 43 6.11 Annexe 11 - Liste des mesures concernant la gestion du trafic, priorité A........................... 44 6.12 Annexe 12 - Liste des mesures concernant la gestion du trafic, priorité B........................... 45 6.13 Annexe 13 - Liste des mesures pour la valorisation/la sécurité de l’espace routier, priorité A 46 6.14 Annexe 14 - Liste des mesures pour la valorisation/la sécurité de l’espace routier, priorité B 47 6.15 Annexe 15 - Liste des mesures concernant le tram, priorité A ............................................. 49 6.16 Annexe 16 - Liste des mesures concernant le tram, priorité B ............................................. 50 6.17 Arrêté fédéral sur la libération des crédits du programme en faveur du trafic d’agglomération à partir de 2015 (projet)......................................................................................................... 51

3/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

Liste des abréviations

ARE Office fédéral du développement territorial CTP Conférence des directeurs cantonaux des transports publics DETEC Département de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication DTAP Conférence suisse des directeurs des travaux publics, de l’aménagement du territoire et de l’environnement FAIF message du 18 janvier 2012 relatif à l’initiative populaire «Pour les transports publics» et sur le contre-projet direct (Arrêté fédéral portant règlement du financement et de l’aménagement de l’infrastructure ferroviaire, FAIF) (FF 2012 1371) FIF Fonds d’infrastructure ferroviaire LFInfr Loi fédérale du 6 octobre 2006 sur le fonds d’infrastructure pour le trafic d’agglomération, le réseau des routes nationales de même que pour les routes principales dans les régions de montagne et les régions périphériques (loi sur le fonds d’infrastructure, LFInfr); RS 725.13 LPE Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (loi sur la protection de l’environnement, LPE); RS 814.01 er LPN Loi fédérale du 1 juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN); RS 451 LUMin Loi fédérale du 22 mars 1985 concernant l’utilisation de l’impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire (LUMin); RS 725.116.2 MD Mobilité douce OFEV Office fédéral de l’environnement OFROU Office fédéral des routes OFT Office fédéral des transports OUMin Ordonnance du 7 novembre 2007 concernant l’utilisation de l’impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire (OUMin); RS 725.116.21 RPT Arrêté fédéral du 3 octobre 2003 concernant la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) TIM Transport individuel motorisé TP Transports publics

4/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

1 Présentation de l’objet

1.1 Loi sur le fonds d’infrastructure : contexte

1.1.1 Loi sur le fonds d’infrastructure: présentation générale

La loi fédérale sur le fonds d’infrastructure pour le trafic d’agglomération, le réseau des routes nationa- les de même que pour les routes principales dans les régions de montagne et les régions périphéri- er ques (loi sur le fonds d’infrastructure, LFInfr; RS 725.13) est entrée en vigueur le 1 janvier 2008. Le fonds d’infrastructure alloue sur 20 ans un montant total de 20,8 milliards de francs pour des travaux effectués dans les quatre domaines suivants (prix de 2005, hors renchérissement et TVA):

− achèvement du réseau des routes nationales (8,5 milliards de francs); − suppression des goulets d’étranglement chroniques dans le réseau des routes nationales (5,5 milliards de francs);

− amélioration des infrastructures de transport dans les villes et dans les agglomérations (6 mil- liards de francs);

− contribution au maintien de la qualité des routes principales dans les régions de montagne et les régions périphériques (0,8 milliard de francs).

Les moyens du fonds d’infrastructure sont destinés à assurer le déroulement efficace et écologique des déplacements exigés par une société et une économie compétitives (art. 4, al. 1, LFInfr). L’utilisation des moyens repose sur une vision globale des transports, qui intègre tous les modes et moyens de transport, leurs avantages et leurs inconvénients, qui donne la priorité à des alternatives efficaces plutôt qu’à de nouvelles infrastructures, qui tient compte du financement à long terme et de la situation financière des pouvoirs publics, qui englobe la coordination avec le développement de l’urbanisation et la protection de l’environnement et qui vise à une prise en compte appropriée des dif- férentes parties du pays (art. 4, al. 2, LFInfr).

1.1.2 Achèvement du réseau des routes nationales

Le réseau des routes nationales a été défini dans les grandes lignes dans l’arrêté sur le réseau des routes nationales de 1960. Pour être complet, ce réseau devra voir quelques lacunes comblées; de même, il s’agira d’y ajouter les compléments décidés ultérieurement. Les projets de réalisation y rela- tifs font partie du projet général d’achèvement du réseau des routes nationales. Cet achèvement reste une tâche commune de la Confédération et des cantons. Conformément à l’art. 5, al. 2, LFInfr, l’Assemblée fédérale a libéré les crédits nécessaires à l’achèvement du réseau des routes nationales au moment de l’entrée en vigueur de cette loi (art. 2 de l’arrêté fédéral du 4 octobre 2006 concernant le crédit global pour le fonds d’infrastructure, FF 2007 8019).

1.1.3 Elimination des goulets d’étranglement du réseau des routes nationales

Aux termes de la LFInfr, on entend par goulet d’étranglement les tronçons du réseau existant des rou- tes nationales sur lesquels des surcharges limitent de manière durable la capacité de fonctionnement de l’ensemble du réseau. Le Conseil fédéral rend compte à l’Assemblée fédérale, en général tous les quatre ans, de l’état de réalisation de ce programme et lui propose d’allouer les moyens nécessaires pour la période suivante (art. 6 LFInfr).

Le réseau existant des routes nationales est entravé en plusieurs endroits par des goulets d’étranglement dont les plus importants provoquent des ralentissements et des embouteillages même en dehors des heures de pointe. Le fonds d’infrastructure réserve 5,5 milliards de francs à la suppres- sion de ces goulets. Dans le message du 11 novembre 2009 relatif au programme d’élimination des goulets d’étranglement du réseau des routes nationales et à l’allocation des moyens financiers néces- saires (FF 2009 7591), le Conseil fédéral a présenté, dans une perspective générale, un programme d’élimination des goulets d’étranglement du réseau existant des routes nationales. Ce programme re- censait les goulets d’étranglement du réseau et exposait les mesures prévues pour les éliminer. Dans le cadre de la deuxième série de mesures de stabilisation conjoncturelle, les Chambres fédéra- les ont alloué 300 millions de francs à la suppression des goulets d’étranglement sur le réseau de rou- tes nationales, et plus spécifiquement à la réalisation des projets urgents Härkingen–Wiggertal et Ble- 5/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

gi–Rütihof (message 09.013 du 11 février 2009 concernant la deuxième phase des mesures de stabi- lisation conjoncturelle: supplément Ia au budget 2009 et autres mesures; FF 2009 871). Elles ont ap- prouvé une contribution supplémentaire le 21 septembre 2010 (arrêté fédéral concernant le program- me d’élimination des goulets d’étranglement sur le réseau des routes nationales et l’allocation des moyens financiers nécessaires; FF 2010 6291), si bien que la somme débloquée atteint 1,535 milliard de francs sur les 5,5 milliards du crédit total.

Le deuxième programme d’élimination des goulets d’étranglement du réseau des routes nationales et l’allocation des moyens financiers nécessaires est actuellement en préparation. La consultation a dé- marré le 10 avril et prendra fin le 7 août 2013.

1.1.4 Amélioration des infrastructures de transport dans les villes et les agglomérations Les villes et les agglomérations ont urgemment besoin d’infrastructures routières et ferroviaires pour améliorer leurs systèmes de transports, sachant qu’un trafic d’agglomération efficace améliore la qua- lité de vie de la population et renforce l’attrait de la place économique.

De pair avec l’entrée en vigueur de la LFInfr, l’Assemblée fédérale a libéré 2,559 milliards de francs pour des projets urgents, prêts à être réalisés, qui permettent d’améliorer les infrastructures de trans- port dans les villes et dans les agglomérations (art. 3 et 4 de l’arrêté fédéral du 4 octobre 2006 concernant le crédit global pour le fonds d’infrastructure).

Le 11 novembre 2009, le Conseil fédéral a soumis à l’Assemblée fédérale un programme de cofinan- cement de projets d’agglomération (message 09.083 relatif à l’arrêté fédéral sur la libération des cré- dits du programme en faveur du trafic d’agglomération à partir de 2011; FF 2009 7509). Sur cette ba- se, le Parlement a approuvé, le 21 septembre 2010, la libération de 1510,62 millions de francs (arrêté fédéral sur la libération des crédits du programme en faveur du trafic d’agglomération à partir de 2011; FF 2010 6293), si bien que sur les 6 milliards de francs du crédit total, 4 069,62 millions de francs ont été affectés à des mesures individuelles et à des paquets de mesures.

1.1.5 Contribution au maintien de la qualité des routes principales dans les régions de mon- tagne et les régions périphériques Les prestations de la Confédération en faveur des routes principales dans les régions de montagne et les régions périphériques sont versées sous la forme de montants forfaitaires, calculés en fonction de la longueur des routes. Le Conseil fédéral désigne les cantons bénéficiaires (art. 8 LFInfr). Les can- tons dotés de routes principales dans les régions de montagne et les régions périphériques qui reçoi- vent des contributions forfaitaires au sens de l’art. 8 LFInfr sont désignés à l’art. 18 et à l’annexe 3 de l’ordonnance concernant l’utilisation de l’impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire (OU- Min). En mettant en vigueur la loi sur le fonds d’infrastructure, l’Assemblée fédérale a simultanément libéré les montants qui sont alloués aux routes principales dans les régions de montagne et dans les régions périphériques (art. 5 de l’arrêté fédéral du 4 octobre 2006 concernant le crédit global pour le fonds d’infrastructure).

1.1.6 Coordination des programmes «Suppression des goulets d’étranglement dans le ré- seau des routes nationales» et «Trafic d’agglomération» re Comme cela avait déjà été le cas pour la 1 génération des programmes «Suppression des goulets d’étranglement dans le réseau des routes nationales» et «Trafic d’agglomération», les deux program- mes ont été élaborés en parallèle, ce qui a permis de coordonner en permanence leurs contenus. L’examen des projets d’agglomérations s’est étalé sur près d’un an. A cette occasion, tous les offices fédéraux impliqués ont pu analyser dans le détail la situation des diverses agglomérations et coordon- ner les mesures envisagées avec les mesures d’ordre supérieur qui se rapportent au rail et aux routes nationales. Dans le même temps, l’Office fédéral des routes a effectué les études de base en vue de la suppression des goulets d’étranglement dans le réseau des routes nationales. Ce processus a permis de coordonner les deux programmes consacrés au trafic d’agglomération et à la suppression des goulets d’étranglement dans le réseau des routes nationales. Le programme en faveur du trafic d’agglomération a pour objectif d’améliorer les systèmes de transport des agglomérations en renfor- çant leur efficacité et en les inscrivant dans une logique plus durable. Les progrès visés portent sur la qualité des transports, la sécurité du trafic, mais aussi sur le développement territorial et la qualité de l’environnement. Ce programme est tout particulièrement destiné à favoriser l’urbanisation à l’intérieur du tissu bâti, à entraîner un transfert des déplacements vers les transports publics et la mobilité douce et à rendre aussi supportable que possible le trafic individuel motorisé restant.

6/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

1.2 Programme en faveur du trafic d’agglomération: genèse et contenu

1.2.1 Projets urgents et prêts à être réalisés dans le domaine du trafic d’agglomération; état de la mise en œuvre Parallèlement à l’adoption de la loi sur le fonds d’infrastructure, l’Assemblée fédérale a alloué un mon- tant de 2,559 milliards de francs à la concrétisation de 23 projets urgents et prêts à être réalisés dans le domaine du trafic d’agglomération (arrêté fédéral du 4 octobre 2006 concernant le crédit global pour le fonds d’infrastructure; FF 2007 8019). Leur réalisation rapide doit se traduire par une première amé- lioration notable de la situation en matière de trafic d’agglomération et éviter que tous les projets ne doivent être réalisés en même temps. La condition pour bénéficier du cofinancement de la Confédéra- tion était que la phase de construction de ces projets commence avant fin 2008 (art. 7, al. 1, LFInfr). Plusieurs projets ont déjà été achevés et inaugurés (métro lausannois M², Glattalbahn, tram Zürich West, tram Bern West etc.). Suite à un échec dans les urnes, un projet ne pourra, quant à lui, pas voir le jour (route de délestage sous Frauenfeld). C’est le seul projet à n’avoir pas atteint la phase de concrétisation; le crédit correspondant, 25 millions de francs, ira à des réalisations entreprises dans le cadre des projets d’agglomération. Pour tous les autres projets, la construction a démarré avant fin 2008. L’état d’avancement de chacun des projets d’infrastructure est présenté dans les tableaux 1 et 2 ci-après:

Tableau 1 Projets d’infrastructure ferroviaire urgents et prêts à être réalisés en faveur du trafic d’agglomération

Projet Etat d’avancement (au 31.12.2012) a. Durchmesserlinie Zürich (DML), Im Bau, geplante Inbetriebnahme Dezember 2015

1. Teil S-Bahn

b. Schienenverbindung zwischen Im Bau, geplante Inbetriebnahme Dezember 2014 Mendrisio-Varese (FMV) c. Schienenverbindung zwischen Im Bau, geplante Inbetriebnahme Dezember 2017 Cornavin–Eaux-Vives– Annemasse (CEVA)

Tableau 2 Projets urgents et prêts à être réalisés en faveur du trafic d’agglomération

Projet Etat d’avancement (au 31.12.2012) a. ZH Glattalbahn, Etappen 2 und 3 Etappe 2 in Betrieb und abgerech- net; Etappe 3 in Betrieb, geplante Abrechnung 2013 b. ZH Tram Zürich West In Betrieb, Abrechnung 2014 c. BE Tram Bern West In Betrieb, Abrechnung 2013 d. BE Wankdorfplatz, Tramverlängerung Inbetriebnahme 12/2012 erfolgt; Projektende 06/2013 geplant e. LU Doppelspur, Tieflegung Zentralbahn Teilweise in Betrieb, geplante Ab- rechnung 2014 f. ZG Stadtbahn Zug, 1. Ergänzung In Betrieb, Abrechnung 2013 g. ZG Neubau Kantonsstr. Nr. 4 «Nordzufahrt» Inbetriebnahme 07/2010 erfolgt; Projektende 2013 geplant h. FR Pont et tunnel de la Poya Im Bau; Inbetriebnahme 09/2014 geplant i. SO Entlastung Region Olten Im Bau; eröffnet am 24.04.2013 j. BS Tramverlegung St. Johann/Pro Volta Teilweise in Betrieb, geplante Ab- rechnung 2017 k. BS Tramverlängerungen Saint Louis u. Weil a. Rh., Basel Saint Louis sistiert; Weil a. Rh. im Bau, geplante Inbetriebnahme Juni 2014 l. BL Bahnhof Dornach Arlesheim/Doppelspurausbau Stollenrain In Betrieb, Abrechnung 2013

7/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

Projets urgents et prêts à être réalisés en faveur du trafic d’agglomération

m. BL H² Pratteln–Liestal Im Bau; Inbetriebnahme 12/2013 geplant n. AG Eigentrassierung WSB, Suhr–Aarau In Betrieb, Abrechnung 2013 o. TG Kerntangente Frauenfeld Projekt abgebrochen (Volksabstim- mung) p. VD Ouchy–Les Croisettes, Métro M² In Betrieb, eröffnet am 18.09.2008; abgerechnet q. VD Bahnhof Prilly–Malley, RéseauExpressVaudois (REV) In Betrieb, Abrechnung 2015 r. VD Durch TL-Netz 2008 bedingte Ausbauten Im Bau, geplante Inbetriebnahme Dezember 2015 s. GE Tram Cornavin–Meyrin–CERN (TCMC) In Betrieb, Abrechnung 2013 t. GE Tram Onex–Bernex In Betrieb, Abrechnung 2014

Bien qu’il soit trop tôt pour tirer un bilan sur l’impact de ces projets, force est de constater que certains déjà mis en exploitation produisent un effet important. A Lausanne, le M² a ainsi déjà dépassé ses ob- jectifs de fréquentation et contribue de manière sensible à la qualité de vie et à l’attrait de l’agglomération Lausanne-Morges. A Berne, la place du Wankdorf dont la réalisation est déjà très avancée est la pièce maîtresse du principal pôle de développement du canton.

1.2.2 Trafic d’agglomération 1 génération; état de la mise en œuvre

En adoptant l’arrêté fédéral du 21 septembre 2010 sur la libération des crédits du programme en fa- 1 veur du trafic d’agglomération à partir de 2011 , le Parlement a libéré des fonds à hauteur de 1510,62 re millions de francs pour le programme de 1 génération en faveur du trafic d’agglomération. Sur cette 2 base, les accords sur les prestations au sens de l’art. 24 OUMin ont pu être conclus entre le DETEC et les organismes responsables des divers projets d’agglomération. A noter que les 26 accords sur les prestations ont pu être signés dans un délai sensiblement plus court qu’un an.

Après la conclusion des accords sur les prestations, les conventions de financement relatives aux mesures et aux paquets de mesures ont été signées avec les offices compétents, à savoir l’OFROU et l’OFT. Une contribution fédérale de 554 millions de francs a été allouée aux 57 conventions de finan- cement conclues à fin décembre 2012 (OFROU: 48 conventions pour un total de 159 millions de francs / OFT: 9 conventions pour un total de 395 millions de francs). Ce montant global représente re environ 37 % du crédit total octroyé à la 1 génération de projets d’agglomération. Entre début 2011 et fin 2012, les agglomérations ont sollicité quelque 230 millions de francs sur le crédit du programme re en faveur du trafic d’agglomération de 1 génération, soit environ un sixième du crédit. Le cofinan- re cement de la 1 génération de projets est donc entré avec succès dans la phase de réalisation. L’expérience, certes encore limitée, retirée des deux premières années montre toutefois que le nouvel instrument de financement du programme en faveur du trafic d’agglomération doit être encore mieux coordonné entre les partenaires que sont la Confédération, les cantons, les agglomérations, les villes et les communes afin de garantir une mise en œuvre rapide.

Il est trop tôt pour tirer un bilan de l’effet du programme car seules des mesures isolées ont été réali- sées à ce jour. On peut toutefois constater que la mise en œuvre des mesures cofinancées relatives aux infrastructures de transports et des mesures non cofinancées en matière d’urbanisation et de transports progresse. Autre succès à porter au crédit des projets d’agglomération, les mérites d’une planification conjointe par les cantons, les villes et les communes selon des espaces fonctionnels sont de plus en plus reconnus.

8/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

1.3 Programme en faveur du trafic d’agglomération, 2 génération

1.3.1 Situation initiale

L’aide accordée au trafic d’agglomération est régie par les art. 17a à 17d de la loi fédérale du 22 mars 1985 concernant l’utilisation de l’impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire (LUMin) (voir art. 7, al. 2, LFInfr): la Confédération verse des contributions pour les infrastructures de transport qui rendent plus efficace et plus durable le système global des transports dans les villes et les aggloméra- tions. Ces contributions sont destinées à financer l’aménagement des infrastructures routières et fer- roviaires, ainsi que celles qui favorisent la mobilité douce. Des contributions peuvent également être versées pour financer les mesures correspondantes prises à l’étranger dans les régions frontalières. Les contributions d’exploitation sont exclues (art. 17a LUMin). Les moyens sont destinés aux projets d’amélioration des infrastructures qui offrent le meilleur rapport coût-utilité et qui se situent là où se concentrent les principaux problèmes de transport. Le Conseil fédéral propose la libération des fonds en faveur des mesures les plus efficaces, prêtes à être réalisées et financées dans un délai de quatre ans.

La libération des crédits par l’Assemblée fédérale intervient en principe par étapes quadriennales (art. 7, al. 4, LFInfr), chaque étape constituant alors une génération de projets. Les premiers crédits ont été débloqués en 2011 (voir point 1.1.4 et FF 2010 6293). Le présent texte porte sur la libération des fonds prévue à compter de 2015. La procédure est définie par l’ordonnance du 7 novembre 2007 concernant l’utilisation de l’impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire (OUMin) et par les directives édictées par le DETEC. Des éléments de base supplémentaires figurent dans le Manuel d’utilisation pour les Projets d’agglomération, partie Transports et organisation du territoire, rédigé par l’Office fédéral du développement territorial à l’intention des cantons et des agglomérations, dans le message du 14 novembre 2001 concernant la Réforme de la péréquation financière et de la réparti- 3 tion des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) , ainsi que dans le message du 7 sep- tembre 2005 sur la législation d’exécution concernant la réforme de la péréquation financière et de la 4 répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) , dans le message du 2 décembre 2005 concernant le fonds pour le trafic d’agglomération et le réseau des routes nationales (Fonds 5 d’infrastructure) , ainsi que dans les commentaires de l’OUMin.

Le programme en faveur du trafic d’agglomération se base sur les projets d’agglomération, partie transports et urbanisation, déposés par les organismes responsables. Ces organismes sont constitués en général d’un ou de plusieurs cantons, ainsi que d’autres collectivités territoriales (communes ou régions). Chaque projet d’agglomération comprend une analyse de la situation actuelle et future des transports et de l’urbanisme dans l’agglomération et présente une « vision » vers laquelle tendre. Il met en évidence les interventions nécessaires et déduit sur la base d’une planification générale des transports et de l’urbanisation des stratégies partielles et des mesures, qu’elles soient ou non de natu- re infrastructurelle, afin d’améliorer le système des transports à long terme.

1.3.2 Projets d’agglomération déposés (demandes de financement)

e Au 30 juin 2012, 41 projets d’agglomération de 2 génération ont été soumis pour examen à l’Office fédéral du développement territorial (cf. figure 1). Ces projets, qui ont le statut de demandes de finan- cement au sens de la loi sur les subventions, concernent 90 % des agglomérations suisses, 23 can- tons, quelque 800 villes et communes, mais aussi diverses collectivités territoriales d’Allemagne, de France, d’Italie, d’Autriche et du Liechtenstein.

3 FF 2002 2155 4 FF 2005 5641 5 FF 2006 753 9/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

Figure 1 Projets d’agglomération déposés

La Confédération n’est de loin pas à même de donner suite à l’intégralité des demandes de cofinan- e cement de mesures de transport déposées dans le cadre de la 2 génération de projets d’agglomération. A eux seuls, les coûts d’investissement relatifs aux mesures des degrés de priorité 1 et 2 (ci-après priorité A et B) prévues pour les libérations de fonds à partir de 2015 et 2019 avoisinent 10/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

les 20 milliards de francs. La participation de la Confédération allant de 30 à 50 %, cela représenterait entre 6 et 10 milliards de francs. Or, ce montant est cinq fois supérieur aux fonds disponibles: dans le fonds d’infrastructure, dont la durée court jusqu’en 2027, la somme réservée aux projets d’agglomération n’atteint plus que 1,9 milliard de francs.

Les ressources disponibles doivent être allouées aux mesures qui présentent le meilleur rapport coût- utilité. Via la présente libération de fonds, il entend donc soutenir les mesures dont l’efficacité est ju- gée bonne ou très bonne et qui seront vraisemblablement prêtes à être réalisées et financées dans les quatre ans qui suivront l’entrée en vigueur de l’arrêté fédéral. Ces projets donneront lieu à des contributions fédérales de 1557,08 millions de francs (liste A, voir point 1.3.5.2) et entrent dans l’enveloppe encore disponible, d’environ 2 milliards de francs. Les mesures dont l’efficacité est égale- ment jugée bonne ou très bonne, mais dont la réalisation et le financement ne seront possibles qu’à partir de 2019 et les mesures dont l’efficacité peut encore être améliorée (liste B, point 1.3.5.3) sont chiffrées à 1397,30 millions de francs. Elles excèdent donc le crédit d’engagement adopté par le Par- e lement en ce qui concerne la libération des fonds dans le cadre de la 3 génération, pour laquelle la somme encore disponible avoisine les 373,30 millions de francs (voir point 1.3.6). Les mesures qui nécessitent des analyses supplémentaires et celles dont les coûts doivent être revus à la baisse ou dont le rapport coût-utilité doit être nettement amélioré seront quant à elles différées.

1.3.3 Examen des projets: méthode et déroulement

La procédure d’évaluation et d’examen des projets d’agglomération est définie dans les directives du e DETEC du 14 décembre 2010 pour l’examen et le cofinancement des projets d’agglomération de 2 génération. Elle a été affinée grâce aux expériences tirées de la procédure d’examen des projets de re

1 génération.

1.3.3.1 Déroulement de la procédure d’examen

re La procédure d’examen des projets d’agglomération a été établie lors de l’examen des projets de 1 génération. Pour l’essentiel, elle a pu être conservée en l’état, même si quelques adaptations lui ont été apportées - là où cela s’avérait judicieux et nécessaire - pour tenir compte des expériences faites jusqu’ici. Un durcissement de la procédure s’est par ailleurs avéré indispensable et ce, pour deux rai- e re sons: d’une part, la 2 génération comporte plus de projets à examiner que la 1 génération (41 au lieu de 30) et, d’autre part, les agglomérations qui ont retravaillé leurs projets se sont vu accorder un délai supplémentaire de six mois, ce qui a nécessité une procédure d’examen en flux nettement plus tendu de la part de la Confédération. Le déroulement de la procédure d’examen peut être décrit de la manière suivante:

La Confédération a souhaité instaurer en amont de la phase d’examen proprement dite une étroite collaboration avec les organismes responsables. Ces derniers ont ainsi été conviés à des «entretiens d’état des lieux» au cours desquels l’ARE leur a donné un aiguillage quant au développement et à l’optimisation de leurs projets d’agglomération. Par ailleurs, les organismes responsables ont pu sou- mettre à la Confédération un avant-projet en vue d’une évaluation intermédiaire réalisée par l’ARE et axée sur le respect des exigences de base des directives 2010.

L’examen des projets en tant que tel a été mené sous l’égide de l’Office fédéral du développement ter- ritorial (ARE), en étroite collaboration avec l’OFROU, l’OFEV et l’OFT. Par ailleurs, un groupement de spécialistes externes issus de bureaux d’études et de conseil privés a été mandaté afin de suivre, avec un regard critique, le déroulement de la procédure et de fournir une opinion indépendante. Ce groupe d’experts externes a été sélectionné au moyen d’un appel d’offres ouvert.

Sur la base d’un examen préliminaire des projets d’agglomération, la Confédération a ensuite consti- tué un catalogue de questions qui a été remis aux organismes responsables des divers projets afin qu’ils y répondent. L’équipe chargée de l’examen a ainsi pu clarifier certains points en suspens et ac- quérir une compréhension approfondie des projets d’agglomération, tout en réduisant le risque de ma- lentendus. Le cas échéant, des documents supplémentaires ont été demandés et une deuxième va- gue de questions a été envoyée.

Puis, les offices associés à la procédure et le groupe de spécialistes externes ont procédé, chacun de leur côté, à une évaluation des projets d’agglomération et des mesures. Toutes les parties se sont en- suite réunies pour éliminer les divergences afin d’obtenir une évaluation commune et harmonisée des projets d’agglomération. De plus, des ateliers-bilans ont été organisés afin de permettre une compa- 11/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

raison transversale de tous les projets d’agglomération en Suisse. Cette démarche avait pour but de s’assurer que les projets d’agglomération et les mesures soient évalués selon des critères homogènes mais tenant compte de leurs spécificités.

Les résultats de l’examen effectué par la Confédération (rapport d’examen provisoire) ont été soumis à tous les organismes responsables et les aspects techniques ont été discutés avec eux au cours du deuxième trimestre 2013. Le but était de s’assurer que tous les arguments déterminants avaient été considérés lors de l’examen et que la cohérence globale du projet d’agglomération était respectée malgré le reclassement des priorités par la Confédération. Sur la base de ces entretiens et du résultat de la consultation quant au présent projet d’arrêté fédéral, quelques reconsidérations seront effec- tuées lors d’une conférence d’approbation interne à la Confédération qui aura lieu fin 2013. Les résul- tats de la procédure d’examen seront, le cas échéant, quelque peu adaptés.

1.3.3.2 Méthode

La Confédération procède en trois étapes pour examiner si un projet d’agglomération remplit les critè- res d’octroi d’une contribution financière. Elle commence par vérifier si le projet répond aux exigences de base. Ensuite, elle évalue si les mesures sont cofinançables et elle examine leur degré de priorité: les aspects qui priment en la matière sont l’aptitude du projet à être réalisé et financé ainsi que le rap- port coût-utilité de chacune des mesures proposées. Dans un troisième temps, elle évalue l’efficacité du projet et met celle-ci en regard de son coût, le taux de contribution de la Confédération augmentant de pair avec le rapport coût-utilité.

Première étape: évaluation des exigences de base L’évaluation des exigences de base a pour principal objet d’examiner si le projet d’agglomération contient toutes les informations nécessaires à l’évaluation approfondie de son efficacité. Il s’agit éga- lement de vérifier si le projet d’agglomération en question bénéficie auprès des acteurs déterminants (cantons, régions, communes) d’un ancrage politique suffisant pour garantir sa mise en œuvre.

Deuxième étape: examen de l’ordre de priorité Dans le cadre du processus d’évaluation des projets d’agglomération, chaque mesure est évaluée afin de vérifier si elle se prête à un cofinancement. En cas d’avis favorable, elle est examinée sous l’angle de son rapport coût-utilité et affectée à l’une des trois catégories suivantes:

• les mesures de type A: elles présentent un rapport coût-utilité bon à très bon et sont prêtes à être réalisées et financées entre 2015 et 2018; • les mesures de type B: le rapport coût-utilité est bon à très bon, mais la réalisation et le finance- ment ne seront pas prêts avant la période de 2019 à 2022; autre possibilité: le rapport coût-utilité n’est que suffisant; ces deux catégories feront donc l’objet d’un nouvel examen avant la libération e de la prochaine tranche de crédits (3 génération); • les mesures de type C: le rapport coût-utilité est insuffisant ou la mesure n’a pas atteint le degré de 6 maturité nécessaire pour l’établissement d’un rapport coût-utilité .

Les mesures de type A et B sont comparables du point de vue de leur importance et sont considérées comme déterminantes pour l’efficacité du projet. Ces deux types de mesures se distinguent avant tout par leur degré de maturité. Par ailleurs, les mesures de type B ont généralement un potentiel d’amélioration, ce qui permet d’obtenir un rapport coût-utilité plus favorable. Le rapport coût-utilité de chacune des mesures se mesure à l’aide des mêmes critères d’efficacité que l’évaluation de l’efficacité du projet d’agglomération (voir ci-après). Au niveau des coûts, la taille de l’agglomération joue un rôle: une mesure jugée très efficace dans une petite agglomération peut se révéler d’une efficacité moyenne à faible dans le contexte d’une grande agglomération. Afin d’asseoir les résultats sur une base encore plus large, des critères supplémentaires sont appli- qués pour l’évaluation des catégories de mesures suivantes: trams, arrêts de RER, routes de délesta- ge et de contournement, revalorisation de traversées de localités, gestion du trafic et mobilité douce; par ailleurs, une comparaison transversale est effectuée entre toutes les agglomérations.

6 Sont considérées à part les mesures affectées à la catégorie C dont la Confédération reconnaît, sur le principe, la nécessité d’agir, mais dont le rapport coût-utilité ou le degré de maturité ne justifie pas le classement dans la liste A ou B (mesures dites C*). 12/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

Troisième étape: examen de l’efficacité du projet Le montant des contributions fédérales accordées dépend de l’efficacité globale de chaque projet d’agglomération. Pour l’établir, on compare l’utilité du projet et son coût. En fonction du résultat, la contribution fédérale couvre entre 30 et 50 % du coût total. Seul un projet particulièrement utile et peu coûteux peut espérer donner lieu à une contribution de 50 %. Un projet utile, mais coûteux ne se verra attribuer que 30 %. Tout projet dont l’utilité est jugée insuffisante ou dont le coût est jugé trop élevé est refusé. Sont déterminantes pour évaluer le coût d’un projet d’agglomération les mesures de la liste A des pro- re e jets d’agglomération de 1 génération, les mesures des listes A et B des projets d’agglomération de 2 génération, les prestations entièrement assumées par l’agglomération, les mesures cofinancées via d’autres fonds fédéraux ainsi que les mesures non liées aux infrastructures dans les domaines des transports et de l’urbanisation. Les mesures de la catégorie C n’entrent pas dans l’évaluation de l’utilité des projets. L’évaluation de l’utilité se base sur les critères d’efficacité suivants (art. 17d, al. 1 7 et 2, LUMin ):

1. amélioration de la qualité du système de transports;

2. développement de l’urbanisation à l’intérieur du tissu bâti;

3. réduction des atteintes à l’environnement et de l’utilisation des ressources;

4. accroissement de la sécurité du trafic.

Dans les directives du DETEC du 14 décembre 2010 pour l’examen et le cofinancement des projets d’agglomération, les critères d’efficacité sont assortis d’indicateurs et de paramètres d’appréciation concrets sous forme de questions. L’évaluation des critères d’efficacité se fait sur la base des ques- tions suivantes. − Amélioration de la qualité du système de transports: en quoi les mesures préconisées par le projet d’agglomération contribueront-elles à accélérer et à améliorer qualitativement les TP? Dans quelle mesure contribueront-elles à accroître durablement la fonctionnalité du réseau routier? Améliorent- elles la desserte des pôles de développement travail et habitat? Renforcent-elles l’attrait des dé- placements à pied et à vélo?

− Développement de l’urbanisation à l’intérieur du tissu bâti: à quel niveau les mesures prévues par le projet d’agglomération contribueront-elles à la concentration des activités dans les pôles bien desservis par les TP (constitution de pôles de développement, mesures d’orientation des nouveaux classements en zone à bâtir et mesures pour gérer l’accès aux installations drainant un fort trafic, par ex.)? Ces mesures améliorent-elles la qualité architecturale du tissu bâti et réduisent-elles les effets de coupure?

− Réduction des atteintes à l’environnement et de l’utilisation des ressources: les mesures préconi- sées dans le projet d’agglomération conduiront-elles à une diminution des émissions de CO², des nuisances sonores, de la pollution atmosphérique et de la consommation de surface? Quelle est l’ampleur des surfaces requises et des effets de morcellement supplémentaires induits par les me- sures?

− Accroissement de la sécurité du trafic: en quoi les mesures telles que la régulation du trafic, l’aménagement de l’espace dédié aux transports et l’adaptation des réseaux permettent-elles d’accroître la sécurité du trafic?

La procédure tient également compte de la nature différente des projets: tant l’utilité que le coût sont évalués par rapport à la taille de l’agglomération, ce qui permet aux projets de petites et moyennes agglomérations d’obtenir une grande efficacité au regard de leur taille. Au niveau des grandes agglo- mérations, les coûts plus élevés sont relativisés car ramenés au nombre d’habitants.

7 RS 725.116.2 ; RO 2007 5795 13/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

1.3.4 Résultats de l’examen des projets d’agglomération

1.3.4.1 Respect des exigences de base

Sur les 41 projets d’agglomération qui ont été soumis à la Confédération, aucun n’a dû être refusé au motif qu’il ne remplissait pas les exigences de base. Même si des améliorations restent à apporter en vue de la prochaine génération, cet état de fait témoigne d’un accroissement général de la qualité des projets d’agglomération soumis.

1.3.4.2 Résultat de l’évaluation de l’ordre des priorités

La Confédération doit concentrer son soutien sur les mesures qui, en application des objectifs formu- lés par l’art. 17d LUMin, démontrent le meilleur rapport coût-utilité. Le résultat de l’évaluation de l’ordre des priorités aboutit à la définition de mesures à cofinancer dans les domaines suivants: – Infrastructures ferroviaires et routières: l’idée maîtresse du fonds d’infrastructure est d’aider les agglomérations à se doter d’infrastructures essentielles pour le trafic d’agglomération. La plus grande part des fonds versés par la Confédération doit donc être destinée à ce type d’infrastructures. Compte tenu de leur faible consommation de surface et de leur efficacité en termes de ressources, les investissements en faveur des transports publics se concentrent, dans un premier temps, sur le centre des agglomérations.

– Amélioration qualitative sensible dans le domaine de la mobilité douce: la mobilité douce a une vocation essentielle dans les agglomérations. De plus, avec des moyens relativement li- mités, il est possible d’obtenir des effets considérables. Il s’agit donc d’affecter une part ap- propriée des fonds de la Confédération à des mesures qui améliorent sensiblement les per- formances de la mobilité douce.

– Sécurité des espaces routiers: la sécurité des transports constitue un autre objectif clé des projets d’agglomération. En revalorisant des traversées de localités, on améliore considéra- blement la sécurité avec des moyens relativement modestes, le sentiment subjectif de sécuri- té jouant un rôle important dans ce contexte. Ce type de mesure améliore aussi la qualité de vie dans ce milieu et celle du milieu urbain dans son ensemble.

– Les plateformes multimodales (qui concernent tous les modes de transport) situées aux abords des gares importantes des agglomérations : elles jouent un rôle déterminant en favori- sant la mobilité combinée qui permet d’exploiter tous les potentiels du système de transports.

– Gestion des transports: il s’agit là encore d’un type de mesure qui touche tous les moyens de transport routiers; il comprend un éventail de mesures pour stabiliser les flux de circulation, ce qui est un autre objectif essentiel des projets d’agglomération.

Les mesures de priorité A et B qui concernent les infrastructures de TP (rail/ferroviaire, trams, TP rou- tiers), les infrastructures des TIM, les infrastructures de la mobilité douce, la sécurité des espaces rou- tiers (revalorisation de traversées de localités), les plateformes multimodales et la gestion des trans- ports sont énumérées dans les annexes 1 à 16. D’autres mesures, qui selon la loi et les directives pourraient être cofinancées par le fonds d’infrastructure, ont été définies comme «prestations assumées entièrement par l’agglomération». Il s’agit de petites mesures ponctuelles ayant un effet purement local et qui ne font pas partie d’un pa- quet de mesures général qui couvrirait tout un territoire. Conformément au principe de subsidiarité, leur financement peut être laissé aux collectivités responsables. Après hiérarchisation des priorités, on obtient un volume total d’investissements de 4,22 milliards de francs au titre des mesures de la liste A et de 3,97 milliards de francs au titre des mesures de la liste B. La figure ci-après présente le volume total d’investissements par projet d’agglomération pour les mesures des listes A et B (cf. figure 2).

14/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

Figure 2 Mesures des listes A et B: volume total des investissements par projet d’agglomération

volume total des investissements [Mio. CHF] x 1'200

1'000

800

600

400

200

0 Zürcher Oberland

Winterthur Zürich Glattal Limmattal Langenthal Berne Biel/Bienne Berthoud Interlaken Thoune Lucerne Nidwalden Zoug Fribourg Aareland Soleure Bâle Schaffhouse St-Gall / Arbon-Rorschach Rheintal Werdenberg-Liechtenstein Obersee Wil Davos Coire Aargau-Ost Frauenfeld Kreuzlingen-Konstanz Bellinzona Locarno Lugano Mendrisiotto Lausanne-Morges Rivelac Yverdon Brigue-Viège-Naters Chablais Sion Réseau urbain neuchâtelois Genève Delémont Liste A Liste B

1.3.4.3 Résultat de l’évaluation de l’efficacité des projets

L’efficacité des projets a été mesurée à l’aune des critères d’efficacité (cf. point 1.3.3.2 et art. 17d, al. re 1 et 2 LUMin). Les nombreuses précisions apportées aux directives de la Confédération entre la 1 et e la 2 génération de projets ont en outre fait sensiblement évoluer la base utilisée pour l’examen. La Confédération a en effet défini des objectifs et des garde-fous plus clairs, ce qui influe considérable- ment sur les résultats des examens car, de ce fait, des objectifs, instruments et mesures nettement plus concrets sont également attendus des projets d’agglomération. Autre nouveauté, l’exigence d’une meilleure intégration des diverses mesures dans une conception globale cohérente. A cette fin, les agglomérations ont dû développer une vision et étaient tenues à élaborer un projet cohérent, de l’analyse jusqu’à la formulation des mesures, en passant par l’identification des objectifs, d’une vision et des interventions nécessaires (fil conducteur).

C’est en général sous le critère de l’amélioration des systèmes de transport que les projets d’agglomération obtiennent les meilleurs résultats. En effet, en ce qui concerne les autres critères d’efficacité, aucun programme n’a atteint le maximum de points. - Pour le critère d’efficacité «Amélioration de la qualité des systèmes de transport», des points ont par exemple été retirés lorsque des mesures n’étaient pas suffisamment intégrées dans une conception globale visible et compréhensible ou lorsque leurs effets étaient certes positifs, mais trop ponctuels, ce qui empêchait tout progrès sensible en direction d’une mobilité durable. - Parmi les raisons qui ont conduit à réduire le nombre de points pour le critère «Développement de l’urbanisation à l’intérieur du tissu bâti», on peut citer l’absence d’une conception d’ensemble du territoire de l’agglomération ou un conception lacunaire qui ne permet pas de garantir de manière crédible un développement cohérent de l’urbanisation à l’intérieur du tissu bâti. D’autres types de déficience ont été constatés: hiérarchisation insuffisante des pôles de développement ou orienta- tion insuffisante de ces pôles autour des transports publics et de la mobilité douce, ou encore ab- sence de mesures permettant de gérer les installations à forte fréquentation ou insuffisance de ces mesures. Outre ces facteurs, les mesures n’avaient souvent pas atteint un niveau de concrétisation re suffisant pour permettre l’évaluation de leurs effets. Par rapport aux projets de 1 génération, la pondération attribuée à l’objectif de lutte contre la dispersion des constructions a par ailleurs été revue à la hausse. - Le critère «Réduction des atteintes à l’environnement et de l’utilisation des réserves» a, quant à lui,

15/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

pu faire perdre des points aux projets lorsque ces derniers entraînaient un rééquilibrage insuffisant du volume du trafic (répartition modale) au profit des transports publics et de la mobilité douce, la conséquence étant une réduction trop faible des émissions polluantes et l’impossibilité d’escompter un revirement net en termes de consommation de sol urbanisé. Autre déficience constatée, l’absence de mesures visant à une valorisation ciblée du paysage en tant qu’espace de détente et de nature. - Certains projets ont perdu des points pour le critère «Accroissement de la sécurité du trafic» lors- qu’ils ne prévoyaient pas, par exemple, l’élimination systématique des sites présentés comme par- re ticulièrement exposés aux accidents lors de l’analyse. Par rapport à la 1 génération, la pondéra- tion attribuée à l’amélioration de la sécurité subjective a en outre été revue à la hausse.

re Contrairement à la méthode appliquée pour la 1 génération, il n’a pas été accordé de points pour des re mesures antérieures. Les projets révisés ont toutefois été évalués sur la base de l’efficacité de la 1 et e de la 2 générations de projets d’agglomération.

Figure 3 Points attribués aux projets d’agglomération pour les effets des mesures prévues

10 Points pour les effets des mesures prévues

9 bon 8 7

suffisant 6 5 4

insuffisant 3 2 1

0 Zürcher Oberland

Points pour les effets des mesures prévues

On constate que la majorité des projets d’agglomération (28 sur 41) présente une efficacité suffisante (entre 4 et 6 points, cf. figure 3). Un sixième des projets (7 sur 41) sont classés comme «bons» (7 points ou plus). Le nombre maximal de points attribués à un projet est de 9. Six projets obtiennent moins de 4 points et sont donc considérés comme insuffisants. Les résultats de l’évaluation de l’effet des projets et l’évaluation de l’ordre des priorités, sur lesquels se basent les coûts imputables aux projets, déterminent le rapport coût-utilité et par conséquent le pourcentage de la contribution allouée par la Confédération (taux de contribution) en faveur de chacun des projets d’agglomération (cf. figure 4). La comparaison entre l’effet des projets et leur coût (cf. figure 4) montre que, faute d’efficacité suffi- sante, six projets (Interlaken, Rheintal, Davos, Chur, Rivelac, Chablais) n’obtiennent pas de contribu- tion fédérale du fonds d’infrastructure. Sur les autres projets d’agglomération, quatre sont jugés chers, 22 présentent un coût considéré comme moyen et neuf sont jugés avantageux. Par conséquent, 14 agglomération obtiennent un taux de contribution fédérale de 40 %, 19 un taux de 35 % et deux un taux de 30 % (cf. figure 4).

16/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

Figure 4 Points attribués aux projets d’agglomération compte tenu de leur rapport coût-utilité 12

11 40% 45% 50% Lausanne-Morges 10

9 St.Gall /

Arbon-Rorschach coûts trop élevés 35% Berne 40% 45%

utilité [somme CE 1 - 4]

8 Schaffhouse Wil

Genève Winterthur

7 Locarno

Biel/Bienne Werdenberg-Liechtenstein Thoune Langenthal Fribourg

6 35% Zoug Zürich Glattal

Yverdon Limmattal Bellinzona Soleure Mendrisiotto 30% Frauenfeld Lucerne 40% Nidwalden 5 Brigue-Viège-Naters Bâle Delémont Sion Berthoud Réseau urbain Aargau-Ost Aareland neuchâtelois Kreuzlingen-Konstanz Lugano Obersee Zürcher 4 Oberland Chablais Davos Coire Interlaken 3 Rheintal Rivelac 2 utilité trop faible 1

0 trop élevés élevés moyens bas coûts

Les taux de contribution ci-dessus s’appliquent à la prochaine génération qui commencera en 2015 et concerne exclusivement les mesures de type A. La possibilité est par ailleurs offerte aux aggloméra- tions d’affiner leur projet afin de pouvoir bénéficier d’un taux de contribution plus élevé dans le cadre de la génération suivante (à partir de 2019). Compte tenu des taux de contribution appliqués et du vo- lume des investissements par projet d’agglomération, on obtient, pour les mesures des listes A et B (cf. figure 5), les contributions fédérales suivantes:

Figure 5 Contributions de la Confédération (conformément au taux de contribution) par projet d’agglomération, pour les mesures des listes A et B

Les contributions de la Confédération [Mio. CHF] x 450 400 350 300 250 200 150 100 50

0 Zürcher Oberland

17/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

Les contributions fédérales seront donc avant tout affectées aux cinq grandes agglomérations de Zu- rich (Glattal et Limmattal), Bâle, Genève, Berne et Lausanne-Morges, qui font état d’un urgent besoin d’infrastructures de transport impliquant de lourds investissements. Cette canalisation des moyens fi- nanciers permet d’honorer les projets d’agglomération qui contribuent à résoudre les problèmes de transport et d’environnement les plus importants (art. 17d, al. 3, LUMin). La répartition équilibrée entre mesures des listes A et B garantit un échelonnement raisonnable des investissements. Le volume, plus faible en valeur absolue, des investissements en faveur des petites agglomérations s’explique par le fait que leur système de transports peut en général être amélioré sans investissements coûteux.

1.3.4.4 Interprétation des résultats

L’interprétation des résultats relatifs à l’évaluation de l’ordre des priorités et l’allocation des sommes investies aux principales catégories de mesures (montant total des investissements A et B par catégo- rie, en millions de francs) donne le tableau suivant (cf. figure 6):

Figure 6 Volume total des investissements, par catégorie de mesures, pour les mesures des listes A et B

Volume total des investissements A et B [Mio. CHF] x 3'000

2'500

2'000

1'500

1'000

500

plateformes valorisation/sécurité bus trafic individuel tram

chemin de fer multimodales mobilité douce gestion du trafic motorisé de l’espace routier

Les investissements en faveur du chemin de fer et du tramway représentent la majeure partie des contributions (cf. figure 6): dans les grandes agglomérations (Zurich, Bâle, Genève, Berne, Lausanne- Morges) et dans les agglomérations de taille moyenne à grande («Réseau urbain neuchâtelois» RUN, Bienne, Aareland, Lucerne, Aargau Ost, Winterthour, Saint-Gall-Arbon-Rorschach, Lugano), les inves- tissements sont principalement réalisés là où l’offre réduite en surface disponible et la nécessité d’un usage rationnel des ressources font pencher la balance en faveur du tram et du RER (cf. figure 7). Les autres catégories de mesures drainant d’importants volumes d’investissements sont la mobilité douce, la valorisation/la sécurité de l’espace routier, les aménagements routiers et les plateformes multimodales. Dans les agglomérations moyennes à petites et petites, les investissements prévus dans les domaines du rail et des TIM sont relativement équilibrés (cf. figure 7).

18/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

Figure 7 Volume total des investissements par catégorie de mesures, pour les mesures des listes A et B, ventilé selon la taille des agglomérations

petites

catégories de taille des agglomérations x moyennes - petites

moyennes - grandes

grandes

- 500 1'000 1'500 2'000 2'500 3'000 3'500 4'000 4'500 5'000 Volume total des investissements A et B [Mio. CHF]

chemin de fer trafic individuel motorisé mobilité douce valorisation/sécurité de l’espace routier plateformes multimodales tram gestion du trafic bus

Si l’on met en regard les investissements avec le nombre d’habitants et d’emplois (cf. figure 8), on constate une dispersion entre les diverses agglomérations qui illustre d’une part la nécessité relative de prendre des mesures et d’autre part le rapport coût-utilité de chaque projet. Bien que quelque 60 % des investissements soient prévus dans les cinq plus grandes agglomérations qui rencontrent la ma- jeure partie des problèmes de transports (cf. figure 5), cette part n’est pas disproportionnée par rap- port à leur importance en termes de population et d’emploi (cf. figure 8). Les contributions fédérales destinées à ces cinq agglomérations sont certes supérieures à celles destinées aux agglomérations moyennes à grandes, moyennes à petites et petites (quatre colonnes de droite de la figure 8), mais ces cinq agglomérations sont aussi celles qui font face à la plupart des problèmes les plus aigus. Cer- taines agglomérations de taille moyenne auront à réaliser, à moyen terme (liste B), des investisse- ments coûteux par rapport à leur grandeur. Il s’agit en particulier du réseau urbain neuchâtelois RUN et de Lugano.

19/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

Figure 8 Contributions fédérales par projet d’agglomération pour les mesures des listes A et B, rappor- tées à la taille de l’agglomération (contribution fédérale (A + B) en francs suisses par habitant + 0,5 personne active)

1'000

Les contributions fédérales A et B 900 800 700 600 500

par habitant-e + 0,5 personne active [CHF] x 400 300 200 100 - Zürcher Oberland

toutes les agglomerations grandes Winterthur Zürich Glattal / Limmattal Langenthal Berne Biel/Bienne Berthoud Interlaken moyennes - grandes Thoune Lucerne Nidwalden Zoug Fribourg Aareland Soleure moyennes - petites Bâle Schaffhouse St-Gall / Arbon-Rorschach Rheintal Werdenberg-Liechtenstein Obersee Wil petites Davos Coire Aargau-Ost Frauenfeld Kreuzlingen-Konstanz Bellinzona Locarno Lugano Mendrisiotto Lausanne-Morges Rivelac Yverdon Brigue-Viège-Naters Chablais Sion Réseau urbain neuchâtelois Genève Delémont

1.3.5 Programme en faveur du trafic d’agglomération

Le programme en faveur du trafic d’agglomération soutient des mesures de grande portée réalisées dans les agglomérations. L’Assemblée fédérale décide des mesures dans le domaine du trafic d’agglomération qui bénéficient du soutien de la Confédération, ainsi que du taux de cette contribu- tion.

1.3.5.1 Taux de contribution

L’arrêté fédéral détermine le taux de contribution et le montant maximal accordés par la Confédération e pour les mesures de 2 génération figurant sur la liste A (cf. annexe 17 et arrêté fédéral)). Ce taux de e contribution est donc fixé pour les mesures de type A de 2 génération, même si les travaux ne com- mencent qu’après 2019.

1.3.5.2 Liste A

En adoptant l’arrêté fédéral qui lui est soumis par le Conseil fédéral, l’Assemblée fédérale libère les e crédits affectés aux mesures de 2 génération qui figurent sur la liste A, de manière à assurer le cofi- nancement des mesures dont l’efficacité est jugée bonne à très bonne et qui seront vraisemblable- ment prêtes à être réalisées et financées dans les quatre ans suivant l’entrée en vigueur de l’arrêté fédéral (cf. tableau 3, colonne liste A, et arrêté fédéral). Les crédits destinés aux mesures de la liste A seront alors définitivement libérés et ces mesures ne feront, ultérieurement, l’objet d’aucun réexamen de leur efficacité, même si les travaux de construction ne devaient commencer qu’après 2019.

1.3.5.3 Liste B

Les mesures de la liste B constituent des éléments importants des projets d’agglomération et seront vraisemblablement cofinancées par la Confédération – sous réserve que les fonds nécessaires soient e mis à disposition (cf. 1.3.6) – dans le cadre d’une future génération de projets, soit la 3 (cf. tableau 3, 20/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

colonne liste B). Dans quatre ans environ, le Conseil fédéral soumettra au Parlement un nouveau message dans lequel il lui proposera de libérer les montants correspondants. Les mesures de la liste B seront alors réexaminées, en même temps et sur la base des mêmes critères que les mesures nou- velles; elles sont donc susceptibles de subir des modifications.

1.3.5.4 Vue d’ensemble par projet d’agglomération

Au terme de l’évaluation, les projets d’agglomération de la liste A bénéficient de contributions de la Confédération pour quelque 1,6 milliard de francs et ceux de la liste B pour environ 1,4 milliard, soit un total de quelque 3 milliards de francs. Sur les 2,56 milliards de francs libérés par l’arrêté fédéral du 4 octobre 2006 (voir point 1.2.1) pour les projets urgents, les 1,51 milliard de francs libérés le 21 sep- re tembre 2010 pour la 1 génération et les 1,56 milliard de francs demandés par le biais du présent ar- rêté fédéral, le montant total libéré s’élève donc à 5,63 milliards de francs, ce qui laisse une réserve e d’environ 0,37 milliard de francs. Or, les mesures de type B de la 2 génération avoisinent déjà 1,4 e milliard de francs, et c’est sans compter les nouvelles mesures des projets d’agglomération de 3 et e de 4 générations. Cette réserve est certes appelée à augmenter légèrement avec le temps, car il y a re e lieu de penser que certaines mesures de 1 et de 2 générations n’absorberont pas complètement le crédit qui aura été alloué pour leur réalisation ou que d’autres ne seront pas concrétisées en raison, par exemple, d’un échec aux urnes. Toutefois, la réserve sera insuffisante pour faire face à une nou- velle génération du même ordre de grandeur. Les difficultés qui se posent dans ce contexte sont étu- diées en détail au point 1.3.6 ci-après. A noter par ailleurs qu’en cas d’abandon de certaines mesures, l’effet qui était anticipé à travers elles ne pourra pas être atteint.

21/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

Tableau 3 Projet d’agglomération Taux de Liste A faisant Liste B; Total contribution l’objet de la de- financement pas (en millions de la mande de libé- assuré (en mil- de CHF) Confédération ration; lions de CHF) [%] contribution fédérale (en millions de CHF) Zürcher Oberland 40 28.00 11.83 39.83 Winterthur 40 124.53 3.39 127.92 Zürich Glattal 35 92.33 102.98 195.31 Limmattal 35 82.91 102.64 185.55 Langenthal 35 11.89 3.22 15.11 Berne 35 290.54 93.96 384.50 Biel/Bienne 30 5.76 78.59 84.35 Berthoud 40 5.74 4.42 10.16 Interlaken 0 0.00 0.00 0.00 Thoune 35 10.42 3.56 13.98 Lucerne 35 30.56 29.81 60.37 Nidwalden 40 3.37 7.69 11.06 Zoug 35 20.50 24.11 44.61 Fribourg 40 21.57 20.36 41.93 Aareland 40 54.99 21.07 76.06 Soleure 35 18.84 15.91 34.75 Bâle 35 67.06 151.20 218.26 Schaffhouse 40 24.94 1.61 26.55 St-Gall/Arbon–Rorschach 40 81.66 69.92 151.58 Rheintal 0 0.00 0.00 0.00 Werdenberg-Liechtenstein 35 7.80 8.09 15.89 Obersee 40 29.07 4.71 33.78 Wil 40 29.08 15.02 44.10 Davos 0 0.00 0.00 0.00 Coire 0 0.00 0.00 0.00 Argovie-Est 35 49.11 17.17 66.28 Frauenfeld 35 5.69 4.19 9.88 Kreuzlingen-Konstanz 35 4.72 10.17 14.89 Bellinzona 40 11.36 15.31 26.67 Locarno 40 11.22 16.45 27.67 Lugano 35 10.26 80.19 90.45 Mendrisiotto 35 10.48 1.49 11.97 Lausanne-Morges 35 135.19 166.41 301.60 Rivelac 0 0.00 0.00 0.00 Yverdon 35 10.94 0.30 11.24 Brigue–Viège–Naters 35 21.23 1.44 22.67 Chablais 0 0.00 0.00 0.00 Sion 40 28.97 4.62 33.59 RUN 30 14.23 145.94 160.17 Genève 40 197.60 155.33 352.93 Delémont 35 4.52 4.20 8.72 Total 1557.08 1397.30 2954.38

Des listes recensant les mesures du degré de priorité A et du degré de priorité B ainsi que leur coût sont fournies aux annexes 1 à 16. Le cas de chaque agglomération est par ailleurs documenté en dé- tail et fait l’objet d’un rapport d’analyse et de comparaisons croisées; les versions provisoires de ces documents ont été remis aux agglomérations.

22/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

1.3.6 Cofinancement du trafic d’agglomération – besoins de financement futurs

1.3.6.1 Cofinancement du trafic d’agglomération par la Confédération

La Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (RS 101) traite, dans deux arti- cles, des villes et des agglomérations. La Confédération est ainsi tenue de prendre en considération, 8 dans ses décisions, la situation particulière des villes et des agglomérations urbaines (art. 50 Cst. ). L’art. 86 Cst. l’autorise par ailleurs à prélever une redevance pour l’utilisation des routes nationales, un impôt à la consommation sur les carburants et un supplément sur cet impôt à la consommation et lui impose d’utiliser une partie des recettes correspondantes à des mesures destinées à améliorer les bis 9 infrastructures de transport dans les villes et les agglomérations (art. 86, al. 3, let. b ).

1.3.6.2 Un cofinancement efficace et ciblé du trafic d’agglomération

Le cofinancement du trafic d’agglomération par la Confédération contribue à une planification coor- donnée de l’urbanisation et des transports et va dans le sens d’une coordination des divers moyens de transport dévolus aux transports publics, au trafic individuel motorisé et à la mobilité douce, de leur optimisation et de leur harmonisation avec les objectifs et mesures d’aménagement du territoire. La 10 subordination claire du cofinancement à l’effet des mesures et à des critères d’efficacité impératifs permet d’atteindre un excellent rapport coût-efficacité. Le cofinancement du trafic d’agglomération par la Confédération a notamment contribué à une coordination par-delà les limites communales, canto- nales et même nationales et à l’élaboration et à la défense communes de plans d’aménagement et de transports harmonisés. L’examen des projets d’agglomération et l’attribution de priorités claires par la Confédération garantissent une utilisation ciblée des moyens financiers.

1.3.6.3 Le trafic d’agglomération, un thème qui restera important à l’avenir

Les villes et les agglomérations abritent près de 75 % de la population helvétique et concentrent 80 % des emplois. Elles sont le principal moteur économique du pays. Mais qui dit densité de population et activité économique dit aussi trafic intensif. 85 à 90 % des embouteillages enregistrés en Suisse se forment dans les zones urbaines, où cohabitent dans un espace restreint les réseaux de transport lo- caux, régionaux et nationaux. De fait, ce sont les villes et les agglomérations qui connaissent les pro- blèmes de transports les plus aigus, lesquels se répercutent sur les réseaux supérieurs et, partant, sur 11 le système de transport du pays dans son ensemble. Une mise en œuvre en temps utile des mesu- res visant à désamorcer ces problèmes est par conséquent aussi dans l’intérêt de la Confédération. Des systèmes de transport fonctionnels revêtent en effet une importance primordiale pour la qualité de vie et la compétitivité de la Suisse. Toutes les projections concernant l’évolution du trafic partent du principe que les problèmes vont 12 continuer à s’exacerber ces prochaines années. Elles reposent sur les prévisions démographiques établies en 2006 par l’Office fédéral de la statistique (OFS), qui tablaient déjà sur une concentration, 13 déjà en cours, de la croissance démographique dans les agglomérations. Les dernières prévisions 14 de l’OFS en la matière pointent à présent vers une accentuation de cette croissance. Etablis sur cet- te base par l’OFT, les scénarios de l’évolution de la population dans les cantons suisses pour la pé- 15 riode 2010-2035 laissent attendre une concentration nettement plus importante que celle supposée

8 Art. 50, al. 3: «Ce faisant, elle [la Confédération] prend en considération la situation particulière des villes, des agglomérations urbaines et des régions de montagne.» 9 Art. 86, al. 1: «La Confédération peut prélever un impôt à la consommation sur les carburants». Art. 86, al 3: «Elle affecte la moitié du produit net de l’impôt à la consommation sur les carburants, à l’exception des carburants d’aviation, et le produit net de la redevance pour l’utilisation des routes nationales au financement des tâches et des dépenses suivantes, qui sont liées à la circulation routière: … Art. 86, al 3, let. bbis: mesures destinées à améliorer les infrastructures de transport dans les villes et les agglomérations;» 10 Les objectifs d’efficacité suivants sont notamment mis en exergue et définis par voie légale (LFInfr et LUMin): a) amélioration de la qualité du système de transports; b) développement de l’urbanisation à l’intérieur du tissu bâti; c) réduction des atteintes à l’environnement et de l’utilisation des ressources; d) accroissement de la sécurité du trafic. Voir à ce sujet les articles 4 et 7 de la loi fédérale du 6 octobre 2006 sur le fonds d’infrastructure pour le trafic d’agglomération, le réseau des routes nationales de même que pour les routes principales dans les régions de montagne et les régions périphériques (loi sur le fonds d’infrastructure, LFInfr) et les articles 17a à 17d de la loi fédérale du 22 mars 1985 concernant l’utilisation de l’impôt sur les hui- les minérales à affectation obligatoire et de la redevance autoroutière (LUMin). 11 Les coûts des embouteillages ont été chiffrés à quelque 1,5 milliard de francs en 2005. Voir à ce sujet: Office fédéral du déve- loppement territorial (2007): Staukosten des Strassenverkehrs in der Schweiz, Aktualisierung 2000/2005. 12 Voir à ce sujet, notamment, Office fédéral du développement territorial (2006): Perspektiven des schweizerischen Personen- verkehrs bis 2030 et Office fédéral du développement territorial (2012): Ergänzungen zu den schweizerischen Verkehrsperspek- tiven bis 2030, Berne. 13 Office fédéral de la statistique (2006): Les scénarios de l’évolution de la population de la Suisse 2005-2050, Neuchâtel. 14 Office fédéral de la statistique (2010): Les scénarios de l’évolution de la population de la Suisse 2010-2060, Neuchâtel. 15 Office fédéral de la statistique (2011): Les scénarios de l’OFS et les projections produites par les cantons, Neuchâtel, 29.03.2011. 23/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

jusqu’ici de la croissance démographique dans les agglomérations. Compte tenu de ces prévisions, on peut imaginer que les problèmes de trafic vont à l’avenir se concentrer encore plus fortement qu’aujourd’hui dans les agglomérations.

1.3.6.4 Les fonds prévus pour le trafic d’agglomération sont insuffisants

Dans le fonds d’infrastructure, 6 milliards de francs (hors TVA et renchérissement) sont destinés au trafic d’agglomération. Dès l’entrée en vigueur de la loi sur le fonds d’infrastructure et de l’arrêté fédé- ral, une tranche d’environ 2,6 milliards de francs, soit plus de 40 % des ressources disponibles, a été libérée en faveur des projets urgents du trafic d’agglomération. Avec l’approbation du message du 21 septembre 2010 relatif au programme en faveur du trafic d’agglomération, deux tiers de la part du 16 crédit global destinée au trafic d’agglomération ont déjà été attribués à des mesures spécifiques. Dès lors, il ne reste que 1,9 milliard de francs à disposition jusqu’à l’expiration du fonds. A fin juin e 2012, 41 projets d’agglomération de 2 génération avaient été soumis à la Confédération. Les mesu- res faisant ainsi l’objet d’une demande de cofinancement prévoient des investissements de quelque 20 milliards de francs, ce qui dépasse largement les fonds disponibles aux fins de cofinancement. Conséquence: d’une part, la Confédération se voit dans l’obligation de fixer des priorités rigoureuses et, d’autre part, il va falloir trouver des moyens financiers supplémentaires. La Constitution fédérale ne pose pas de limites temporelles à l’affectation par la Confédération des fonds issus du financement spécial de la circulation routière au cofinancement du trafic d’agglomération. Les tâches et les critères y relatifs ont été définis dans le cadre de la RPT. Selon cel- le-ci, la Confédération doit allouer au moins 30 à 40 millions de francs par an au financement du trafic d’agglomération. En vertu de la loi sur le fonds d’infrastructure, cette somme est portée, pendant 20 ans, à 300 millions de francs (hors TVA et renchérissement) par an. A compter de 2028, seuls 30 à 40 millions de francs par an seront donc disponibles selon la réglementation en vigueur.

1.3.6.5 Mieux séparer le financement des chemins de fer de celui du trafic d’agglomération Le financement futur de l’infrastructure ferroviaire selon l’objet FAIF Aux termes du projet de «loi fédérale sur le financement et l’aménagement de l’infrastructure ferroviai- re» (modification de la loi du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer), la Confédération prend en charge la part principale du financement de l’infrastructure (art. 49, al. 1 LCdF) et les cantons cofinan- cent les infrastructures (art. 49, al. 2 LCdF). Sont notamment exclus des prestations fédérales les 17 tronçons destinés à la desserte capillaire . Le message du 18 janvier 2012 relatif à l’initiative populaire «Pour les transports publics» et sur le contre-projet direct (arrêté fédéral portant règlement du financement et de l’aménagement de l’infrastructure ferroviaire, FAIF) présente la délimitation entre le fonds d’infrastructure ferroviaire et le fonds d’infrastructure (objet 12.016). Il s’ensuit que les aménagements du RER dans les villes et les re agglomérations dans le cadre des projets d’agglomération de 1 génération seront – comme prévu et conformément à la décision du Parlement – financés grâce au fonds d’infrastructure. Les mesures de e 2 génération classées A par la Confédération et dont la réalisation doit démarrer à partir de 2015 se- ront également financées via le fonds d’infrastructure mais selon la réglementation valable jusqu’ici. Dès que le FAIF sera entré en vigueur, les mesures des projets d’agglomération concernant les che- mins de fer seront financées via le FIF.

Délimitation entre financement des chemins de fer et financement du trafic d’agglomération re Le FAIF prévoit que les projets urgents et les mesures classées A des projets d’agglomération de 1 e et de 2 générations seront financés conformément aux dispositions en vigueur jusqu’ici, soit selon le principe du cofinancement du trafic d’agglomération via le fonds d’infrastructure. Cela signifie notam- ment que les éventuels surcoûts liés à ces mesures devront être supportés par les agglomérations. A e compter de la 3 génération de projets d’agglomération, les éventuelles mesures relevant de l’infrastructure ferroviaire – y compris des rénovations et des constructions des arrêts et des gares – seront financées via le FIF. Les projets correspondants des agglomérations seront ainsi intégrés à la planification du programme de développement stratégique à long terme de l’infrastructure ferroviaire

16 S’agissant des projets urgents, 2,559 milliards de francs ont déjà été libérés via l’arrêté fédéral du 4 octobre 2006 concernant le crédit global pour le fonds d’infrastructure (FF 2007 8019). A travers l’arrêté fédéral du 21 septembre 2010, le Parlement a li- béré 1,51 milliard de francs supplémentaires pour la 1re génération (FF 2010 6293). 17 Les commentaires relatifs à cet article, qui figurent au chapitre 7 du message FAIF, point 7.3.3 Loi sur les chemins de fer (LCdF), stipulent: «Art. 49 […] En principe, le financement de l’infrastructure ferroviaire est du ressort de la Confédération (al. 1), mais il y a deux exceptions, régies par les al. 2 et 3. Alinéa 2 […] Il fixe que les cantons prennent en charge le financement des installations d’accueil. […] L’al. 3 clarifie la formulation précédente relative au champ d’application, qui manquait de clarté tant pour les types de transport que pour les implications (pas de prestations fédérales conformément à l’art. 57 LCdF). Le ter- me de tronçons destinés à la desserte capillaire désigne prioritairement les tramways». 24/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

(PRODES). Lors de la définition de nouvelles étapes du PRODES, les priorités seront établies conformément aux prescriptions régissant le FIF et ce, même pour les mesures ayant trait au trans- port ferroviaire dans les agglomérations. Néanmoins, ces mesures devront, à l’instar des autres mesu- res d’ordre supérieur, continuer à être présentées dans les projets d’agglomération. Les mesures de- vront toujours être intégrées dans une stratégie globale coordonnant l’urbanisation et les transports, autant que dans une évaluation d’efficacité correspondante à cet effet. Comme annoncé dans le mes- sage FAIF, les exigences des projets d’agglomération seront prises en compte lors de l’évaluation des mesures dans les agglomérations. L’OFT s’entend avec l’ARE au sujet des principes et des objectifs 18 de ces mesures.

1.3.6.6 Des besoins toujours élevés au niveau du trafic d’agglomération

Les demandes de contribution des agglomérations dépassent de loin les moyens financiers disponibles Dans le fonds d’infrastructure, 300 millions de francs par an pendant vingt ans ont été prévus en fa- veur du trafic d’agglomération. Cette somme a été définie d’après les besoins en financement expo- sés dans le rapport du groupe d’experts Bieri, eux-mêmes estimés sur la base des prévisions démo- graphiques 1996 de l’OFS. Dans l’intervalle, ces prévisions ont dû être revues à la hausse plusieurs re e fois. En outre, les besoins financiers associés aux projets d’agglomération de 1 et de 2 générations se sont révélés nettement supérieurs aux évaluations: re - Projets d’agglomération transports et urbanisation de 1 génération: les agglomérations étaient in- vitées à soumettre leurs «projets d'agglomération transports et urbanisation» avant fin 2007 à l’ARE. Sur un total de 55, 30 villes et agglomérations ont soumis un projet d’agglomération dans les délais. Le volume total indiqué au titre des huit premières années se montait à quelque 17 mil- liards de francs, ce qui correspond à un volume d’investissement annuel de 2,1 milliards de francs, soit une contribution fédérale annuelle située entre 0,6 et 1,1 milliard de francs (taux de la contribu- tion de la Confédération: 30 – 50 %) ou une moyenne avoisinant les 850 millions de francs. e - Projets d’agglomération transports et urbanisation de 2 génération: les agglomérations étaient in- vitées à soumettre leurs nouveaux «projets d'agglomération transports et urbanisation» avant fin e 2011 et leurs projets révisés avant mi-2012 à l’ARE. En tout, 41 projets d'agglomération de 2 gé- nération ont été remis dans les délais. Le volume total indiqué au titre des huit premières années se monte à quelque 20 milliards de francs, ce qui correspond à un volume d’investissement annuel de 2,5 milliards de francs, soit une contribution fédérale annuelle située entre 0,75 et 1,25 milliard de francs (taux de la contribution de la Confédération: 30 – 50 %) ou une moyenne avoisinant 1 milliard de francs. e e Les 3 et de 4 générations ne sont pas financés par le fonds d’infrastructure Les besoins futurs ne sauraient être directement extrapolés à partir des demandes déposées par les agglomérations au titre des deux premières générations de projets (respectivement 0,85 et 1 milliard de francs par an). Il faut toutefois garder à l’esprit que les investissements à venir tendent à être sous- estimés, en particulier lorsqu’ils portent sur un horizon temporel éloigné. En effet, il n’existe souvent pas encore d’estimations de coûts pour les mesures nécessaires à cette échéance, à supposer que e ces mesures aient seulement été prévues. A noter toutefois qu’à compter de la 3 génération, une fois que le fonds d’infrastructure ferroviaire (FIF) sera en place, tous les investissements dans les RER se- ront financés par le FIF, ce qui allégera d’environ 50 millions de francs par an le cofinancement du tra- 19 fic d’agglomération. En comptant les 2,56 milliards de francs libérés par l’arrêté fédéral du 4 octobre 2006 (voir point 1.2.1) pour les projets urgents, les 1,51 milliard de francs libérés le 21 septembre re 2010 pour la 1 génération et les 1,56 milliard de francs demandés par le biais du présent arrêté fédé- ral, le montant total libéré s’élève donc à 5,63 milliards de francs, ce qui laisse une réserve d’environ e 0,37 milliard de francs. Or, les mesures de type B de la 2 génération avoisinent déjà 1,4 milliard de e e francs. Par conséquent, les projets d’agglomération de 3 et 4 générations ne sont pas financés par les ressources disponibles du fonds d’infrastructure. Il faut procéder à une hiérarchisation sensible- e ment plus restrictive dès la 3 génération de projets, indépendamment du financement futur.

18 Objet 12.016, message du 18 janvier 2012 relatif à l’initiative populaire «Pour les transports publics» et sur le contre-projet di- rect (arrêté fédéral portant règlement du financement et de l’aménagement de l’infrastructure ferroviaire, FAIF), page 1422. 19 Voir objet 09.083, message du 11 novembre 2009 relatif à l’arrêté fédéral sur la libération des crédits du programme en fa- veur du trafic d’agglomération à partir de 2011, annexe 1, «Liste des mesures dans le domaine du rail (ensemble des voies fer- rées, stations RER), degré de priorité A»: sommes des contributions fédérales: 489,03 millions de CHF; part du financement de la ligne diamétrale de Zurich: 282,33 millions de CHF; restent donc à disposition pour les mesures dans le domaine du rail 206,70 millions de CHF, soit environ 50 millions de CHF par an. 25/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

Besoins futurs concernant le cofinancement des projets d’agglomération La croissance démographique va à l’avenir se concentrer de manière encore plus sensible dans les agglomérations. Ces dernières vont dès lors rester en première ligne pour ce qui est des problèmes de transport. Du fait de la RPT, la Confédération s’est vue assigner la mission de cofinancer le trafic d’agglomération, tâche qui n’est limitée dans le temps ni par la Constitution fédérale, ni par la RPT. L’augmentation des moyens financiers disponibles, qui sont passés de 30–40 millions de francs par an à quelque 300 millions de francs grâce à la création du fonds d’infrastructure, est en revanche limi- tée à 20 ans. Le concept d’origine se fondait sur le raisonnement selon lequel les besoins en termes de soutien par la Confédération se stabiliseraient à 30–40 millions de francs par an une fois que l’accumulation de projets serait résorbée par un soutien aux projets urgents du trafic d’agglomération. Or, les expériences faites ces dernières années imposent de corriger ce raisonnement. Un cofinan- cement durable et sans limite de temps du trafic d’agglomération à un niveau élevé ne pourra toute- fois être assuré qu’à condition que les moyens supplémentaires nécessaires à cet effet puissent être mis à disposition.

Quelle évolution pour le cofinancement des projets d’agglomération? Dans ses objectifs pour l’année 2013 (décision du Conseil fédéral du 31 octobre 2012), le Conseil fé- 20 déral relevait que, pour ce qui est des tâches liées à la circulation routière et financées par des moyens affectés (impôt de base sur les huiles minérales, surtaxe sur les huiles minérales, redevance pour l'utilisation des routes nationales), les dépenses dépassaient de plus en plus les recettes et qu’il fallait donc mettre à disposition des recettes supplémentaires (objectif 21). Le Conseil fédéral signalait dès lors son intention de mettre en consultation un message concernant le financement qui permet- trait d’augmenter les recettes de la surtaxe sur les huiles minérales. S’agissant du trafic d’agglomération, le Conseil fédéral constatait que, depuis l’approbation en 2010 du message concernant le programme «Trafic d’agglomération», deux tiers de la partie du crédit d’ensemble prévue pour le trafic d’agglomération (6 milliards de francs) avaient déjà été attribués à des mesures et à des paquets de mesures et que, par conséquent, la Confédération continuait à ne répondre qu’à une fraction des demandes de cofinancement des mesures de circulation prévues dans e les projets d’agglomération de 2 génération. Au vu de la différence croissante entre les besoins an- noncés et les moyens disponibles, il estimait nécessaire d’examiner si et, dans l’affirmative, comment le cofinancement par la Confédération pourrait évoluer. Le Conseil fédéral s’engageait dès lors à me- ner une discussion sur le sujet en 2013. Cette discussion sur l’évolution du financement a été menée le 30 janvier 2013. Le Conseil fédéral s’est dit décidé à unifier le financement du rail et de la route et propose à cet effet de créer, à l’image du fonds d'infrastructure ferroviaire, un fonds à durée illimitée pour les routes nationales et le trafic d’agglomération (FRA). Il a donc chargé le Département de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) d’élaborer en 2013 un projet à mettre en consultation. Les questions de l’évolution du cofinancement du trafic d’agglomération et de la mise à disposition des moyens nécessaires à cette fin feront partie intégrante de ce projet sur le fonds pour les routes natio- nales et le trafic d’agglomération (FRA) et sur l’augmentation des recettes tirées de la surtaxe sur les huiles minérales.

1.4 Mise en œuvre du Programme en faveur du trafic d’agglomération

1.4.1 Accord sur les prestations

S’appuyant sur les projets d’agglomération et l’arrêté financier de l’Assemblée fédérale, le DETEC conclut un accord sur les prestations avec l’organisme responsable après avoir consulté l’Administration fédérale des finances (art. 24, al. 1, OUMin). L’accord sur les prestations doit préciser qu’en cas de liquidités insuffisantes du fonds d’infrastructure, les moyens libérés pour la mise en œu- vre des mesures de la liste A ne seront à disposition que dans la mesure des liquidités du fonds. Cet accord comprend des mesures qui touchent aux infrastructures ferroviaires et routières cofinancées par la Confédération, des prestations entièrement assumées par l’agglomération ainsi que des mesu-

20 L’expression «tâches liées à la circulation routière» désigne toutes les tâches énumérées à l’art. 86 Cst., ce qui inclut donc le cofinancement du trafic d’agglomération conformément à l’art. 86, al. 3, let. bbis Cst. 26/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

res qui ne relèvent pas des infrastructures dans les domaines des transports et de l’urbanisme. Les points suivants doivent notamment être réglés dans l’accord sur les prestations: mesures et ensem- bles de mesures à prendre, calendrier, contribution fédérale, exigences liées aux rapports, compéten- ces et responsabilités, modalités d’adaptation, réglementation en cas de violation de l’accord et durée de validité (art. 24, al. 2, OUMin). Les accords doivent également traiter des modalités de compte- rendu et des bases qui permettent d’effectuer le contrôle d’efficacité et le contrôle financier. L’Office fédéral du développement territorial examine périodiquement le respect des accords sur les prestations (art. 24, al. 6, OUMin). Cet examen interviendra tous les quatre ans et permettra d’effectuer les actualisations requises en fonction de l’état de planification et de réalisation le plus ré- cent.

1.4.2 Convention de financement

Se fondant sur l’accord sur les prestations et sur le résultat des vérifications menées par l’autorité 21 compétente l’office fédéral compétent détermine avec l’organisme responsable, dans la convention de financement, les modalités de paiement pour les mesures A prêtes à être réalisées et financées (art. 24, al. 4, OUMin). Les offices fédéraux compétents sont responsables de l’accompagnement de la mesure et du contrôle financier. Les conditions à remplir pour un éventuel préfinancement de mesu- res par l’organisme responsable sont énoncées à l’art. 24a OUMin.

1.3.3 Suite des travaux

La loi sur le fonds d’infrastructure dispose que le Conseil fédéral rend compte à l’Assemblée fédérale, en général tous les quatre ans, de l’état de réalisation du programme en faveur du trafic d’agglomération et lui propose d’allouer les moyens nécessaires pour la prochaine génération. Pour établir ce compte rendu, la Confédération a besoin des rapports des agglomérations sur l’avancement de la mise en œuvre (rapport de mise en œuvre des projets urgents et des mesures des listes A et B, analyse de l’effet, actualisation des coûts). Le présent rapport de consultation a été établi sur la base e des rapports de mise en œuvre demandés aux agglomérations et des projets d’agglomération de 2 génération. La marche à suivre ultérieure est prévue comme suit: − d’ici au 31 octobre 2013: consultation relative au présent rapport; − de novembre 2013 à mars 2014: dépouillement de la consultation et rédaction du message et de l’arrêté fédéral; − vers fin mars 2014: message du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale; − vers fin 2014: décision du Parlement concernant la libération des crédits.

2 Commentaire article par article

Art. 1 e Cette disposition prévoit la libération des fonds nécessaires aux mesures de la liste A de 2 généra- tion; ces fonds sont prélevés sur le crédit bloqué destiné à l’amélioration des infrastructures de trans- port dans les villes et les agglomérations. Le fonds ne doit pas s’endetter (art.9, al. 1 LFInfr). La dis- ponibilité effective de ces crédits est donc fonction de la liquidité du fonds. Pour des raisons de ges- tion, le calendrier et l’étendue des engagements à venir pour les mesures et paquets de mesures (voir annexe) dépendront des ressources disponibles dans le fonds d’infrastructure. Si nécessaire, des fi- nancements préalables par les organismes responsables pourraient être convenus conformément à l’art. 24a OUMin.

Art. 2 Cette disposition fixe le taux de contribution de la Confédération pour chacun des projets d’agglomération, ainsi que le montant maximal par agglomération pour les mesures de la liste A. Le projet d’arrêté fédéral définit donc le montant maximal de la contribution versée par la Confédération pour une agglomération. Ce montant correspond à la somme des contributions maximales allouées pour chacun(e) des mesures et paquets de mesures soutenus par la Confédération selon la liste A. Le taux de contribution s’applique également aux mesures isolées et aux paquets de mesures (voir an- nexe). Le Parlement décide du taux de contribution pour chaque projet d’agglomération de manière à ce qu’il vaille également pour les mesures et paquets de mesures. Il s’agit de montants maximaux, uti- 21 En vertu de l’art. 2 de loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) et de l’art. 41 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (loi sur la protection de l'environnement; LPE; RS 814.01), la Confédération est tenue de vérifier que les installations de transport (routier) subventionnées respectent les disposi- tions de la LPN et de la LPE. 27/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

lisables exclusivement pour les mesures et paquets de mesures définis (voir annexe). Les éventuels surcoûts sont à la charge des agglomérations ou des organismes responsables de l’agglomération.

Art. 3 L’arrêté sur le financement, qui est un arrêté fédéral simple, n’est pas soumis au référendum.

3 Conséquences

3.1 Conséquences pour la Confédération

Le fonds d’infrastructure a été créé pour permettre de relever les défis les plus urgents dans le domai- ne de l’amélioration des infrastructures de transport du trafic d’agglomération. Il vise à assurer la continuité et la fiabilité du financement. Ce fonds est juridiquement dépendant de la Confédération et est doté d’une comptabilité propre (art. 1 LFInfr). Il a été alimenté par un premier versement prélevé sur les ressources affectées au financement spécial du trafic routier; depuis lors, l’Assemblée fédérale lui alloue chaque année, dans le budget, une partie des produits nets prévus à l’art. 86, al. 3, Cst. (art. 2 LFInfr). L’arrêté sur la libération des crédits du programme en faveur du trafic d’agglomération définit les modalités de libération des crédits destinés à la prochaine génération de projets; il n’intervient ni sur la dotation, ni sur la conception du fonds d’infrastructure. Par conséquent, la libération de ces moyens financiers n’aura pas d’autres répercussions sur la politique financière que celles qui étaient prévisibles lors de l’adoption de la loi sur le fonds d’infrastructure par le Parlement. Le fonds d’infrastructure ne fournit aucune contribution à l’entretien ou à l’exploitation du trafic d’agglomération. Toutefois, dans la mesure où les crédits issus du fonds d’infrastructure cofinancent des investissements dans le domaine du RER, les montants correspondants seront à l’avenir dus par la Confédération dans le cadre du financement des chemins de fer. Selon le rapport du 22 août 2012 sur le plan financier 2014-2016, la situation du point de vue de la Confédération est la suivante:

Tableau 4: Fonds d’infrastructure (rapport du 22 août 2012 sur le plan financier 2014-2016) mio. de CHF Budget 2012 Budget 2013 Plan financier Plan financier Plan financier 2014 2015 2016 Attributions au fonds 928 1 026 1 049 1 224 1 219 Sanctions perçues sur voitures de tourisme dans - - - 55 32 cadre réduction CO² Attribution annuelle 928 1 026 1049 1 169 1 186 Prélèvements sur le fonds 1 360 1 471 1 595 1 482 1 323 Routes nationales (achèvement du réseau) 730 730 780 749 630 Routes nationales (suppression des goulets 90 130 210 270 300 d’étranglement) Projets urgents trafic d’agglomération 386 321 181 124 106 Projets d’agglomération 110 245 384 299 246 Routes principales dans les régions de monta- 40 45 40 40 41 gnes et les régions périphériques Liquidités du fonds 1 479 1 033 488 230 126

28/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

RPT oblige, le cofinancement du trafic d’agglomération est devenu pour la Confédération une tâche durable, car ni la Constitution fédérale, ni la RPT ne la limitent dans le temps. L’augmentation des moyens financiers à disposition, lesquels sont passés de 30 – 40 millions de francs par an à environ 300 millions de francs par an du fait de la création du fonds d’infrastructure, est toutefois limitée à 20 ans. Un cofinancement durable et sans limite de temps du trafic d’agglomération à un niveau élevé ne pourra toutefois être assuré qu’à condition que les moyens supplémentaires nécessaires à cet effet puissent être mis à disposition.

3.2 Conséquences pour les cantons, les villes et les communes

L’une des vocations du fonds d’infrastructure consiste à fournir des crédits pour améliorer le système des transports dans les villes et les agglomérations. Le présent arrêté fédéral se limite à fixer les e contributions maximales aux mesures de type A de la 2 génération de financement du programme en faveur du trafic d’agglomération. Comme les problèmes de transports les plus aigus à cet égard se si- tuent dans les agglomérations, cet arrêté est de première importance pour elles. A eux seuls, les can- tons et les agglomérations ne sont pas en mesure de financer les investissements nécessaires, en particulier dans les zones densément peuplées, parce que les investissements requis dans le domai- ne des transports y sont particulièrement élevés.

Le volume des cofinancements prévus de la Confédération s’élève à quelque 1,56 milliard de francs; cette contribution permet de générer un volume total d’investissements de quelque 4,23 milliards de francs, le taux de contribution moyen étant d’un peu plus de 35 %. En d’autres termes, le montant at- tendu de la part des cantons, des villes et des communes s’élève à quelque 2,67 milliards de francs. Les cantons, les villes et les communes continuant à supporter la majeure partie des investissements, la vitesse à laquelle ces derniers seront réalisés dépendra avant tout de leurs moyens financiers.

Les années 2015 à 2018 ne verront pas la réalisation de toutes les mesures, et certaines ne seront lancées qu’à la fin de cette période. Par ailleurs, aucun calendrier définitif n’a été fixé pour le début e des travaux à réaliser dans le cadre de la 2 génération de projets (cf. point 1.3.5.2). On peut donc s’attendre à ce que les crédits requis se répartissent sur quelques années au-delà de 2018. Le fonds d’infrastructure n’est pas voué à financer l’entretien ou l’exploitation du trafic d’agglomération. Les frais d’exploitation et d’entretien des nouvelles infrastructures incomberont par conséquent aux cantons, aux villes et aux communes, dont les dépenses vont augmenter en consé- quence. Le financement du trafic d’agglomération dans les cantons et les agglomérations est en géné- ral régi par des lois. La réponse à la question des ressources supplémentaires en personnel requises dans les cantons, les villes et les agglomérations dépend de la forme d’organisation choisie et des structures existantes. La nécessité d’adapter les législations cantonales et de dégager des ressources en personnel supplémentaires dans les cantons, les villes et les agglomérations a déjà été examinée lors de la rédaction du message du 2 décembre 2005 concernant le fonds pour le trafic 22 d’agglomération et le réseau des routes nationales (fonds d’infrastructure) ; il est donc superflu de revenir sur cette question dans le présent rapport.

3.3 Conséquences économiques

De la nécessité et des possibilités d’une intervention de l’Etat Les problèmes de circulation se posent avec une acuité croissante dans les villes et les aggloméra- tions suisses, qui sont nombreuses à faire face à un trafic intensif et, partant, à des nuisances sono- res, à une forte concentration de polluants atmosphériques et à des engorgements permanents. Au- jourd’hui, les engorgements et la perte de temps qu’ils génèrent représentent un coût qui dépasse lar- gement le milliard de francs par année. La population, l’environnement et l’économie en supportent les répercussions. Le fonds d’infrastructure garantit les financements fédéraux nécessaires à l’amélioration du système de transports dans les villes. L’arrêté fédéral sur la libération des crédits du programme en faveur du trafic d’agglomération régit la libération des moyens financiers requis pour la réalisation de la prochai- e ne génération de projets en faveur du trafic d’agglomération (2 génération). Il s’agit là d’un pas impor- tant pour l’application de la loi sur le fonds d’infrastructure. Cette deuxième génération vise le cofinan- cement des mesures dont l’efficacité est jugée bonne à très bonne en termes de trafic d’agglomération et qui fournissent ainsi une contribution essentielle pour le maintien de la fonctionnali- té des réseaux de transport.

22 FF 2006 753 29/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

Conséquences sur différents groupes sociaux Le projet permet donc non seulement d’assurer la compétitivité économique du pays, mais aussi d’améliorer les conditions de transport des usagers, qui profitent par exemple de temps de trajet plus courts. Près d’un tiers de la population est, pour différentes raisons, dans l’incapacité de conduire un véhicule motorisé et n’a donc pas d’autre recours pour se déplacer que la mobilité douce et les trans- ports publics, lesquels sont précisément un point fort des agglomérations. La mobilité douce, par l’activité physique qu’elle engendre, est un facteur de promotion de la santé. Les milieux bâtis animés et impliquant des trajets courts contribuent, par leur niveau de nuisances raisonnable et par la possibi- lité de nouer facilement des liens sociaux, à une bonne qualité de vie. Compte tenu des tendances démographiques, le besoin de réseaux sûrs et attrayants en matière de mobilité douce va donc crois- sant. L’amélioration des systèmes de transport dans les villes et les agglomérations augmente l’accessibilité de ces dernières et profite tant aux personnes qui travaillent, qu’aux commerces et au secteur des services. Par ailleurs, l’arrêté fédéral prévu générera au profit du secteur de la construc- tion un volume d’investissements total de quelque 4,23 milliards de francs, une somme qui n’inclut pas les effets conjoncturels indirects qui en découleront.

Effets sur l’économie nationale Une infrastructure de qualité constitue une base déterminante pour le développement économique d’un pays. La vocation générale du fonds d’infrastructure et celle, plus spécifique, du programme en faveur du trafic d’agglomération sont de fournir une infrastructure de transports fonctionnelle et de contribuer ainsi à la compétitivité internationale du pays. En comparaison internationale, la Suisse dispose certes d’un réseau ferroviaire et routier étendu et performant. Des lacunes se font toutefois sentir au niveau du trafic d’agglomération. Afin de pouvoir continuer à se positionner avec succès face à la concurrence internationale, notre pays doit donc effectuer les investissements requis dans ses in- frastructures de transports. A long terme, les investissements que générera le présent projet bénéfi- cieront à la place économique suisse, au marché du travail et à la prospérité du pays.

Réglementations alternatives Les villes, qui concentrent quelque 75 % de la population helvétique, génèrent des impulsions déter- minantes pour la vie économique, sociale, culturelle et politique. Mais l’urbanisation comporte aussi des inconvénients: pression accrue sur les systèmes de transports, sur l’environnement et sur les fi- nances publiques ou encore problèmes sociétaux. Ces difficultés se répercutent négativement sur l’attrait économique des villes et sur la qualité de vie de leurs habitants. Or, les villes ne pourront pas résoudre seules ces problèmes, car l’ampleur des défis dépasse leurs possibilités, leurs compétences et leurs limites administratives. En acceptant la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédé- ration et les cantons (RPT) lors de la votation du 28 novembre 2004, le souverain a attribué à la Confédération une tâche nouvelle: celle de financer notamment des «mesures destinées à améliorer bis les infrastructures de transport dans les villes et les agglomérations» (art. 86, al. 3, let. b , Cst.) en utilisant pour ce faire une partie des recettes de l’impôt à la consommation sur tous les carburants à l’exception du kérosène et les recettes nettes de la redevance pour l’utilisation des routes nationales. C’est sur ces dispositions que se fonde le principe du cofinancement de mesures pour améliorer les infrastructures de transport dans les villes et les agglomérations, ancré dans la loi sur le fonds d’infrastructure. Le présent projet constitue une étape supplémentaire vers la mise en œuvre du man- dat légal qui découle de cette loi.

Adéquation de la mise en œuvre Le soutien accordé à des projets d’agglomération coordonnés en termes de transports et d’aménagement du territoire a pour effet d’inscrire les problèmes de transport dans une perspective globale; pour les résoudre, il fait interagir efficacement tous les modes de transport et coordonne les transports avec l’urbanisation dans les agglomérations. Le développement des modes de transport se poursuit en fonction de leurs avantages comparatifs. Une telle approche permet d’utiliser efficacement des ressources financières restreintes. Les contributions de la Confédération sont versées à titre de cofinancement uniquement. La responsabilité de la mise en œuvre incombe aux agglomérations. Cet- te démarche correspond à une répartition des tâches selon le principe de subsidiarité.

30/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

3.4 Conséquences sur le territoire et sur l’environnement

Le programme en faveur du trafic d’agglomération, avec les mesures des listes A et B, a de nombreux effets positifs sur le tissu bâti et sur l’environnement, et tout particulièrement sur la qualité de l’air, le climat, les paysages, les espaces vitaux et les eaux, l’occupation des sols et la qualité de vie en milieu urbain. Le principe du développement durable impose de contenir les nuisances environnementales liées à l’accroissement du trafic et de préserver, voire d’améliorer, la qualité du tissu bâti. Le fonds d’infrastructure et, plus précisément, le programme en faveur du trafic d’agglomération, sont en mesu- re d’apporter une contribution substantielle en la matière. L’approche globale des transports est en ef- fet de nature à renforcer, dans les grandes agglomérations, la part des transports publics et de la mo- bilité douce, qui disposent en général d’avantages comparatifs dans les régions densément peuplées. Cette évolution contribuera à rééquilibrer la répartition modale au profit des transports publics et de la mobilité douce, surtout dans les grandes agglomérations, et à rendre la gestion du trafic plus durable en termes d’occupation du sol et de pollution sonore et atmosphérique. En favorisant le développe- ment urbain à l’intérieur du tissu bâti, on maîtrise mieux le mitage et on renforce les centres. Le trans- fert vers les transports publics et la mobilité douce qui s’observe dans les régions densément peu- plées va en outre dans le sens des objectifs climatiques fixés dans la loi sur le CO² et le protocole de Kyoto. Dans le cadre de l’examen effectué par la Confédération, l’effet de chacun des projets d’agglomération a été analysé à l’aune des critères «Développement de l’urbanisation à l’intérieur du tissu bâti» et «Réduction des atteintes à l’environnement et de l’utilisation des ressources». Cette analyse a mis en évidence les effets suivants: − le programme en faveur du trafic d’agglomération renforce les transports publics et la mobilité douce dans les agglomérations; le rééquilibrage modal qui en résulte en faveur de ces modes de transport permet de réduire les émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmos- phériques;

− plusieurs mesures contribuent certes à l’imperméabilisation des sols, mais l’urbanisation à l’intérieur du tissu bâti permet de lutter contre le mitage du territoire et de renforcer le déve- loppement des centres, ce qui ralentira la consommation de surfaces.

Enfin, toutes les mesures cofinancées par le biais du fonds d’infrastructure sont soumises aux procé- dures ordinaires d’aménagement du territoire et de planification environnementale et doivent respecter les objectifs environnementaux fixés par la loi (air, bruit, nature, paysage, etc.).

4 Liens avec le programme de la législature

Le projet est annoncé dans le message du 25 janvier 2012 sur le programme de législature de 2011 à 23 2015 .

5 Aspects juridiques

5.1 Constitutionnalité et conformité aux lois

L’Assemblée fédérale a adopté la loi sur le fonds d’infrastructure (LFInfr) en se basant sur les art. 86, al. 3, et 173, al. 2, de la Constitution. Le présent arrêté s’appuie sur l’art. 7, al. 4, LFInfr, qui dispose que le Conseil fédéral rend compte à l’Assemblée fédérale, en général tous les quatre ans, de l’état de réalisation de ce programme et lui propose d’allouer les moyens nécessaires pour la génération suivante. L’arrêté prévu proposera à l’Assemblée fédérale d’adopter le programme en faveur du trafic d’agglomération et de libérer une partie des ressources du fonds pour la réalisation des projets d’agglomération.

5.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

La constitution du fonds d’infrastructure ne relevait pas du champ d’application du droit européen. Le financement des mesures sur territoire étranger dans les régions frontalières est prévu par les disposi-

23 FF 2012 349 31/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

tions de l’art. 17a, al. 3, LUMin. Les mesures d’infrastructure qui s’étendent au-delà des frontières na- tionales peuvent être financées par le programme pour autant qu’elles permettent en premier lieu d’améliorer la situation du trafic dans la partie suisse de l’agglomération et que l’Etat voisin, qui doit être intégré dans l’organe de pilotage du projet de manière appropriée, s’engage lui aussi financière- ment (FF 2006 753 782). Par conséquent, le présent arrêté fédéral est compatible avec le droit euro- péen.

5.3 Forme de l’arrêté

Conformément aux dispositions de la LFInfr, le Conseil fédéral rend compte à l’Assemblée fédérale, en général tous les quatre ans, de l’état de réalisation de ce programme et lui propose d’allouer les moyens nécessaires pour la période suivante. Le programme et la proposition de libération des crédits ne contiennent pas de dispositions à caractère législatif. Ils ne sont donc pas soumis au référendum et peuvent prendre la forme d’un arrêté fédéral simple.

5.4 Frein aux dépenses

L’art. 159, al. 3, let. b, Cst. prévoit que les dispositions relatives aux subventions, ainsi que les crédits d’engagement et les plafonds de dépenses, doivent être adoptés à la majorité des membres de cha- que conseil s’ils entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs (frein aux dépenses). Cette majorité a d’ores et déjà été obtenue pour toutes les mesures financées par le fonds d’infrastructure dans le ca- dre de la loi sur le fonds d’infrastructure et lors de l’adoption du crédit d’ensemble de 20,8 milliards de francs. Il n’est donc pas nécessaire de soumettre une nouvelle fois le présent arrêté à la clause du frein aux dépenses.

5.5 Compatibilité avec la loi sur les subventions

24 Les dispositions de la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions s’appliquent au fonds d’infrastructure à titre subsidiaire.

24 RS 616.1 32/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

6 Annexes

6.1 Annexe 1 - Liste des mesures concernant le chemin de fer, priorité A

33/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

6.2 Annexe 2 - Liste des mesures concernant le chemin de fer, priorité B

34/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

6.3 Annexe 3 - Liste des mesures pour le trafic individuel motorisé, priorité A

35/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

6.4 Annexe 4 - Liste des mesures pour le trafic individuel motorisé, priorité B

36/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

6.5 Annexe 5 - Liste des mesures concernant la mobilité douce, priorité A

37/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

38/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

6.6 Annexe 6 - Liste des mesures concernant la mobilité douce, priorité B

39/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

40/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

6.7 Annexe 7 - Liste des mesures concernant le bus, priorité A

41/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

6.8 Annexe 8 - Liste des mesures concernant le bus, priorité B

42/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

6.9 Annexe 9 - Liste des mesures pour les plateformes multimodales, priorité A

43/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

6.10 Annexe 10 - Liste des mesures pour les plateformes multimodales, priorité B

44/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

6.11 Annexe 11 - Liste des mesures concernant la gestion du trafic, priorité A

45/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

6.12 Annexe 12 - Liste des mesures concernant la gestion du trafic, priorité B

46/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

6.13 Annexe 13 - Liste des mesures pour la valorisation/la sécurité de l’espace routier, prio- rité A

47/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

48/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

6.14 Annexe 14 - Liste des mesures pour la valorisation/la sécurité de l’espace routier, prio- rité B

49/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

6.15 Annexe 15 - Liste des mesures concernant le tram, priorité A

6.16 Annexe 16 - Liste des mesures concernant le tram, priorité B

50/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication DETEC

6.17 Arrêté fédéral sur la libération des crédits du programme en faveur du trafic d’agglomération à partir de 2015 (projet)

Arrêté fédéral (projet) sur la libération des crédits du programme en faveur du trafic d’agglomération à partir de 2015

du …

L’Assemblée fédérale de la Confédération suisse, 1 vu l’art. 167 de la Constitution fédérale , 2 vu l’art. 7, al. 4, de la loi fédérale du 6 octobre 2006 sur le fonds d’infrastructure , 3 vu le message du Conseil fédéral du …. 2014 , arrête:

Art. 1

Un montant de 1557,08 millions de francs (valeur d’octobre 2005, hors renchérissement et hors TVA) est libéré du crédit bloqué destiné à l’amélioration des infrastructures de transport dans les villes et dans les agglomérations (art. 1, al. 2, let. c de l’arrêté fédéral du 4 octobre 2006 concernant le crédit 4 global pour le fonds d’infrastructure ).

1 RS 101 2 RS 725.13 3 FF 2014 ….. 4 FF 2007 8019 51/52

233.8 Agglomerationsverkehr - M163-0242

Art. 2 1 Les taux de contribution et les montants maximaux pour chacun des projets d’agglomération figurent dans le tableau ci-après (valeur d’octobre 2005, hors renchérissement et hors TVA):

Projet d'agglomération Taux de Montant maximal contribution de [millions de francs] la Confédéra- tion [%] Zürcher Oberland 40 28.00 Winterthur 40 124.53 Zürich Glattal 35 92.33 Limmattal 35 82.91 Langenthal 35 11.89 Berne 35 290.54 Biel/Bienne 30 5.76 Berthoud 40 5.74 Thoune 35 10.42 Lucerne 35 30.56 Nidwalden 40 3.37 Zoug 35 20.50 Fribourg 40 21.57 Aareland 40 54.99 Soleure 35 18.84 Bâle 35 67.06 Schaffhouse 40 24.94 St-Gall/Arbon–Rorschach 40 81.66 Werdenberg-Liechtenstein 35 7.80 Obersee 40 29.07 Wil 40 29.08 Argovie-Est 35 49.11 Frauenfeld 35 5.69 Kreuzlingen-Konstanz 35 4.72 Bellinzona 40 11.36 Locarno 40 11.22 Lugano 35 10.26 Mendrisiotto 35 10.48 Lausanne-Morges 35 135.19 Yverdon 35 10.94 Brigue–Viège–Naters 35 21.23 Sion 40 28.97 RUN 30 14.23 Genève 40 197.60 Delémont 35 4.52 Total 1557.08 Réserve (bloquée) 373.30 2 Le taux de contribution pour une agglomération vaut également pour chacune des mesures prévues dans le projet d'agglomération.

Art. 3

Le présent arrêté n’est pas sujet au référendum.

52/52