Révision partielle des dispositions relatives à l'importation de marchandises dans le trafic touristique

Département fédéral des finances DFF Administration fédérale des douanes AFD Direction générale des douanes

Révision partielle des dispositions légales relatives à l’importation de marchandises dans le trafic touristique1

Rapport explicatif Berne, le 13 juin 2013 Délai : 13 août 2013

Révision partielle de l’ordonnance sur les douanes (RS 631.01) ; de l’ordonnance du DFF sur les douanes (RS 631.11) ; de l’ordonnance du DFF régissant la franchise d’impôt à l’importation de biens en petites quantités, d’une valeur minime ou pour lesquels le montant de l’impôt est insignifiant (RS 641.204) ; de l’ordonnance sur l’importation de produits agricoles (RS 916.01)

2.4 Révision totale de l'ordonnance du DFF du 11 décembre 2009 régissant la

franchise d’impôt à l’importation de biens en petites quantités, d’une valeur 4.1.2 Convention du 4 juin 1954 sur les facilités douanières en faveur du tourisme 11

1 Partie générale

1.1 Contexte

Lors de l’entrée en Suisse, les voyageurs doivent déclarer spontanément toutes les mar- chandises qu’ils importent. Si ces marchandises ne sont soumises à aucune interdiction ou restriction d’importation et qu’elles n’excèdent pas une certaine valeur et/ou certaines quanti- tés, la déclaration en douane se fait sans formalité. Dans ce cas, le franchissement de la frontière peut avoir lieu par n’importe quelle route douanière. Dans les autres cas, le voya- geur est tenu d’entrer en Suisse par un poste frontière occupé par du personnel de la doua- ne et doit déclarer ses marchandises oralement. Pour palier la fermeture de nombreux pos- tes frontière consécutivement aux différents programmes d’économie décidés par la Confé- dération, la douane a mis en place une procédure de déclaration écrite2 qui permet d’entrer en Suisse par certains passages frontière partiellement ou pas du tout occupés par du per- sonnel de la douane.

Le développement des nouvelles technologies et l’essor de la mobilité connectée motivent la douane à remplacer à terme l’actuelle procédure de déclaration écrite par une procédure électronique. Une procédure de taxation électronique permettra à l’avenir aux voyageurs de déclarer les marchandises du trafic touristique à partir d’un téléphone mobile, d’une tablette ou d’un ordinateur. Les marchandises étant taxées, ils pourront franchir la frontière par n’importe quelle route douanière.

Le développement d’une application bute sur la trop grande complexité des dispositions lé- gales. Pour se faire une idée concrète de la complication des prescriptions actuelles, il suffit de consulter le tableau des franchises reproduit à la page 29 de la brochure « Votre passage à la douane suisse ». Ce tableau permet uniquement de déterminer si les marchandises im- portées sont ou pourraient être passibles de redevances, sous réserve des conditions d’application de la franchise valeur décrites aux pages 5 à 7 de la brochure. Pour savoir si et à quelle hauteur les marchandises sont passibles de droits de douane, il est nécessaire de consulter en plus le tarif pour le trafic touristique3. Ce n’est qu’après avoir parcouru les 19 groupes tarifaires du tarif qu’il sera possible de déterminer si ces marchandises sont passi- bles de droits de douane ou pas.

Une étude de faisabilité menée en 2012 a démontré que la saisie des données dans l’application serait trop fastidieuse et complexe et rebuterait les voyageurs à déclarer leurs marchandises électroniquement. Par conséquent, si la douane veut développer une telle application, une modification des dispositions légales visant à simplifier la taxation des mar- chandises du trafic touristique est indispensable.

Quel que soit le moment de l’introduction d’une procédure de taxation électronique, les sim- plifications faciliteront également la déclaration verbale et écrite des marchandises du trafic touristique. Aussi, la taxation par le personnel de la douane sera plus rapide et plus sûre. Au final, le franchissement de la frontière sera facilité, ce qui aura une influence positive sur la fluidité du trafic.

1.2 Simplification de l’application des franchises

Les franchises ont été introduites pour des raisons d’économie administrative afin de que la douane puisse contrôler la circulation des personnes et des marchandises ainsi que perce- voir les redevances tout en préservant la fluidité du trafic.

voir la brochure annexée « Votre passage à la douane suisse » aux pages 19 et 20 voir la brochure annexée « Votre passage à la douane suisse » aux pages 29 à 34

Les modifications ci-après visent exclusivement à simplifier l’application des franchises :

- Séparation de la franchise valeur (franchise de TVA) des franchises quantitatives (fran- chises de droits de douane)

La séparation de la franchise valeur des franchises quantitatives est la pierre angulaire du nouveau système d’application des franchises. La nouvelle règle est simple et claire : si la franchise valeur est dépassée, la TVA est due ; si une franchise quantitative est dé- passée, des droits de douane sont dus. Si les deux franchises sont dépassées, les droits de douane et la TVA sont dus.

- Intégration de la valeur des boissons alcooliques et des tabacs manufacturés dans le calcul de la franchise valeur

Actuellement, les boissons alcooliques et des tabacs manufacturés admis en franchise de droits de douane ne paient pas de TVA. A l’avenir, la valeur des boissons alcooliques et des tabacs manufacturés sera intégrée dans le calcul de la franchise valeur.

- Harmonisation de l’application des franchises quantitatives pour toutes les marchandises concernées (boissons alcooliques, tabac manufacturés, produits agricoles)

L’intégration de la valeur des boissons alcooliques et des tabacs manufacturés dans le calcul de la franchise valeur met toutes les marchandises sur un pied d’égalité et suppri- me l’actuelle différence de traitement vis-à-vis des produits agricoles.

1.3 Simplification du tarif des douanes pour le trafic touristique

La perception de droits de douane dans le trafic touristique vise à limiter l’importation de cer- taines marchandises sensibles. Actuellement, 18 groupes tarifaires sont soumis à la percep- tion de droits de douane. Cependant, les franchises quantitatives de la plupart de ces grou- pes tarifaires (légumes, fruits, céréales, fleurs coupées, etc.) sont si élevées qu’il est rare que des droits de douane soient perçus sur ces marchandises.

La proposition de simplification du tarif des douanes pour le trafic touristique entend limiter les groupes tarifaires aux seuls produits sensibles pour lesquels une limitation quantitative fait encore sens d’un point de vue de la politique agricole. Le nombre de groupes tarifaires soumis à la perception de droits de douane passera ainsi de 18 à 6.

1.4 Nouveau tableau des franchises

Les marchandises du trafic touristique pourront être taxées après avoir répondu aux deux questions suivantes :

- Est-ce que les marchandises peuvent être importées en franchise de TVA ?

Si la valeur totale des marchandises n’excède pas 300 francs, elles bénéficieront de la franchise de TVA. En cas de dépassement, la valeur totale des marchandises sera sou- mise au paiement de la TVA (aux taux de 8 % ou 2.5 % selon les marchandises).

- Est-ce que les marchandises peuvent être importées en franchise de droits de douane ?

Si aucune des quantités de marchandises mentionnées dans le tableau n’est dépassée, les marchandises pourront être importées en franchise de droits de douane. Par contre, si une ou plusieurs des quantités sont dépassées, les quantités excédentaires seront soumises au paiement des droits de douane selon les taux de droits de douane prévus.

A l’avenir, toutes les informations nécessaires à la taxation des marchandises du trafic tou- ristique apparaîtront dans un seul tableau synoptique :

2 Modifications des dispositions légales et commentaire des articles

Les simplifications proposées aux ch. 1.2 et 1.3 nécessitent la révision partielle : − des dispositions légales en matière d’application des franchises quantitatives (voir l’ordonnance sur les douanes [ch. 2.1] et l’ordonnance sur l’importation des produits agri- coles [ch. 2.2]) ; − du tarif des douanes pour le trafic touristique (voir l’ordonnance du DFF sur les douanes [ch. 2.3]) ; − des dispositions légales en matière d’application de la franchise valeur (voir l’ordonnance du DFF régissant la franchise d’impôt à l’importation [ch. 2.4]).

2.1 Ordonnance sur les douanes (OD)

2.1.1 Art. 65 OD

Comme indiqué au ch.1.3, seuls 6 groupes de marchandises seront encore soumis à la per- ception de droits de douane dans le trafic touristique. Il s’agit des boissons alcooliques, des tabacs manufacturés, des huiles, graisses et margarine pour l’alimentation humaine, de cer- tains produits agricoles (viandes et préparations de viandes ainsi que le beurre et la crème) et des carburants. La fixation de franchises quantitatives pour ces marchandises a pour but de réduire la charge administrative générée par la perception de montants de droits de douane insignifiants.

2.1.1.1 Franchise quantitative pour les boissons alcooliques (art. 65, al. 1, let. a, OD) Les boissons alcooliques sont réparties en deux nouvelles catégories :

- Boissons alcooliques fermentées jusqu’à 18 % vol

Cette catégorie se limitera aux boissons alcooliques obtenues uniquement par fermenta- tion, sans adjonction d’alcool, telles que le vin, la bière, le cidre, etc. Les autres boissons alcooliques, telles que les alcopops, en sont exclues et ceci même si leur teneur en al- cool est inférieure à 18 % vol.

La franchise quantitative pour les boissons alcooliques fermentées jusqu’à 18 % vol. passera de 2 à 20 litres. Cette augmentation se justifie par le fait qu’actuellement les droits de douane perçus sur le vin (60 cts par litre, à partir du 2ème jusqu’au 22ème litre [puis 3 fr., à partir du 23ème litre]) ou la bière (25 cts à partir du 2ème litre) n’incitent pas les voyageurs à renoncer à importer du vin et de la bière au-delà des franchises quantitati- ves. De plus, une augmentation des taux des droits de douane jusqu’à 20 litres ne se jus- tifie pas comparativement aux taux appliqués aux marchandises de commerce (50 cts par kg brut). Dès lors, dans le contexte des simplifications recherchées, l’augmentation de la franchise quantitative à 20 litres s’impose comme étant la solution la plus optimale (pas de perception de droits de douane insignifiants / à partir du 21ème litre : 2 fr./l).

La teneur en alcool pour les boissons fermentées est fixée à 18 % vol. (actuellement 15 % vol.) en conformité avec les dispositions de la nouvelle législation sur l’alcool.

- Autres boissons alcooliques

Cette catégorie comprendra toutes les boissons alcooliques qui ne sont pas obtenues uniquement par fermentation, indépendamment de leur teneur en alcool. Il s’agit en parti- culier des boissons du type alcopops qui verront ainsi leur franchise réduite à 1 litre.

2.1.1.2 Franchise quantitative pour les tabacs manufacturés (art. 65, al. 1, let. b, OD) La franchise quantitative pour les cigarettes et les cigares sera unifiée. Elle passera à 250 cigarettes respectivement 250 cigares.

En ce qui concerne les cigarettes, cette augmentation se justifie, d’une part, par le fait qu’une cartouche de cigarettes ne contient plus uniformément 200 pièces. D’autre part, les voya- geurs qui importent une cartouche de cigarettes transportent souvent un paquet de cigaret- tes déjà ouvert qui entraîne un dépassement de la franchise actuelle. En augmentant la fran- chise quantitative à 250 cigarettes, on évite de devoir percevoir des montants de droits insi- gnifiants et on réduit les risques potentiels de conflits avec les voyageurs. Pour les cigares, l’augmentation se justifie par un soucis d’harmonisation des quantités ad- mises en franchise de droits de douane. Vu que la valeur des cigares est nouvellement prise en compte lors du calcul de la franchise valeur, l’augmentation de la franchise quantitative

n’entraînera pas un accroissement des quantités de cigares admises en franchise totale de redevances.

2.1.1.3 Franchise quantitative pour les huiles, graisses et margarine pour

l’alimentation humaine (art. 65, al. 1, let. c, OD) Les quantités maximales admises en franchise des huiles, graisses et de la margarine pour l’alimentation humaine seront intégrées à l’art. 65 OD. La quantité de 4 l/kg fixée dans le tarif des douanes pour le trafic touristique est augmentée à 5 l/kg.

2.1.1.4 Franchise quantitative pour certains produits agricoles (art. 65, al. 1, let. d, OD) La dérogation de l’art. 47 de l’ordonnance du 26 octobre 2011 sur l’importation de produits agricoles4 est nouvellement intégrée dans l’art. 65 OD. Les quantités fixées dans l’annexe 5 de l’ordonnance du 26 octobre 2011 sur l’importation de produits agricoles sont admises en franchise de droits de douane (voir ch. 2.4).

2.1.1.5 Franchise quantitative pour les carburants (art. 65, al. 1, let. e, OD)

Les dispositions relatives à l’importation de carburants dans le jerrycan (bidon) de réserve d’un véhicule conformément à l’art. 34, al. 2, de l’ordonnance du 20 novembre 1996 sur l’imposition des huiles minérales5 sont nouvellement intégrées à l’art. 65 OD.

2.1.2 Art. 66 OD

Actuellement, l’art. 66 OD se rapporte à la franchise valeur. A l’avenir, la franchise valeur ne figurera plus dans le droit douanier mais dans l’ordonnance du DFF du 11 décembre 2009 régissant la franchise d’impôt à l’importation de biens en petites quantités, d’une valeur mi- nime ou pour lesquels le montant de l’impôt est insignifiant6 (voir ch. 2.4). Dès lors, la teneur de l’art. 66 OD a été totalement modifiée. L’art. 66 OD fixe nouvellement les conditions d’application des franchises quantitatives définies à l’art. 65 OD. Ces conditions ne subissent pour leur part aucun changement. Seul le texte du 1er al. de l’art. 66 OD a été révisé dans le sens que les franchises ne sont accordées que si les marchandises sont importées pour les besoins personnels du voyageur ou pour en faire cadeau. Cette précision permet de présen- ter la pratique actuelle de manière plus transparente. Ceci aussi en vue de réprimer une éventuelle utilisation abusive des franchises quantitatives.

2.1.3 Art. 68 OD

Le nouvel al. 1 de l’art. 68 OD précise quelles sont les marchandises du trafic touristique pour lesquelles le tarif des douanes pour le trafic touristique est applicable. Il s’agit d’une adjonction de nature formelle.

2.2 Ordonnance du 26 octobre 2011 sur l’importation de produits agricoles

2.2.1 Art. 47 Dérogations pour les voyageurs

Le nouvel art. 47 subit quelques modifications mineures d’ordre rédactionnel.

2.2.2 Annexe 5

Les quantités maximales non imputées au contingent tarifaire ont été adaptées en tenant compte des principes du ch. 1.3.

4 RS 916.01 5 RS 641.611 6 RS 641.204

2.2.2.1 Viandes et préparations de viandes

Actuellement, les viandes et préparations de viandes sont classées dans les groupes tarifai- res 1, 2 ou 19 (voir la brochure « Votre passage à la douane suisse » à la page 32) selon leur espèce et leur état d’ouvraison. Les quantités de viandes et préparations de viandes pouvant être importées en franchise de droits de douane varient de 0.5 kg pour le groupe tarifaire 1 à 3.5 kg pour le groupe tarifaire 2. Quant aux viandes et préparations de viandes du groupe tarifaire 19, elles sont exemptées de droits de douane. Cette situation pousse les voyageurs peu scrupuleux à modifier l’état de conservation ou à dissimuler le genre des viandes.

A l’avenir, toutes les viandes et préparations de viandes sans égard à l’espèce, l’état de conservation ou de préparation seront classées dans un seul et même groupe tarifaire. La solution proposée est radicale mais est seule à même de supprimer définitivement les nom- breux conflits et recours en relation avec la taxation des viandes et préparations de viandes. De plus, cette nouvelle règle simplifie de manière profonde la taxation de ces marchandises qui fréquemment importées, tant pour les voyageurs que pour la douane.

La création d’un groupe tarifaire unique pour les viandes et préparations de viande nécessite simultanément une redéfinition de la franchise quantitative (1 ou 3 kg). La détermination de la franchise quantitative répond à des critères politico-économiques. La nouvelle franchise sera définie avec les offices compétents après la procédure d’audition. Il convient de noter à ce stade que plus la quantité admise en franchise est faible, plus le risque de contrebande est élevé.

2.2.2.2 Beurre et crème

La quantité actuellement admise en franchise de droits de douane est maintenue.

2.2.2.3 Vin naturel rouge et blanc, importé par des personnes âgées d’au moins

17 ans

Voir les explications du ch. 2.1.1.1.

2.3 Ordonnance du DFF sur les douanes (OD-DFF)7

2.3.1 Art. 2 OD-DFF

Les modifications proposées entraîneront la suppression de l’art. 2 OD-DFF. En effet, les produits agricoles pouvant être importés en franchise de droits de douane sont repris à l’art. 65 OD. En ce qui concerne les quantités admises en franchise, elles relèveront uniquement de l’ordonnance du 7 décembre 1998 sur l’importation de produits agricoles (voir ch. 2.4). En cas de modification des franchises quantitatives pour les produits agricoles, seule l’ordonnance y relative devra être modifiée.

2.3.2 Annexe 1 – Tarif des douanes pour le trafic touristique

Le tarif des douanes pour le trafic touristique comporte 18 groupes tarifaires soumis à la per- ception de droits de douane et un groupe tarifaire regroupant l’ensemble des marchandises exemptées de droits de douane. Sa structure sera adaptée et le nombre total de groupes tarifaires sera réduit de 19 à 7.

2.3.2.1 Groupe tarifaire 1 – Viandes et préparations de viandes

Les explications relatives au regroupement des actuels groupes tarifaires 1, 2 et 19 figurent au ch. 2.2.1

7 RS 631.011

Le taux forfaitaire pour les marchandises du nouveau groupe tarifaire 1 est fixé à 17 fr./kg. Il représente le taux moyen entre les actuels groupes tarifaires 1 (20 fr./kg) et 2 (13 fr./kg).

2.3.2.2 Groupe tarifaire 2 – Beurre, crème

Le nouveau groupe tarifaire 2 reprend intégralement l’actuel groupe tarifaire 3.

2.3.2.3 Groupe tarifaire 3 – Huiles, graisses, margarine pour l’alimentation humaine Le nouveau groupe tarifaire 3 reprend l’actuel groupe tarifaire 11.

2.3.2.4 Groupe tarifaire 4 – Boissons alcooliques

Le nouveau groupe tarifaire 4 reprend les actuels groupes tarifaires 13, 14, 15 et 16.

Un taux forfaitaire unique s’élevant à 15 fr./l a été fixé pour toutes les boissons alcooliques autres que les boissons alcooliques fermentées jusqu’à 18 % vol. Le taux pour les boissons fermentées jusqu’à 18 % vol. a été harmonisé et fixé à 2 fr./l.

2.3.2.5 Groupe tarifaire 5 – Tabacs manufacturés

Le nouveau groupe tarifaire 5 reprend l’actuel groupe tarifaire 17. Afin de simplifier la taxa- tion, le taux forfaitaire pour les cigarettes et les cigares est fixé par pièce. De même, le taux pour les autres tabacs manufacturés est fixé en grammes.

2.3.2.6 Groupe tarifaire 6 – Carburants

Le nouveau groupe tarifaire 6 reprend l’actuel groupe tarifaire 18.

2.3.2.7 Groupe tarifaire 7 – Autres marchandises

Le nouveau groupe tarifaire 7 reprend l’actuel groupe tarifaire 19. Toutes les marchandises non sensibles qui ne sont pas reprises dans les groupes tarifaires 1 à 6 relèvent dès lors du groupe tarifaire 7.

2.4 Révision totale de l'ordonnance du DFF du 11 décembre 2009 régissant la fran- chise d’impôt à l’importation de biens en petites quantités, d’une valeur minime ou pour lesquels le montant de l’impôt est insignifiant8

2.4.1 Art. 1, OD-DFF régissant la franchise d’impôt

La franchise valeur définie à l’art. 66 OD est reprise dans l’art. 1 de l’ordonnance du DFF du 11 décembre 2009 régissant la franchise d’impôt à l’importation de biens en petites quanti- tés, d’une valeur minime ou pour lesquels le montant de l’impôt est insignifiant9. Ce transfert de la législation douanière vers la législation sur la TVA se justifie par la volonté de séparer clairement les franchises quantitatives (franchises de droits de douane) de la franchise va- leur (franchise de TVA). Pour des raisons de technique législative, l’ordonnance du 11 dé- cembre 2009 fait l’objet d’une révision totale.

La franchise valeur ne change pas et reste fixée à 300 francs. Elle intègre la valeur de toutes les marchandises à l’exception des effets personnels et des provisions de voyage, confor- mément aux art. 63 et 64 de l’OD.

8 RS 641.204 9 RS 641.204

2.4.2 Art. 2 OD-DFF régissant la franchise d’impôt

Le nouvel art. 2 OD-DFF définit les conditions d’octroi de la franchise valeur mentionnée à l’art. 1 OD-DFF. Il reprend en substance les dispositions du nouvel art. 66 OD. Comme c’est déjà le cas aujourd’hui, le cumul n’est pas possible. Tout bien d’une valeur de plus de 300 francs est toujours passible de la TVA, quel que soit le nombre de personnes présentes lors de l’importation.

Les nouvelles dispositions légales en matière de franchise valeur nécessitent de réserver l’application de la Convention du 4 juin 1954 sur les facilités douanières en faveur du touris- me10à l’art. 2, al. 4, OD-DFF. Cette réserve ne concernera qu’un nombre insignifiant de cas.

3 Conséquences

3.1 Conséquences pour la Confédération

3.1.1 Conséquences financières

D’un point de vue des recettes, ces modifications ne devraient pas avoir d’influence sur les rentrées fiscales dans le trafic touristique. Certaines modifications pourraient générer davan- tage d’entrées alors que d’autres pourraient avoir l’effet contraire. L’un dans l’autre, le tout devrait s’équilibrer.

3.1.2 Conséquences sur le personnel

Ces modifications n'ont pas d’influence sur l'effectif du personnel.

3.1.3 Autres conséquences

La simplicité de ces nouvelles dispositions consolidera la sécurité du droit et l’application uniforme. Ainsi, un traitement égalitaire de tous les assujettis sera garanti.

La mise en pratique de ces nouvelles dispositions permettra de plus un engagement plus flexible et efficace des ressources.

3.2 Conséquences économiques

Les conséquences économiques de ces modifications ne peuvent pas être définitivement évaluées sur la base des informations actuellement disponibles. Néanmoins, les avantages et les désavantages de ces simplifications, tant pour les voyageurs que pour l’économie na- tionale, devraient s’équilibrer. Le rapport définitif destiné au Conseil fédéral sera complété par les observations faites lors de la procédure d’audition.

4 Relations avec le droit international et européen

4.1 Relation avec le droit international public

4.1.1 Protocole d’amendement à la Convention internationale du 18 mai 1973 pour la simplification et l’harmonisation des régimes douaniers La révision des dispositions légales nationales nécessitera d’émettre des réserves à l’égard des pratiques recommandées 16 et 17 du chapitre 1 de l’Annexe spécifique J du Protocole d’amendement à la Convention internationale du 18 mai 1973 pour la simplification et l’harmonisation des régimes douaniers)11.

10 RS 0.631.250.21 11 RS 0.631.21

4.1.2 Convention du 4 juin 1954 sur les facilités douanières en faveur du tourisme Le nouvel art. 2, al. 4, OD-DFF régissant la franchise d’impôt à l’importation de biens en peti- tes quantités, d’une valeur minime ou pour lesquels le montant de l’impôt est insignifiant pré- cise que «Sont réservées les dispositions de l’art. 3 de la Convention du 4 juin 1954 sur les facilités douanières en faveur du tourisme». En conséquence, la Suisse continuera d’appliquer la Convention du 4 juin 1954 sur les facilités douanières en faveur du tourisme12 sans changement.

4.2 Relation avec le droit européen

Les Etats membres de l’Union européenne appliquent la Directive 2007/74/CE du Conseil du 20 décembre 2007 concernant les franchises de la taxe sur la valeur ajoutée et des accises perçues à l’importation de marchandises par des voyageurs en provenance de pays tiers13. Cette directive fixe un régime communautaire de franchises fiscales dans le trafic touristique.

En matière de trafic touristique, l’Union européenne n’applique pas les dispositions de l’Annexe spécifique J du Protocole d’amendement à la Convention internationale du 18 mai

1973 pour la simplification et l’harmonisation des régimes douaniers14.

La Suisse n’étant pas liée à l’Union européenne par une union douanière, sa législation douanière s’inspire mais ne dépend pas du code des douanes communautaire.

5 Bases juridiques

Les dispositions légales se fondent sur les art. 65 et 66 OD.

12 RS 0.631.250.21 voir http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/legislation/legislation/taxation/archives_2007_fr.htm 14 RS 0.631.21